MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE N°: 99-21549
-I-
NARRATIVA
El día 23 de marzo de 1999, los abogados Gustavo Linares Benzo, Irene Paúl Moros y María Alejandra Correa, inscritos en el Inpreabogado bajo los N°s. 25.731, 50.622 y 51.864, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil “TELECOMUNICACIONES IMPSAT, S.A.”, empresa domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 6 de octubre de 1992, anotada bajo el N° 7, Tomo 4-A-Pro., interpusieron recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra la decisión dictada por el SUPERINTENDENTE DEL SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SENIAT), hoy Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, contenida en la Resolución N° SNT-1.114, de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante la cual se declaró “parcialmente sin lugar” el recurso de reconsideración interpuesto por la mencionada empresa contra la decisión de fecha 14 de abril de 1998, dictada por el Jefe de División de Compras y Contratos de dicho servicio autónomo, por la cual se notificó a la recurrente, que la “COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA” (CANTV), había obtenido la buena pro en el proceso de licitación general LG-97-GGI-30, abierto para la “Contratación de Enlaces de Telecomunicaciones para las Sedes de Regiones, Sectores, Unidades de Contribuyentes Especiales, Aduanas Principales, Almacenes y Aduanas Subalternas”.
El 24 de marzo de 1999, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se ordenó solicitar del Superintendente del entonces Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria los antecedentes administrativos del caso, y asimismo, pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que emitiera decisión sobre la admisibilidad del recurso interpuesto.
El día 20 de abril de 1999, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte admitió el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con la acción de amparo constitucional, sin emitir juicio sobre las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad del recurso y al agotamiento de la vía administrativa, y ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General y Procurador General de la República, así como librar el cartel de emplazamiento al cual se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, disponiéndose pasar el expediente a la Corte a los fines de su pronunciamiento sobre la solicitud de amparo interpuesta conjuntamente con el recurso contencioso – administrativo de anulación y la medida cautelar innominada que, con carácter subsidiario, solicitaron los apoderados judiciales de la recurrente.
El día 26 de abril de 1999 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado LUIS ERNESTO ANDUEZA GALENO, a los fines de decidir sobre el amparo constitucional y subsidiariamente sobre la solicitud de medida cautelar innominada.
Mediante decisión del 19 de mayo de 1999, la Corte acordó tramitar la solicitud de amparo constitucional de conformidad con lo establecido en el artículo 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ordenando, en consecuencias notificar al Superintendente Nacional Tributario del entonces Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT).
En fecha 28 de mayo de 1999, los abogados René Buroz Arismendi, Reinaldo Buroz Henriquez y Carlos Martínez Ceruzzi, actuando en su condición de apoderados judiciales del Superintendente Nacional Tributario para la fecha indicada, consignaron escrito por el cual expusieron las razones a partir de las cuales solicitaron que el amparo cautelar ejercido fuese declarado “INADMISIBLE o, en su defecto, SIN LUGAR”.
El 2 de junio de 1999, tuvo lugar la audiencia pública y oral de las partes, a la cual comparecieron los apoderados judiciales de ambas partes, quienes en la misma oportunidad consignaron escritos contentivos de sus argumentos y conclusiones en relación con la solicitud de amparo constitucional formulada por la parte accionante.
Mediante sentencia de fecha 6 de julio de 1999, esta Corte declaró improcedente la solicitud cautelar de amparo.
El 9 de julio de 1999, la abogada Irene Paúl Moros, actuando en su condición de apoderada judicial de la parte actora apeló de la sentencia antes mencionada, la cual se oyó en un solo efecto el día 28 de septiembre de 1999.
Mediante auto del 25 de noviembre de 1999, el Juzgado de Sustanciación, examinadas las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad y al agotamiento de la vía administrativa, apreció el cumplimiento de los requisitos legales para la admisibilidad del recurso, en virtud de lo cual acordó proceder de acuerdo con lo establecido en el auto de admisión.
El día 7 de febrero de 2000 se notificó al Procurador General de la República, y el día 10 de febrero de 2000 se notificó al Fiscal General de la República.
El 29 de febrero de 2000, se libró el cartel de emplazamiento al cual alude el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. El referido cartel fue retirado el día 1 de marzo de 2000 por la abogada María Alejandra Estévez, apoderada judicial de la parte actora, asimismo, el cartel fue publicado el día 3 de marzo de 2000 y consignado en el expediente el día 9 de marzo del mismo año.
En fecha 12 de abril de 2000, los apoderados judiciales de la empresa recurrente consignaron escrito de promoción de pruebas, el cual se agregó a los autos el día 13 del mismo mes y año. Por auto del 3 de mayo de 2000, el Juzgado de Sustanciación, al apreciar que los apoderados judiciales de la actora, en su escrito de promoción de pruebas se limitaron a reproducir el mérito favorable de las documentales que constan en autos y a formular alegatos a favor de su apoderada, estimó que no tenía materia sobre la cual decidir.
El 11 de mayo de 2000, se ordenó pasar el expediente a la Corte para que el proceso continuara su curso de Ley.
El día 23 de mayo de 2000 se dio cuenta en Corte; se designó ponente y se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente para dar comienzo a la primera etapa de la relación.
El día 20 de junio de 2000, oportunidad fijada para la realización del acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la empresa recurrente, quien consignó sus informes.
El día 8 de agosto de 2000, se dejó constancia de la finalización de la relación y se dijo “Vistos”.
Efectuado el estudio privado e individual del expediente, pasa la Corte a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones.

DEL ACTO RECURRIDO
El acto administrativo impugnado es la Resolución N° 1.114, de fecha 23 de septiembre de 1998, dictada por el Superintendente Nacional Tributario de la entonces denominada Superintendencia Nacional Integrada de Administración Tributaria (SENIAT), por medio de la cual se declaró “parcialmente sin lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto por los apoderados de la empresa TELECOMUNICACIONES IMPSAT, S. A. mediante el cual solicitan el reconocimiento de nulidad absoluta (sic) de los actos mediante los cuales se otorgó la buena pro a las empresas ALCATEL DE VENEZUELA. C. A., INDEGIT, C.A. y COMPAÑÍA ANÓNIMA DE TELÉFONOS DE VENEZUELA, CANTV, los procesos (sic) de licitación signados con los números LG-97-GGI-29 Y LG-97-GGI-30”. Son fundamento de la mencionada decisión los argumentos que a continuación se sintetizan:
Que “[d]e acuerdo con los recaudos que se encuentran en el expediente, se evidencia que en fecha 16 de diciembre de 1997, la empresa IMSAPT (SIC), requirió que se le suministrara copia de las actas correspondientes a las licitaciones antes mencionadas”.
Que “[e]n fecha 15 de enero de 1998, el Gerente General de Informática da respuesta a la solicitud antes indicada, mediante oficio s/n donde se dirige al Gerente de Negocios de esa empresa, remitiéndole copia de las actas de licitaciones números 29 y 30 y les informa que los expedientes administrativos estarían a su disposición, una vez otorgada la Buena Pro”.
Que de acuerdo con los representantes de la empresa recurrente se vulneró el derecho a la defensa de su representada, “...por cuanto no se le permitió en el acto único de recepción de documentos y ofertas en la licitación número 29, explanar las razones por las cuales la empresa no consignó los documentos originales de las referencias bancarias. Así mismo alegan que dichas referencias las habían consignado en la licitación signada con el número 30”.
Sobre este alegato decidió “... debe destacarse, que se está en presencia de dos procedimientos de licitaciones individualizados y distintos uno del otro, con identificación diferente, por lo que lo procedente desde el punto de vista legal, era haber consignado originales de los documentos exigidos en cada procedimiento de licitación, tratándose de documentos que pueden ser exigidos ante las instituciones financieras tanto originales como se necesiten. Por tanto el alegato de imposibilidad de consignar originales es improcedente...”.
En cuanto a la indefensión alegada por los recurrentes, toda vez que no saben el orden en que quedó ubicada la empresa que representan, y para de ese modo poder ejercer el derecho de preferencia, en caso de que la empresa elegida no presentara la garantía exigida; "también resulta improcedente ese alegato, por cuanto a la interesada se le suministraron copia de las actas de licitaciones signadas con los números 29 y 30, como quedó demostrado en el expediente, y además el informe que forma parte de esas actas expresa la situación de todas y cada una de las empresas licitantes”.
Que “...en el presente caso, resulta claro que no hubo indefensión, ya que dicho vicio implica un desconocimiento para el interesado del procedimiento administrativo, por causas imputables a la Administración”, por lo que no puede pretenderse que se declare la nulidad absoluta de un procedimiento en el cual no ha habido violación del derecho a la defensa, porque la recurrente obtuvo copias de los documentos exigidos, con lo cual tuvo acceso a la información correspondiente.
Que en lo concerniente “al alegato de discriminación de la empresa IMSAPT (sic), por no haber presentado las referencias bancarias, es conveniente aclarar que el otorgamiento de la Buena Pro en los procesos de licitación signados con los números 29 y 30 estuvo basado, fundamentalmente, en las condiciones legales, técnicas, económicas y financieras presentadas por las empresas que resultaron elegidas”. Y que la Administración otorgó la Buena Pro tomando en cuenta el informe que parte integrante de las actas de licitaciones.
Por lo que respecta al alegato de los apoderados de la empresa recurrente sobre la inmotivación de los actos mediante los cuales se le notifica el otorgamiento de la Buena Pro a las empresas ALCATEL DE VENEZUELA, C.A., INDEGIDIT C.A. y COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL DE TELÉFONOS DE VENEZUELA (CANTV), observó que, ciertamente dichos actos han debido expresar las razones de hecho y de derecho que dieron origen a la actuación administrativa, pero -estima- la inmotivación, como vicio de forma, puede ser subsanada por la Administración, a menos que no se encuentren en el expediente administrativo las razones de hecho y de derecho sobre las cuales se fundamenta la actuación administrativa, por lo cual ordenó notificar nuevamente a la empresa recurrente, “con el objeto de que se emitan nuevamente los actos administrativos, indicando los motivos en que se basó la Administración para decidir del modo que lo hizo”.
Que en lo relativo a las denuncias de “los vicios del procedimiento, se observa que los apoderados recurrentes alegan que las licitaciones signadas con los números 29 y 30, fueron iniciadas hace varios meses y que no se dio estricto cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 62 de la Ley de Licitaciones y 99 del Reglamento de esa Ley”. Al efecto indicó igualmente el acto que, si bien es cierto que el procedimiento licitatorio excedió los límites de tiempo establecidos en la Ley de Licitaciones, no es menos cierto que esa demora no configura un vicio de nulidad absoluta, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en este caso se trata de un acto “...emitido de acuerdo con todo un procedimiento y con base a un expediente administrativo, además los funcionarios que actuaron dentro del procedimiento detentan competencia para ello, por lo que el vicio alegado por los apoderados de la empresa IMSAPT, (sic) resulta improcedente...”

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
Exponen los apoderados judiciales de la empresa recurrente en sustento de sus pretensiones de nulidad, los argumentos que seguidamente la Corte resume:
Mediante publicación en el diario “El Universal” de fecha 12 de noviembre de 1997, el SENIAT, de conformidad con lo establecido en la Ley de Licitaciones y su Reglamento, anunció a todas las empresas constituidas en el país, especialistas en la distribución y comercialización de equipos de computación y enlace, la apertura del proceso licitatorio LG-97-GGI-30 para la “Contratación de Enlaces de Telecomunicaciones para las Sedes de Regiones, Sectores, Unidades de Contribuyentes Especiales, Aduanas Principales, Almacenes y Aduanas Subalternas” indicando las condiciones generales y las especificaciones técnicas de dicha licitación, fijándose la oportunidad para que tuviera lugar el acto público a que se refiere el artículo 37 de la Ley de Licitaciones.
En fecha 24 de noviembre de 1997 tuvo lugar el acto público de recepción y apertura de ofertas al que se refería el artículo 42 de la Ley de Licitaciones vigente para esa fecha, acto en el cual la empresa recurrente consignó la documentación requerida por el SENIAT.
Que el 27 del mismo mes y año la recurrente envió una comunicación al SENIAT mediante la cual señaló que no le había sido concedido el derecho a esgrimir sus defensas en el acto único de recepción de documentos y ofertas.
Que mediante comunicación de fecha 16 de diciembre de 1997 enviada a la Comisión de Licitaciones del SENIAT, la empresa recurrente “ratificó el pedimento que hiciera verbalmente en diversas oportunidades, a fin de que le fuera expedida copia del Acta de Licitación que se levantó a fin de dejar constancia de la presentación de ofertas en la licitación...”
Narran igualmente, que en fecha 13 de enero de 1998 la recurrente envió comunicación al Superintendente del SENIAT, por la cual solicitó, una vez más, copia del acta de licitación correspondiente al proceso licitatorio N°LG-GGI-97-30.
Que “[m]ediante comunicación de fecha 15 de enero de 1998, el Gerente General de Informática del SENIAT, en nombre de la entonces Superintendente de ese servicio, dio contestación a [su] representada, remitiéndole finalmente copia del Acta de Licitación General N° LG-97-GGI-30, señalando que en cuanto al pedimento relativo al acceso al expediente de la mencionada licitación, el mismo estaría a su disposición ‘...una vez otorgada la Buena Pro respectiva…’”.
Posteriormente, mediante oficio de fecha 14 de abril de 1998 emanado del Jefe de la División de Compras y Contratos del Organismo recurrido, se notificó a su representada del otorgamiento de la Buena Pro en el proceso LG-97-GGI-30 a la empresa COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA (CANTV).
Que el 11 de mayo de 1998 ejercieron recurso de reconsideración ante el Superintendente del SENIAT contra el acto de 14 de abril de 1998 y que el 26 de agosto del mismo año, dirigieron al referido funcionario una nueva comunicación, solicitando que ese Despacho se pronunciara en relación con el recurso de reconsideración que aún no había sido decidido.
En fecha 23 de septiembre de 1998, mediante acto N°SNT-1114, el mencionado Superintendente declaró “parcialmente sin lugar” el recurso de reconsideración ejercido.
Alegan que durante el proceso constitutivo del acto recurrido fue violado el derecho a la defensa de la empresa recurrente, ya que –afirma- no se le permitió tener acceso al expediente administrativo ni antes de otorgar la buena pro, ni después de ésta, “alegando el ente recurrido DE MANERA VERBAL que los mismos (sic) eran ‘confidenciales’ en virtud de que en los mismos constaban documentos ‘personales’ de cada una de las empresas oferentes’”, y además sostienen que, “el silencio asumido en el acto impugnado, en cuanto a los alegatos por [ellos] expuestos, deja en total estado de indefensión a [su] representada, pues hasta los actuales momentos desconoce la motivación de la Administración para actuar de la manera como lo hizo, vgr. Por qué se le impidió tener acceso al expediente” (subrayado y mayúsculas del original).
Que la declaratoria de confidencialidad de ciertos documentos del expediente administrativo debe cumplir con los requisitos previstos en el artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Y que en el presente caso, con fundamento en una supuesta confidencialidad, no se le permitió a la recurrente tener conocimiento de las razones y motivos relativos a los aspectos técnicos, económicos y financieros que llevaron a la Comisión de Licitación a considerar que tanto por estos motivos como por el precio ofrecido, la empresa COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA (CANTV) resultaba la más conveniente para los intereses del organismo promovente de la licitación.
Que también se violó a su representada el derecho a la defensa porque el acto recurrido obvió pronunciarse sobre la imposibilidad de la recurrente de conocer si la empresa “ganadora” cumplió efectivamente todos y cada uno de los requisitos exigidos por el SENIAT.
Que además de no permitírsele el acceso al expediente de dicha licitación es falso que junto a la copia del acta que le fuera enviada se hubiera acompañado copia del Informe de la Comisión de Licitaciones de dicho ente, por lo que, además, sostiene que no tienen conocimiento acerca de si la empresa a la cual se le otorgó a buena pro otorgó las garantías exigidas en las Condiciones Generales de la licitación, lo cual consideran relevante, porque si dicha empresa no cumple con este requisito la actora sería titular del derecho de preferencia a que se refería el artículo 56 de la Ley de Licitaciones vigente para entonces.
Que todo lo anterior implica la existencia del vicio previsto en el numeral 1 del artículo 19 de a Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en conjunción con lo previsto en el artículo 46 de la mencionada Ley de Licitaciones.
Que “[a]nte el órgano recurrido alega[ron] que en el Acta levantada con motivo de la recepción de documentos y ofertas para la apertura del proceso licitatorio [...] constaba que en el caso de dicha licitación ‘...la empresa CANTV (...) no consignó prueba de ser titular de la concesión expedida por CONATEL y solicitada en minuta de reunión aclaratoria del viernes 14.11.97’ [...] configurándose claramente una discriminación, al tomar en cuenta la oferta de una empresa que no cumplía con todos los requisitos, señalando erradamente que dicha empresa había cumplido ‘las condiciones legales, técnicas, económicas y financieras’ exigidas”. (Resaltado y subrayado del original).
Que el acto impugnado resulta ser de ilegal ejecución, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, por tanto, nulo de nulidad absoluta, al haber pretendido el órgano recurrido desconocer las normas contenidas en los artículos 62 de la Ley de Licitaciones vigente al tiempo de realizarse el procedimiento administrativo y 99 del Reglamento de dicha Ley, que determinan que el ente promovente declarará la nulidad del acto cuando se hubiese otorgado la buena pro si se ha incurrido en vicios de forma o de procedimiento, y que en el presente caso se incurrió en ilegalidades al haber otorgado la buena pro a una empresa que no cumplió con todos los requisitos previamente exigidos y por no haber cumplido con los lapsos expresamente señalados en la Ley.
Que “el ente recurrido además de violentar el derecho a la defensa de [su] mandante, aduce una circunstancia total y absolutamente falsa, tratando de conducir al error, al dar a entender que [su] mandante tuvo acceso al expediente, teniendo conocimiento del Informe de la Comisión de Licitaciones”, cuando el argumento nuclear de la vulneración del derecho a la defensa de la empresa actora fue la imposibilidad de acceder al expediente administrativo y al aludido informe.
Que el acto recurrido está “viciado de falso supuesto de derecho”, ya que incurre en una errónea interpretación de los artículos 62 de la Ley de Licitaciones y 99 de su Reglamento, al señalar que la demora en el procedimiento no es un vicio de nulidad absoluta, ya que –afirman- las normas mencionadas permiten declarar la nulidad de la buena pro en caso de que en el procedimiento administrativo se hubiese incurrido en cualquier vicio de forma o de fondo, de nulidad absoluta o de nulidad relativa.
Que el acto recurrido está viciado de nulidad absoluta por haberse dictado cometiendo vicios de procedimiento, ya que, en el propio acto impugnado, se admitió tal circunstancia, al señalarse que el procedimiento licitatorio “…excedió los límites de tiempo establecidos en la Ley de Licitaciones…”
Por todas estas razones la empresa recurrente solicitó que se declare la nulidad absoluta de la decisión dictada por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) contenida en la Resolución N° SNT-1114, de fecha 23 de septiembre de 1998, la cual le fue notificada el 5 de octubre del mismo año, que declaró “parcialmente sin lugar” el recurso de reconsideración interpuesto contra la decisión de fecha 14 de abril de 1998, dictada por el Jefe de División de Compras y Contratos de dicho servicio autónomo, por el cual se notificó a la accionante que la empresa COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA (CANTV), había obtenido la Buena Pro en el proceso de licitación general LG-97GGI-30, abierto para la contratación de enlaces de Telecomunicaciones para las Sedes de regiones, Sectores, Unidades de Contribuyentes Especiales, Aduanas Especiales, Aduanas principales, Almacenes y Aduanas Subalternas.
Mediante su escrito de informes, consignado en fecha 20 de junio de 2000, la recurrente ratificó los alegatos expuestos en su escrito recursivo e hizo resaltar la omisión de la Administración en defender el acto recurrido, pues, en efecto, la Administración autora de ese acto no ha intervenido en el marco del presente proceso contencioso – administrativo de anulación.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Aducen los apoderados judiciales de la empresa recurrente, en primer lugar, que “...el derecho a la defensa y al debido proceso de [su] mandante fueron vulnerados durante la consecución (sic) del acto administrativo recurrido, es decir, durante todo el procedimiento constitutivo de dicho acto”.
En sustento de este alegato señalan los apoderados judiciales de la recurrente que su representada “...solicitó de manera verbal le fuera otorgada copia del Acta de Licitación respectiva, solicitud que finalmente requirió de manera escrita a la Comisión de Licitaciones de ese ente (el SENIAT) en fecha 16 de diciembre de 1.997, ratificando dicho pedimento en fecha 14 de enero de 1.998 [...] solicitando igualmente en esa oportunidad se le permitiera tener acceso al expediente correspondiente”.
Señala igualmente la representación de la actora que el 15 de enero de 1.998 el Gerente General de Informática del entonces Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria, en nombre del Superintendente de ese Organismo, dio contestación “a la comunicación de fecha 14 de enero (sic) del mismo año”, otorgándole la copia solicitada y expresando, en cuanto al requerimiento de que se le mostrara el expediente licitatorio, que él estaría a su disposición una vez otorgada la Buena Pro respectiva, todo lo cual, a juicio de los apoderados judiciales de la actora, es una prueba de que a la empresa recurrente no se le permitió tener acceso al expediente, lo cual –aseveran- “deja en total estado de indefensión a [su] representada”.
Al respecto debe la Corte observar, en primer lugar, que los argumentos de la recurrente a los que se ha hecho referencia, tienen como vértice la violación de su derecho a la defensa y al debido proceso, por lo cual, es conveniente precisar el alcance de estos derechos y su articulación con la tramitación del procedimiento administrativo, especialmente, el procedimiento de licitación.
En este sentido observa la Corte que el derecho al debido proceso, inequívocamente reconocido en el encabezamiento del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, recoge un principio que es, en definitiva, consecuencia necesaria del funcionamiento de un Estado Derecho, en el cual los derechos individuales se encuentran bajo la protección ineludible de las normas de Derecho, de suerte que ninguna intervención estatal puede válidamente desarrollarse –en afectación de los derechos y libertades individuales- si no cuenta con un pleno respaldo en la legalidad.
En consecuencia, como ya lo advertía entre nosotros el Profesor Moles Caubet, “si los derechos afectados (libertades, propiedad) están garantizados por la reserva legal, al atribuir la ley un poder respecto a ellos, debe al mismo tiempo establecer las formalidades con que haya de ejercitarse” (MOLES CAUBET, Antonio: El Principio de Legalidad y sus Implicaciones, en Estudios de Derecho Público, UCV, Caracas, 1997, p. 288), tales formalidades se constituyen en el debido proceso que debe respetar la Administración siempre que sus decisiones puedan tener consecuencias o afectar los derechos e intereses de los particulares.
De todo lo anterior debe resaltarse que el procedimiento administrativo es, también, una consecuencia de la legalidad, es decir, del estricto sometimiento de la actividad estatal al Derecho, lo cual ha derivado, en palabras también del Profesor Moles, en la “procedimentalización” de las funciones administrativas (Ibid, p.287) . En consecuencia, el proceso debido es siempre el proceso de Ley, por lo que las formalidades precisas que deben exigirse a la Administración en el ejercicio de las funciones que le son propias, son aquéllas previstas en la legislación, general o especial, aplicable.
Es así como, luego de disponer el deber general (ineludible) de que en toda actuación administrativa se aplique el debido proceso, el artículo 49 del Texto Constitucional dispone precisas consecuencias que derivan de este deber. Entre estas consecuencias, señala la norma constitucional en primer lugar, la inviolabilidad de la defensa en todo estado y grado del proceso.
La disposición constitucional no deja lugar a dudas: el derecho a la defensa no puede ser violado por la actividad estatal; pero –hay que advertirlo- el ejercicio efectivo de la defensa depende, en definitiva, de la naturaleza y circunstancia precisa del procedimiento. Ciertamente, no toda intervención de los particulares en un procedimiento administrativo puede ser señalada como una defensa, así, por ejemplo, formular una solicitud o petición ante la Administración no supone el ejercicio de una defensa; y viceversa, no toda actividad administrativa enmarcada en un procedimiento requiere el ejercicio de la defensa del particular.
Estima la Corte que la defensa (a la que alude la mencionada norma constitucional) sólo pude ejercerse ante una lesión efectiva o una amenaza de lesión a un derecho o un interés individual. No es concebible una defensa sin un ataque o amenaza de ataque. Como correctamente lo han señalado los apoderados de la empresa recurrente, en reiterada jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República se ha sostenido la inviolabilidad del derecho a la defensa, mas un examen de esta jurisprudencia puede demostrar fácilmente que en ella se ha sostenido que la defensa debe permitir a los interesados conocer las imputaciones que se le hacen o las investigaciones administrativas en los cuales pueden estar involucrados, con la finalidad de que puedan efectivamente defenderse de las faltas o imputaciones que le son atribuidas por otros particulares o por la propia Administración.
Además, si como lo afirma la representación de la recurrente, el derecho a la defensa implica que se le permita al particular la oportunidad de alegar y probar lo que estime pertinente en su beneficio, es evidente que para ello el particular debe tener un objeto concreto de sus actuaciones procedimentales (alegatos y probanzas), es decir, tiene que alegar y probar para defenderse de algo que evidentemente conoce. Por ello, si las imputaciones o acusaciones contra un ciudadano le son ocultadas antes de que se produzca la decisión administrativa, dicha decisión sería violatoria de su derecho a la defensa pues no se le permitió alegar y probar contra tales imputaciones o acusaciones de manera precisa (aunque haya podido intervenir en el procedimiento no lo habría hecho para rebatir o desvirtuar lo que de forma precisa se le imputa o señala), es decir, en este caso el particular habría sido privado de su defensa, pero si sencillamente no existe la necesidad de defensa en el procedimiento administrativo concreto, pues de acuerdo con la Ley no existe tal necesidad, entonces al particular no se le privaría de nada, porque sencillamente no tendría de qué defenderse.
Además de lo anterior, hay que destacar que en el caso de autos la recurrente ha alegado que se han violado sus derechos al debido proceso y a la defensa en el marco de un procedimiento licitatorio. Por ello estima la Corte indispensable examinar la naturaleza y características propias de la licitación como procedimiento administrativo.
No cabe ya duda alguna sobre el hecho de que la licitación es un procedimiento administrativo especialmente destinado a la selección del contratista de la Administración. En este sentido ha señalado esta Corte, en sentencia de fecha 6 de agosto de 1996 (caso: Consorcio Hidroeléctrico Caroní) que “todos los procedimientos de selección de contratistas que conforme a esa ley [Ley de Licitaciones] se apliquen, tienen la naturaleza de procedimientos administrativos, aún cuando se trate de aquellos procedimientos especiales que la propia ley autoriza, en los casos en que exceptúa la aplicación de los regulados por ella” (esta misma calificación de la licitación como “procedimiento administrativo destinado a la selección de contratistas” ha sido empleada por la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 13 de noviembre de 1991, caso Servicios 2035, C.A.).
Es ello lo que, a juicio de esta Corte, ha determinado precisamente que “[l]o relacionado [...] con el control administrativo o jurisdiccional de los respectivos procedimientos, se rige por lo dispuesto en la Ley de Licitaciones y otras leyes reguladoras de estas cuestiones, como son la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia” (Vid.: la citada sentencia del caso Consorcio Hidroeléctrico Caroní), y son estas razones, en definitiva, las que han determinado la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa.
Son características particulares del procedimiento de licitación, ha señalado esta Corte, “además de la publicidad, los principios de igualdad y concurrencia...” (Sentencia del 9 de abril de 1997, caso Arnaldo González Sosa vs. CONATEL). Ciertamente, la licitación tiene como finalidad la selección del contratista de la Administración a partir de un examen objetivo y mensurable de sus capacidades y de la oferta concreta presentada para la ejecución del contrato que se desea celebrar, es por ello que quedan fuera del ámbito de los procedimientos licitatorios los contratos en los que prevalece el carácter “intuitu personae”, pues ello implica la consideración de elementos que no pueden ser objetivamente mensurables y comparables.
Este elemento de comparación y evaluación objetiva de ofertas, es el medio a través del cual, en el marco de la licitación, se pude alcanzar su objetivo: la selección del contratista, y para ello en el procedimiento licitatorio la Administración se sirve de mecanismos concretos, que se materializan en los principios de concurrencia (para que “haga la oferta todo aquel que, hallándose en condiciones legales, desee presentarse formulando su proposición”. Vid.: sentencia inmediatamente citada), la igualdad entre los oferentes (concreción del principio general de igualdad de los particulares ante la Administración, que en este caso se erige también como garantía de los intereses generales involucrados en la contratación) y la publicidad (garantía de la transparencia de la Administración y freno a la arbitrariedad).
Se configura así la licitación como un procedimiento administrativo en el cual debe privar la objetividad en el actuar de la Administración y la igualdad entre todos los intervinientes (postulantes), los cuales suelen ser múltiples por la naturaleza misma del procedimiento, el cual, como se ha dicho, auspicia la concurrencia de oferentes.
Estas características propias de la licitación implican que en estos procedimientos la intervención de los particulares se produce a través de cauces y formas particulares. Así, al examen de las normas de la Ley de Licitaciones que rigiera las actuaciones administrativas denunciadas en el presente caso por la recurrente, se observa que la participación de los postulantes interesados se encuentra claramente acotada por actos precisos en el procedimiento (lo cual, hay que advertirlo, no ha variado sustancialmente en la reforma de la Ley).
En efecto, en el marco de las licitaciones generales correspondía a los interesados ocurrir a un acto público en el cual, en primer lugar, debían consignar su manifestación de voluntad de participar en la licitación y para presentar –en ese preciso acto- la documentación preliminar solicitada (artículo 37, ordinal 5º); luego de su precalificación, correspondía al postulante retirar, en los días y horas fijados por la Administración, la documentación completa que serviría de base para la elaboración de sus ofertas (artículo 40), debiendo concurrir el día y a la hora fijados, al sitio establecido para la realización del acto público de recepción de las ofertas, las cuales, en ningún caso podían ser admitidas luego de la hora fijada, ni podían ser abiertas antes de esa hora (artículo 42), debiendo anotarse que la prohibición expresa de consignar ofertas luego de la hora fijada para ello, implica igualmente la imposibilidad de reformar las ofertas presentadas (lo cual equivale, en definitiva, a una nueva oferta), pues ello no sólo sería contrario a expresas normas de la Ley de Licitaciones, sino que además se constituiría en una evidente violación del principio de igualdad entre los postulantes.
Estos son los principios que inspiraban el marco normativo dentro del cual ocurrieron los hechos narrados por los apoderados de la empresa recurrente (y son los principios que inspiran también la regulación vigente). A la luz de estos principios observa la Corte que la recurrente, a pesar de denunciar la violación del debido proceso, sostiene que en efecto el procedimiento licitatorio se desarrolló en todas sus fases –las cuales narra en su escrito libelar-, sin que se haya aducido la omisión o desnaturalización de un trámite o acto procedimental.
Alega así la recurrente que, ante solicitudes verbales, le fue negado el acceso al expediente administrativo también de manera verbal, y que, luego de su solicitud por escrito para que se le permitiera acceder al expediente, se le respondió, en fecha 15 de enero de 1998, que podría tener el acceso solicitado luego del otorgamiento de la Buena Pro.
No consta a los autos elemento probatorio alguno del cual se evidencie que la Administración, en efecto, le negó a la empresa recurrente, antes del 15 de enero de 1998, el acceso al expediente; mas sí consta al folio 79 del expediente copia de la comunicación a la que hace referencia la parte recurrente, suscrita por el ciudadano José Alberto Cárdenas, en su condición de Gerente General de Informática del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria de la fecha antes indicada, dirigida a Telecomunicaciones IMPSAT, S.A., en la cual, entre otras, se realiza la siguiente afirmación: “...los expedientes administrativos correspondientes a las Licitaciones Generales arriba mencionadas [Nos. LG-97-GGI-29, LG-97-GGI-30 y LG-97-GGI-39], estarán a su disposición una vez otorgada la Buena Pro respectiva”, comunicación ésta cuyo contenido fue ratificado como cierto en la Resolución No. SNT – 1.114 del 23 de septiembre de 1998, dictada por el Superintendente del entonces Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria, la cual ha sido objeto de la impugnación deducida en este recurso.
Considera la Corte, sin embargo, que de lo anterior no se evidencia violación alguna al derecho al debido proceso ni al derecho a la defensa de la recurrente. Ciertamente, en primer lugar, es de advertir que a la empresa recurrente no se la ha privado del procedimiento legalmente establecido, muy por el contrario, el procedimiento licitatorio, se insiste, fue íntegramente sustanciado hasta la adjudicación de la contratación a través de la producción del acto de Buena Pro.
Adicionalmente, es preciso destacar que todas las alegaciones de los apoderados judiciales de la recurrente están enderezadas a sostener la violación de su derecho a la defensa en el marco del proceso formativo del acto recurrido en sede administrativa y que diera lugar a la decisión impugnada ante esta Corte. En palabras de la representación de la recurrente, se habría violado su derecho a la defensa “durante la consecución del acto administrativo recurrido, es decir, durante todo el procedimiento constitutivo de dicho acto”. Por lo cual es pertinente resaltar que, como ya se ha explicado, se trata en este caso de un procedimiento administrativo de licitación en el cual las vías y momentos de participación de los interesados se encuentran precisamente acotados con la finalidad de resguardar la integridad de los principios de igualdad, publicidad y concurrencia, en los términos que ha quedado expuesto en este fallo.
Por ser ello así, es lo cierto que una vez que la recurrente presentara su oferta, nada podía agregar esta empresa al procedimiento que pudiera ser validamente considerado por el organismo licitante, pues de lo contrario, dicho organismo habría violado la igualdad entre los postulantes al permitir que uno de ellos formulara alegaciones, consideraciones o argumentos en general, luego de que todos habían presentado sus respectivas ofertas, cuando ya no podían agregar nada que fuera pertinente para la decisión que en ese momento debía tomar la Administración, esto es, seleccionar la oferta más conveniente a los intereses generales que ella debe tutelar.
Es evidente que en ese momento (en el que según la recurrente se producen las violaciones denunciadas), es decir, antes del otorgamiento de la Buena Pro, debido a la naturaleza del procedimiento de licitación, no había nada de lo que, en efecto, pudiera defenderse la recurrente, puesto que ninguna imputación se le realizaba, y además, tampoco resultaba pertinente ya su intervención en el procedimiento, desde que la Administración se encontraba impedida de considerar toda otra intervención adicional de los oferentes a los fines de tomar la decisión que le correspondía.
Es errado considerar, como lo pretende la recurrente (al destacar que el derecho a la defensa se viola cuando iniciado un procedimiento no se le garantiza a los interesados la posibilidad de ser oídos) que se le haya privado de la posibilidad de oído en el procedimiento. Es lo cierto que la recurrente, de acuerdo con su propia narración, consignó la documentación requerida por el ente licitante en el acto de consignación y apertura de las ofertas (Vid.: folio 5 del expediente), de suerte que en ningún momento se le impidió participar en el procedimiento formativo del acto, pero se insiste, su participación mediante la formulación de nuevos alegatos luego de la consignación de la oferta habría sido contraria a la naturaleza propia de este particular procedimiento administrativo.
No obstante, a decir de los apoderados de la recurrente, sí se le ha causado indefensión en este caso, porque, además, no se le ha permitido tener acceso al expediente administrativo “en cualquier estado y grado del procedimiento” tal como lo dispone el artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En este sentido debe advertir la Corte, en primer lugar, que la aplicación de la mencionada Ley a los procedimientos de licitación no es, ni puede ser directa y de manera principal, debido a la preferente aplicación de las normas que rigen este procedimiento especial, tal como lo dispone el artículo 47 de la propia Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ahora, de acuerdo con dichas normas y principios, como ya se ha explicado, en beneficio de la igualdad entre los postulantes no es posible admitir que éstos intenten modificar las condiciones de su oferta o que aporten alegatos y documentación, luego de la recepción de las respectivas ofertas. En este contexto habría sido igualmente imposible e impertinente admitir que los oferentes tuviesen acceso al expediente administrativo antes del otorgamiento de la Buena Pro.
En efecto, parte del expediente administrativo es la oferta de cada uno de los postulantes, por consiguiente, si se permitiese a alguno de ellos el acceso a la oferta de los demás, se le daría la oportunidad de alterar los términos de su propia oferta o de influir en la objetividad de la decisión administrativa, pues esta decisión debe estar fundada, exclusivamente, en una evaluación técnica, financiera y jurídica de cada oferta; evaluación que debe realizar la Administración de forma independiente y no en el marco de un debate entre los oferentes (esto es, precisamente, lo que distingue a la licitación de la subasta pública, en la cual sí se permite a los oferentes mejorar las ofertas del resto, esencialmente en lo que atañe al precio).
Estos principios, propios de la licitación fueron hechos explícitos a través de la reforma de la Ley de Licitaciones el año 2000, la cual en su artículo 29 dispone lo siguiente:
“Todo oferente en un procedimiento regido por esta Ley tendrá derecho a examinar el expediente, leer y copias cualquier documento en él contenido, así como obtener copias certificadas del mismo, una vez concluido el procedimiento, cualquiera haya sido su resultado...” (subrayado de la Corte).

La norma parcialmente transcrita no sólo es consistente con los principios que rigen el procedimiento licitatorio, sino que además se compadece con las normas constitucionales que recogen el derecho al debido proceso y a la defensa de todos los participantes.
Dicha disposición, en efecto, ha recogido, de manera sintética todo lo que en este fallo se ha razonado, esto es, que en el procedimiento licitatorio los postulantes pueden tener, en efecto, acceso al expediente, pero que ello se justifica sólo luego del otorgamiento de la Buena Pro. Antes de la emisión de este acto, los derechos e intereses de los postulantes no pueden verse lesionados por un limitado acceso al expediente administrativo, siempre que no se les impida injustificada o arbitrariamente participar en el procedimiento en aquellas fases o actos legalmente establecidos, durante las cuales de acuerdo con la Ley debe participar el interesado.
La situación luego del otorgamiento de la Buena Pro es, sin embargo, muy distinta. Producida la decisión administrativa, ciertamente, quienes se sientan afectados por ella tienen la oportunidad de impugnarla y, por ende, deben contar con los elementos indispensables para el ejercicio (ahora sí) de su defensa, pues ya se habría concretado el acto que pudiera lesionar sus derechos e intereses y contra el cual sí es posible concebir una verdadera defensa. En este contexto el acceso al expediente se configura como un elemento determinante de la efectividad de la defensa que pueda ejercerse en cada caso. Pero no es esta la situación alegada por la empresa recurrente, la cual insiste en señalar que, al no permitírsele acceder al expediente en el procedimiento formativo del acto se le ha violado su derecho a la defensa y al debido proceso, lo cual, sin embargo, no es de recibo.
Adicionalmente, con estos alegatos la recurrente pretende reclamar para sí una facultad que, en realidad, es privativa de la Administración en el marco de los procedimientos de licitación. En efecto:
Aduce la recurrente que alegó en sede administrativa –sin haber obtenido pronunciamiento sobre ello- que al negársele el acceso al expediente administrativo, se le ha impedido “conocer a ciencia cierta si la empresa ‘ganadora’, cumplió efectivamente todos y cada uno de los requisitos exigidos por el SENIAT, causándose con tal desconocimiento la vulneración denunciada” (Vid.: folio 17 del expediente). Sin embargo, considera la Corte que durante la formación de la decisión administrativa en el marco de la licitación, sólo a la Administración corresponde determinar si cada postulante ha cumplido o no con las condiciones de la licitación. No es posible concebir el procedimiento licitatorio (un procedimiento de comparación objetiva de ofertas, tal como se ha señalado) como un medio de verificación o control mutuo entre los postulantes; este control sobre el cumplimiento de las condiciones de la licitación sólo corresponde a la respectiva Comisión de Licitación antes de la producción de la Buena Pro.
El ejercicio del derecho a la defensa no puede erigirse en la excusa para que cada oferente o postulante se constituya en fiscalizador del cumplimiento de los demás. Ese no es el objetivo y fundamento de este derecho fundamental, el cual, ciertamente se justifica como garantía de los particulares contra los posibles ataques o amenazas a sus derechos e intereses, pero no es este un mecanismo de control de la actividad de los demás particulares (en este caso el resto de los postulantes en la licitación), especialmente cuando de la actividad desarrollada por el resto de los ciudadanos (V.gr.: la oferta presentada al licitante) no puede derivarse lesión o amenaza alguna a los derechos o intereses de quien así lo exige. Así se decide.
Idénticas consideraciones deben hacerse respecto a las alegaciones de la recurrente de acuerdo con las cuales no ha tenido conocimiento acerca de si la empresa CANTV, presentó las garantías exigidas en las condiciones generales de la licitación. En efecto, no correspondía (ni corresponde) a la recurrente fiscalizar en el procedimiento licitatorio de primer grado si las demás empresas postulantes cumplieron o no con los requisitos de la licitación, ni su ignorancia sobre estos hechos (durante la formación del acto definitivo) implica la violación de su derecho a la defensa, en todo caso, ello sería controlable luego del otorgamiento de la Buena Pro, a través del acceso al expediente respectivo. Así se decide.
De otra parte, señalan los apoderados de la actora que su representada nunca recibió copia del “Acta de Licitación” y que, por ende, se lesionó su derecho a la defensa, también, porque ignora qué empresas lograron la segunda y tercera opción, y que –en su opinión- resulta claro que a la recurrente “le corresponde obligatoriamente la segunda o tercera opción, en virtud de que fueron tres (3) empresas que participaron en dicha licitación” (Vid.: folio 21 del expediente).
Yerra sin embargo tal alegato, pues de conformidad con el último párrafo del artículo 49 de la Ley de Licitaciones vigente a la fecha de la tramitación del procedimiento sobre el cual versa esta causa, el Informe que debe elaborar la Comisión de Licitación a partir de las ofertas presentadas se debe señalar “si a juicio de la Comisión y de acuerdo a sus consideraciones integrales, existieran ofertas que merezcan la segunda y tercera opción”.
De esta norma resulta evidente que es una facultad –que no una obligación- de la Comisión de Licitación, con fundamento en sus “consideraciones integrales” señalar si existen ofertas que merezcan la segunda o la tercera opción. Pero si tales consideraciones llevan a la Comisión a la conclusión de que no existen ofertas que “merezcan” la segunda o tercera opción, bien puede ese órgano omitir indicar tales opciones, porque así lo permite la norma citada, la cual –se insiste- no obliga a que se señalen siempre ofertas con la segunda o tercera opción, pues ello dependerá del juicio que al respecto se forme la Comisión y de la efectiva existencia de ofertas que lo merezcan. Por ello, si a la recurrente no se le ha informado y ella en efecto ignora qué empresas han merecido (si fuera el caso) la segunda y tercera opción, nada hay que reprochar en esta circunstancia, ya que no implica la violación de ningún deber específico de la Administración ni, por ende, lesiona ningún derecho a la recurrente. Así se decide.
Por todas las razones antes indicadas, estima la Corte que los alegatos expuestos por los apoderados de la recurrente en fundamento de sus alegatos relativos a la supuesta violación de sus derechos al debido proceso y a la defensa son infundadas y por ende, es improcedente dicho alegato. Así se decide.
Por otra parte, aducen los apoderados judiciales de la empresa recurrente que incluso luego del otorgamiento de la Buena Pro se le ha negado el acceso al expediente, lo cual no pasa de ser un dicho que no se ha demostrado en el proceso, ni siquiera consta que la recurrente haya solicitado el expediente administrativo de la licitación luego de la producción de dicho acto, ni mucho menos que se le haya negado ese expediente bajo la excusa –como señalan en su escrito libelar- de la confidencialidad de los documentos de la licitación. Por consiguiente, se desestima el alegato, y así se decide
Aducen los apoderados de la recurrente, además, que por ante la Administración alegaron que la empresa seleccionada en la licitación (CANTV) no consignó prueba de ser titular de una concesión expedida por CONATEL y “solicitada en minuta de reunión aclaratoria del viernes 14.11.97”, lo cual, a su entender, constituye una discriminación “al tomar en cuenta la oferta de una empresa que no cumplía con todos los requisitos”, por lo que estiman que la decisión recurrida ha errado al desestimar estos argumentos.
Al respecto observa la Corte que las circunstancias narradas no pueden en sí mismas configurarse como elementos demostrativos de una actividad discriminatoria por parte de la Administración. En efecto, de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República y de esta misma Corte, el derecho a la igualdad puede ser lesionado cuando en circunstancias iguales, los particulares reciben de algún órgano del Poder Público un tratamiento distinto.
Que a decir de la recurrente la Administración haya omitido considerar que una empresa postulante en la licitación no cumplió con un requisito, no denota, en sí mismo, una discriminación, pues tampoco ha alegado ni demostrado la recurrente que se encontraba en las mismas condiciones que CANTV, esto es, se le haya exigido el mismo requisito, so pena de desechar su oferta o que no se le haya otorgado la Buena Pro a la recurrente, precisamente, por haber incumplido dicho requisito. En suma, no hay demostración efectiva de que se haya procedido de forma distinta –sin justificación alguna- ante la recurrente, por una parte, y ante la empresa ganadora de la licitación por la otra. Así se declara.
A todo ello debe añadir la Corte que tampoco ha logrado la recurrente demostrar que el requisito antes mencionado se haya constituido, en efecto, en una exigencia de las Condiciones Generales de la Licitación, habiéndose señalado, a lo sumo, que se trata de una constancia requerida en el marco de una reunión aclaratoria realizada en la licitación. En todo caso, es para esta Corte un hecho notorio que la empresa CANTV desarrolla la actividad de prestación de servicios de telecomunicación en Venezuela, a partir de lo cual es preciso reconocer que, contrario a lo que pretende la parte actora, la omisión de prueba del requisito por parte de la empresa CANTV no podría haber tenido efecto alguno sobre la ejecución del contrato objeto del proceso licitatorio, ya que, por lo que atañe a este requisito concreto, la empresa seleccionada no tiene impedimento alguno para ejecutar dicho contrato, así que los hechos denunciados, de ser ciertos, no podrían tampoco influir decisivamente en el acto administrativo de la Buena Pro, por lo cual resulta igualmente improcedente el alegato de la actora relativo a la violación de su derecho a la igualdad. Así se decide.
Por otra parte, señalan los apoderados de la actora que el acto impugnado (el que decidiera el recurso administrativo interpuesto contra el acto de Buena pro) es nulo por haber “desconocido” el artículo 62 de la Ley de Licitaciones –vigente a la sazón- en virtud del cual –afirman- ha debido declararse la nulidad de la Buena pro, por haberse incurrido en un vicio de procedimiento que, a decir de los apoderados de la recurrente, se concreta en la violación de los lapsos legalmente establecidos para la producción de la decisión administrativa.
Al respecto observa la Corte que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, la producción de la decisión administrativa luego de transcurrido el plazo legalmente fijado para ello, efectivamente, supone una irregularidad en el procedimiento administrativo, mas es lo cierto que dicha irregularidad tan sólo puede suponer la nulidad del acto dictado por la Administración cuando así derive de la naturaleza del plazo incumplido, es decir, en aquellos casos en que el retraso de la decisión haya implicado la indefensión del particular (por el retraso mismo) o cuando dicho retraso imponga, por la naturaleza del plazo incumplido, que la decisión no pueda alcanzar el fin al cual está dirigida. En toda otra situación distinta a las mencionadas, el retraso de la decisión, es decir el incumplimiento del plazo legal para dictar el acto, si bien supone una irregularidad en el procedimiento, no tendría la entidad suficiente para producir la invalidez del acto, el cual, ciertamente, no puede declararse nulo si en realidad no ha sido afectado, ya un derecho del particular o ya los intereses generales tutelados por la Administración, de suerte que en estos casos, dicha irregularidad procedimental no tiene la cualidad de un vicio en el acto, a lo sumo ocasionaría el establecimiento de responsabilidad del o de los funcionarios que han incumplido el lapso legalmente establecido.
Por todo ello estima la Corte que la simple alegación de la recurrente sobre el incumplimiento del plazo para la emisión del acto de Buena Pro, sin que sea evidente de ello –ni así lo haya alegado la actora- la violación de su derecho a la defensa (derivada directamente de este retraso) o que ello suponga hacer ilusoria e inalcanzable la finalidad a la cual estaba dirigido el mencionado acto, no supone, por tanto, la nulidad del mencionado acto pues no implica esta circunstancia un vicio del procedimiento (sino una mera irregularidad no invalidante), ni siquiera de los vicios a los que alude el artículo 62 de la Ley de Licitaciones vigente a la fecha de interposición del presente recurso, y tampoco puede concebirse en este caso, por ende, un vicio en el acto de Buena Pro, por lo que, resulta improcedente el alegato. Así se decide.
Sostienen los apoderados de la recurrente que debe ser declarada la nulidad del acto recurrido, también, por haberse fundado en un falso supuesto. Para sustentar esta alegación afirman que ante la Administración sostuvieron expresamente, que la empresa recurrente no conocía si la compañía seleccionada para la contratación mediante el acto de Buena Pro había otorgado las garantías exigidas en las condiciones generales de la licitación y a las que aludía el artículo 56 de la Ley de Licitaciones vigente hasta diciembre del 2000; información que estiman muy importante a los fines de conocer la posibilidad de dicha empresa de suscribir, en defecto de la empresa seleccionada, el contrato licitado, por haber merecido la segunda o tercera opción. Sin embargo, -afirman- el Superintendente del entonces Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria declaró improcedente este alegato porque a la recurrente se le suministró copia de las actas de licitación; pero –sostienen- esa empresa no ha tenido un efectivo acceso al expediente y es ello, precisamente, lo que ha fundado su alegato de violación del derecho a la defensa.
Al respecto advierte la Corte que, en efecto, mediante la decisión contenida en la Resolución No. SNT – 1.114 del 23 de septiembre de 1998, dictada por el mencionado Superintendente, se declaró improcedente el alegato de la empresa recurrente relativo a la presunta violación de su derecho a la defensa, materia esta sobre la cual ya se ha pronunciado esta Corte en el presente fallo. Sin embargo, a sus alegatos estrictamente referidos a la presunta violación del derecho a la defensa de la recurrente, añaden sus apoderados judiciales otros alegatos relativos a la fundamentación del acto recurrido sobre un falso supuesto.
Este supuesto falso estaría -precisan los apoderados judiciales de la recurrente- en la consideración que predica que la empresa recurrente ha tenido, en efecto, acceso al expediente administrativo. Observa la Corte, sin embargo, que en el referido acto de fecha 23 de septiembre de 1998 no se afirma que la empresa recurrente haya tenido acceso al expediente, sino que, por el contrario, se ratifica, como un hecho reconocido, que en “[e]n fecha 15 de enero de 1998, el Gerente de Informática [...] les informa [a los apoderados de la recurrente] que los expedientes administrativos estarían a su disposición, una vez otorgada la Buena Pro” (Folio 66 del expediente).
Mas, sí se señala en dicho acto que, a la empresa recurrente se le suministró copia de las actas de licitación, “como quedó demostrado en el expediente, y además el informe que forma parte de esas actas expresa la situación de todas y cada una de las empresas licitantes”. No obstante, niega la recurrente que se le haya suministrado la copia de las mencionadas actas, por lo que afirma que siempre ha desconocido el lugar que ocupó en la selección realizada en el proceso de licitación.
Considera la Corte totalmente irrelevante semejante aseveración ya que, como ha quedado precedentemente expuesto, de conformidad con lo establecido en el único aparte del artículo 49 de la Ley de Licitaciones vigente a la fecha de interposición de la acción, es una facultad –que no un deber- de la Comisión de Licitación, “de acuerdo con sus consideraciones integrales” señalar si a su juicio existen (mas no necesariamente debe ser así) ofertas que merezcan la segunda y tercera opción. Por consiguiente, ante todo debe tenerse presente que la recurrente no ostenta un derecho a ocupar la segunda o tercera opción en la licitación sobre la cual versan sus denuncias.
Además de lo anterior, debe recordarse, como ya se ha señalado, que no pueden los oferentes reclamar para sí la facultad de fiscalizar el cumplimiento de los requisitos de la licitación durante la fase formativa del acto administrativo (Buena Pro), pues ello es función privativa de la Administración Licitante, a través de la respectiva Comisión de Licitación, sin perjuicio, por supuesto, del derecho de los interesados a impugnar dicha decisión; impugnación que, ciertamente, puede estar fundada sobre el efectivo y real incumplimiento de exigencias legales, pero que no puede fundarse, como sucede en el caso de autos, sobre el desconocimiento que tiene la recurrente en relación con el cumplimiento de tales exigencias durante el procedimiento formativo de la voluntad administrativa o durante la fase de conclusión del contrato, debiendo observarse, además, que en el presente caso, la Resolución recurrida de fecha 23 de septiembre de 1998 ordenó “notificar a la empresa IMPSAT, con el objeto de que se emitan nuevamente los actos administrativos recurridos [la Buena Pro en los procedimientos licitatorios en que participó la empresa recurrente], indicando los motivos en que se basó la Administración para decidir del modo como (sic) lo hizo”.
Por consiguiente, es evidente que con el recurso de reconsideración interpuesto la empresa recurrente obtuvo la satisfacción parcial de sus pretensiones al ordenarse que se le notificaran los motivos precisos del acto de Buena Pro; pronunciamiento este que no ha sido objeto del recurso incoado, y sin que se haya aducido nada en cuanto al cumplimiento de lo ordenado en dicha Resolución.
En consecuencia, estima la Corte que, luego de la emisión del acto de Buena Pro, la empresa recurrente ha contado con los medios necesarios y suficientes para conocer si, a juicio de la Comisión de Licitación, ha existido, en este preciso caso, alguna empresa o empresas que merezcan la segunda o tercera opción.
De lo anterior se sigue que el hecho afirmado en el acto recurrido, esto es, que la recurrente ha tenido conocimiento del puesto que ocupara cada licitante, y que la recurrente, por el contrario, señala como falso, no sólo es irrelevante a los fines de juzgar la validez de las actuaciones administrativas porque esta decisión (sobre el señalamiento de la segunda y tercera opción) no era un deber exigible a la Administración, sino que es también irrelevante, porque la recurrente ha contado con los medios necesarios para poder conocer –como lo ha reclamado- si mereció la segunda o tercera opción. Por consiguiente, el supuesto denunciado –mas no demostrado- como falso en la decisión recurrida, en cualquier caso, no podría erigirse como un elemento invalidante del acto accionado, por lo que estas alegaciones de la recurrente son igualmente improcedentes, y así se decide.
Aducen los apoderados judiciales de la recurrente que la Resolución recurrida se ha fundado en un falso supuesto de derecho, porque “incurre en una errónea interpretación de los artículos 62 de la Ley de Licitaciones y 99 del Reglamento de dicha Ley” (Folio 38 del expediente). Esta errada interpretación de las normas mencionadas deriva, a decir de los apoderados de la recurrente, de que, de acuerdo con tales disposiciones ha debido la Administración reconocer que al dictarse el acto de Buena Pro fuera del plazo legalmente establecido, se habría producido un vicio que supondría la nulidad de dicho acto administrativo. Estas argumentaciones fundamentan igualmente, el último de los alegatos de la parte actora, la cual señala también que el retraso en la producción del acto (excediendo el lapso legalmente establecido) es un vicio en el procedimiento que, además, ha sido admitido en la Resolución de fecha 23 de septiembre de 1998, en la cual –aducen- se ha debido declarar la nulidad de los actos de Buena Pro respecto a los cuales se solicitara reconsideración, visto el reconocimiento de este vicio.
Al respecto debe la Corte reiterar la interpretación que sobre la norma legal antes aludida (y su equivalente en el Reglamento de la Ley de Licitaciones) apuntara precedentemente, en virtud de la cual el exclusivo incumplimiento del plazo para dictar el acto no puede suponer la nulidad de este, a menos que del incumplimiento del plazo, y en virtud de la naturaleza de éste, derive una precisa lesión al derecho a la defensa del particular o si con ello se impide que el acto alcance sus propios fines, por lo que, al no ser apreciada ninguna de estas circunstancias en el caso de autos, el incumplimiento del plazo se erige como una irregularidad procedimental de la cual no es posible hacer derivar la invalidez del acto, en consecuencia, aun cuando esta interpretación no es enteramente coincidente con la aportada por la Administración en la Resolución impugnada (en la cual se limita la Administración a desechar esta irregularidad como vicio de nulidad absoluta, cuando en realidad no supone vicio alguno), es lo cierto que esta apreciación no podría modificar el sentido de la decisión impugnada, por lo que no es procedente declarar su nulidad, y así se decide.
Con base en todas las consideraciones anteriores, y desechados como quedaron los argumentos de la parte recurrente, esta Corte declara sin lugar el recurso de nulidad ejercido, y así se decide.



-III-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por los abogados Gustavo Linares Benzo, Irene Paúl Moros y María Alejandra Correa, ya identificados, actuando con el carácter de apoderados de la sociedad mercantil “TELECOMUNICACIONES IMPSAT, S.A.”, identificada en autos, contra el acto dictado por el SUPERINTENDENTE DEL SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SENIAT), hoy Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, contenido en la Resolución N° SNT-1.114, de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante la cual se declaró “parcialmente sin lugar” el lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la mencionada empresa, contra la decisión de fecha 14 de abril de 1998, dictada por el Jefe de División de Compras y Contratos de dicho Servicio Autónomo, por la cual notificó a la recurrente, que la “COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA” (CANTV), había obtenido la buena pro en el proceso de licitación general LG-97-GGI-30, abierto para la “Contratación de Enlaces de Telecomunicaciones para las Sedes de Regiones, Sectores, Unidades de Contribuyentes Especiales, Aduanas Principales, Almacenes y Aduanas Subalternas”.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil uno (2001). Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.


El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vice-Presidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente



MAGISTRADOS:




EVELYN MARRERO ORTIZ



ANA MARÍA RUGGERI COVA




CÉSAR J. HERNÁNDEZ





La Secretaria Acc.,



NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ




Exp. Nº 01-25897
JCAB/.- a.