TSJ Regiones - Jurisprudencia

EXPEDIENTE N° 01-25628

MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 14 de agosto de 2001, los abogados LUÍS FERNANDO RAMIREZ RAMIREZ y CARLOS LUÍS CARRILLO, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 22.637 y 47.051, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HELICORI C.A., domiciliada en Cumaná, Estado Sucre, inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre, en fecha 23 de abril de 1992, bajo el número 31, Tomo I, Libro IV, interpusieron ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, dictada por la Superintendencia de Seguros adscrita al Ministerio de Finanzas, en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001, a través de la cual se sancionó a la recurrente con multa por la cantidad de ochenta y nueve millones trescientos cincuenta y un mil cuatrocientos veinticuatro bolívares con cero céntimos (Bs. 89.351.424,00), de acuerdo con lo establecido en el artículo 176 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros por la presunta violación del artículo 4 eiusdem.

En fecha 18 de octubre de 2001, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se ordenó oficiar al Superintendente de Seguros, a los fines de que remitiera el expediente administrativo correspondiente, y se designó como ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, con el objetivo de que este órgano jurisdiccional se pronuncie acerca de la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado. El 24 de ese mismo mes y año se pasó el expediente al Magistrado ponente.

Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD
En fecha 14 de agosto de 2001, los abogados LUÍS FERNANDO RAMIREZ RAMIREZ y CARLOS LUÍS CARRILLO, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HELICORI C.A., interpusieron ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, dictada por la Superintendencia de Seguros adscrita al Ministerio de Finanzas, en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001 emanada de ese mismo organismo, con base en los siguientes argumentos:

1.- Que la recurrente le solicitó al Consorcio Venezolano de Aviación, el aumento de las sumas aseguradas por concepto de casco, accidente de tripulante y de piloto de las aeronaves de su propiedad, por lo que dicho Consorcio ofreció un máximo de quince millones de bolívares (Bs.15.000.000,oo), por tripulante y diez millones de bolívares (Bs.10.000.000,00) por el piloto; este incremento estaba motivado en el hecho de que HELICORI C.A. quería evitar asumir riesgos en caso de siniestros, muy especialmente, por el hecho de que sus helicópteros operaban en aguas internacionales, lo cual acarreaba un riesgo de siniestralidad muy alto, ya que podía ser demandada ante el Tribunal Marítimo Internacional de Panamá bajo cuya jurisdicción eventualmente quedan sometidas las personas naturales o jurídicas que naveguen o realicen labores en las aguas internacionales.

2.- Que SEDGWICK DE VENEZUELA, le ofreció a las empresas HELICORI C.A. y AVIATÚN C.A., la contratación de una póliza en conjunto que cubriera las aeronaves de estas tres empresas mercantiles por cuanto dicha póliza exigía un mínimo de 15 unidades para poder reducir la tasa de un 22% a un 11 1/2%.

3.- En este orden de ideas, alegaron que HELICORI C.A., aceptó suscribir una nota de cobertura y acordó con AVIATÚN separar los montos correspondientes a cada una de las aeronaves, a cuyos efectos SEDGWICK DE VENEZUELA, aceptó que la nota de cobertura tendría vigencia a partir del 15 de marzo de 1997 y que la misma cubriría casco, accidente de tripulante y piloto, siendo los montos contratados lo que se expresan a continuación: 1) Tripulante: US$ 500,000; 2) Piloto: US$ 150.000; 3) Casco: US$ 120,000.

4.- Expusieron que el 14 de julio de 1997, ocurrió un accidente en el que perdió la vida el ciudadano León Rafael Rísquez Sánchez, quien prestaba servicios como piloto para HELICORI C.A., cuando el helicóptero que manejaba realizaba operaciones de pesca en Océano Pacífico, y que para ese momento aún no había recibido la nota de cobertura aludida, "sin embargo se respetó el acuerdo pactado en lo atinente a que la emisión de la póliza tendría la vigencia a partir del 15 de marzo de 1997, razón por la cual dicha aeronave estaba amparada por dos (2) pólizas, una suscrita por Seguros Maracaibo por LVH", es decir, por responsabilidad civil a terceros, que fue la que indemnizó al mencionado piloto; y la nota de cobertura objeto de la averiguación administrativa y posterior sanción de la Superintendencia de Seguros, que fue la que se contrató con el objeto de trasladar el riesgo en caso de siniestros de tripulantes extranjeros; ya que dichas unidades aunque nunca habían ingresado a territorio venezolana se encontraban en proceso de la matriculación en Venezuela.

5.- Enfatizaron que al helicóptero siniestrado se le estaba tramitando la matrícula venezolana, siempre había operado en el exterior y nunca había entrado en territorio nacional, situación esta que llevo a HELICORI C.A., a contratar un seguro internacional, ya que existía el riesgo de un eventual siniestro que pudiere acarrear que dicha compañía fuese demandada por ante el Tribunal Marítimo Internacional de Panamá bajo cuya jurisdicción eventualmente quedan sometidas las personas naturales o jurídicas que naveguen o realicen labores en aguas internacionales.

6.- Adujeron que los hechos narrados dieron cabida a una averiguación administrativa por parte de la Superintendencia de Seguros iniciada con ocasión de la denuncia formulada en fecha 10 de diciembre de 1998, por la Ciudadana ARACELIS ALONSO viuda de RISQUEZ, asistida por la abogada SARA JUDITH MEDINA, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 19.204; que concluyó con la Resolución N° 0059 de fecha 04 de enero de 2001, en la que a juicio de ese organismo HELICORI C.A., es responsable administrativamente, por celebrar un contrato de seguro en el exterior de conformidad con el artículo 4 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. Contra esa Resolución fue interpuesto recurso de reconsideración, que fue declarado sin lugar, a través de la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, hoy impugnada.

7.- Destacaron que en la Resolución impugnada se les informó textualmente lo siguiente: "se informa al administrado que conforme al criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, expuesto en la sentencia número 499 de fecha 24 de mayo de 2000, podrá interponer directamente el recurso contencioso administrativo de nulidad por ante dicho Tribunal, dentro del lapso de seis (6) meses contados a partir de la notificación de este acto, tal como lo prevé el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia".

8.- Señalaron que la Administración al dictar la Resolución número 00059 y 000491 (hoy impugnada), incurrió en el vicio de Desviación de Poder, de falso supuesto de hecho y de derecho, lo que acarrea la nulidad absoluta de la referida Resolución de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

9.- Señalaron que el artículo 4 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, rige en los seguros de naves, aeronaves y otros vehículos matriculados en Venezuela, de lo que se deduce -según los recurrentes- que el legislador cerró el tipo sancionable exclusivamente a la contratación de seguros directamente en el exterior sobre bienes muebles sujetos a registro que ya hayan sido matriculados en nuestro país. En este orden de ideas, alegaron que "la Administración parte de la existencia de un supuesto o hecho incierto, (como pretender igualar el hecho que una aeronave este en proceso de matriculación, al hecho que ésta ya haya sido matriculada), para justificar la aplicación de la multa, lo cual genera el vicio de falso supuesto de hecho, ya no llega a comprobar en ningún lugar del acto impugnado ni en el expediente administrativo que la sanción de multa impuesta a HELICORI C.A., verse sobre un helicóptero matriculado en Venezuela y éste haya sido asegurado directamente en el exterior en contravención del artículo 4".

10.- Alegaron que la Superintendencia de Seguros, realizó una motivación contradictoria en el acto recurrido ya que en primer término afirmó que "…en el caso particular de la aeronave siniestrada la misma estaba en trámite de matriculación…" , basándose para ello en el oficio emanado de la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, Dirección de Aeronáutica Civil, del Ministerio de Transporte y Comunicaciones identificado con el N° DAC/22 de fecha 4 de febrero de 1998, dirigido a la ciudadana Aracelis de Risquez y suscrito por el Coronel (Av) Pablo Pérez Pérez y en el Facsímile de fecha 5 de noviembre de 1997, dirigido por la empresa Airclaims inc., instrumentos que demuestran -según la recurrente- que dicha aeronave no detentaba matrícula alguna en Venezuela, para que de manera inexplicable e infundada concluyera la Administración que "…si bien dichas aeronaves estaban en proceso de matriculación las mismas contaban con siglas y nacionalidad venezolana, ya que llevaban los correspondientes distintivos de matrículas y nacionalidad estando sometidas a la legislación nacional, circunstancias suficientes a juicio de este organismo para considerar que el contrato suscrito no produce efectos en Venezuela…".

11.- Expresaron que la Superintendencia de Seguros incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, al construir una entelequia en relación a su interpretación de los artículos 5,19, 21 y 22 de la Ley de Aviación Civil, que realizó al fundamentar su decisión y al señalar que "a juicio de este Organismo las aeronaves en cuestión poseían la documentación suficiente para considerarse sujetas a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Empresas de Seguros y Reaseguros", cuando en realidad de la redacción de los citados artículos de la Ley de Aviación Civil, lo que se evidencia es la alusión constante a la necesidad de la matricula constituida de las aeronaves a los efectos de la determinación de su nacionalidad, del sometimiento de los hechos ocurridos a bordo y otros efectos.

12.- Asimismo señalaron que la Administración incurrió en el vicio de desviación de poder ya que lo se pretendía sancionar es la contratación de seguros directamente en el exterior para bienes muebles sometidos a registro como es el caso de las aeronaves siempre y cuando dicho bienes hayan cumplido con el requisito taxativo de haber sido registrados detentando específicamente una matricula en Venezuela.

13.- Expusieron que "la Superintendencia de Seguros procedió a establecer el valor de las primas que se debían cancelar en Venezuela con miras a determinar el monto del Quintuplo correspondiente a la multa imponible en virtud de lo establecido en el artículo 176 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, partiendo de una tarifa aprobada mediante un acto administrativo a Seguros Los Andes en fecha 21 de abril 1997, providencia administrativa dictada posteriormente a la contratación de la supuesta póliza de seguro de nuestra representada, por lo cual se estaría dando efectos retroactivos a dicha tarifa para sancionar a HELICORI C.A., por cuanto se evidencia de la propia resolución impugnada 'el seguro de aeronaves (helicópteros) fue emitido con vigencia desde el 18/04/97', sin embargo de acuerdo a lo taxativamente afirmado en la página 42 del acto signado con el N° 000059 de fecha 4 de enero de 2001, para determinar la base del cálculo de la sanción 'Se utilizó la tarifa del Consorcio de Aviación, aprobada a Seguros Los Andes mediante oficio de fecha 21 de abril de 1997', por lo cual se evidencia la aplicación indebida de una base para el cálculo del importe de la multa recurriendo a un acto posterior en lugar de tomar como base la tarifa de un acto de igual fecha a la que según su suposición se contrató el seguro supuestamente objeto de sanción, o en su defecto de un acto o providencia administrativa anterior".

14.- Finalmente, solicitarón se decrete la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en razón, de que la misma resulta indispensable para evitar un perjuicio irreparable en la esfera patrimonial de la recurrente ya que al cancelarse esa suma de ochenta y nueve millones trescientos cincuenta y un mil cuatrocientos veinticuatro bolívares (Bs.89.351.424,00), se estaría provocando una disminución gravosa y significativa de su activo líquido, además que para lograr cubrir dicho pago tendría que recurrir a la obtención de préstamos bancarios debiendo cargar con los altos intereses vigentes; y que ante una eventual declaratoria de nulidad absoluta de la providencia administrativa que generó dicha multa con vista a este recurso jurisdiccional ,aún cuando reciba la devolución de la suma cancelada por concepto de multa, no le serían resarcidos los gastos por los intereses causados.

II
DE LA COMPETENCIA
Le corresponde a este órgano jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso interpuesto, y en tal sentido observa, que interpusieron ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001 dictada por la Superintendencia de Seguros adscrita al Ministerio de Finanzas, en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001, a través de la cual se sancionó a la recurrente con multa por la cantidad de ochenta y nueve millones trescientos cincuenta y un mil cuatrocientos veinticuatro bolívares con cero céntimos (Bs. 89.351.424,00), de acuerdo con lo establecido en el artículo 176 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros por la presunta violación del artículo 4 eiusdem.

En este sentido cabe destacar el artículo 185 ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone lo siguiente:
“Artículo 185.- La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, será competente para conocer:
(...)
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9°, 10, 11 y 12 del artículo 42 de esta Ley, si su conocimiento no estuviese atribuido a otro Tribunal”.

Ahora bien, por cuanto es evidente que la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, no encuadra dentro de los entes u organos señalados en la norma transcrita –ut supra- así como tampoco está atribuida la competencia a otro Tribunal para que conozca de los actos que ella dicte, esta Corte, se declara competente para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad–competencia ésta denominada por la Doctrina y la Jurisprudencia patria como “Competencia Residual”, - y así se declara.

III
DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO INTERPUESTO

Determinada la competencia, entra esta Corte a pronunciarse acerca de la admisibilidad del presente recurso, y al respecto se destaca que, ha sido criterio de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que en aquellos casos en que se intente una demanda de nulidad conjuntamente con suspensión de efectos u otra medida cautelar, éstas no pueden decidirse si previamente no se ha establecido un procedimiento, es decir, sin haber admitido el recurso de nulidad que funge como principal.

Ahora bien, en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva y de instrumentalidad del proceso, (artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), esta Corte pasa a pronunciarse acerca de la admisión del presente recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, dictada por la Superintendencia de Seguros adscrita al Ministerio de Finanzas, en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001 dictada por esa misma institución, con fundamento en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que establece lo siguiente:

"El Juzgado de Sustanciación no admitirá el recurso de nulidad:
1° Cuando sea manifiesta la falta de cualidad o interés del recurrente;
2° Cuando el recurrente no hubiere agotado la vía administrativa;
3° Cuando exista recurso paralelo;
4° Cuando concurran alguna de las circunstancias señaladas en los ordinales 1°, 2°, 3°, 4°, 6° y 7° del artículo 84 de esta Ley o en la primera parte del ordinal 5° del mismo artículo…"

Observa esta Corte que en el caso de autos, cronológicamente sucedió que en fecha 4 de enero de 2001, la Superintendencia de Seguros dictó la Resolución número 000059 en la que le impuso una sanción pecuniaria a la sociedad mercantil HELICORI C.A., y le informó que contra esa decisión podía intentar el recurso de reconsideración previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos o interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la sentencia número 499 de fecha 24 de mayo de 2000, dictada por ese órgano jurisdiccional.

Posteriormente, mediante Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, la Superintendencia de Seguros declaró sin lugar el recurso de reconsideración, interpuesto el 06 de febrero de 2001 por la sociedad mercantil HELICORI C.A., y le informó que podía interponer el recurso jerárquico o el recurso contencioso administrativo de nulidad de acuerdo con la ya identificada decisión de este órgano jurisdiccional.

En virtud de la información suministrada por la Administración la sociedad mercantil HELICORI C.A., decidió no ejercer el recurso jerárquico y dirigirse directamente a la jurisdicción contencioso administrativa, así en fecha 14 de agosto de 2001, la mencionada sociedad mercantil interpuso ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad contra la ya identificada Resolución.

Entonces, tenemos que la recurrente no agotó la vía administrativa ya que no interpuso el recurso jerárquico respectivo, por lo que de conformidad con el artículo citado ut supra el presente recurso de nulidad debería ser declarado inadmisible. Sin embargo, se debe destacar que, efectivamente esta Corte en sentencia N° 499, de fecha del 24 de mayo de 2000 (caso Ramón Díaz Alvarez), consideró que “[...] en atención [...] a la interpretación concordada y progresiva del preámbulo y de los artículos 2, 3, 25, 26, 257 y 259 de la Constitución vigente [...] el agotamiento de la vía administrativa y la realización de la gestión conciliatoria, no deberían constituir formalidades esenciales, ya que el objetivo del recurso contencioso administrativo es “retar” la legalidad del acto actual, que causa gravamen al particular, restableciéndole prontamente los derechos que le fueron vulnerados, sin que el administrado tenga que ser sometido a la espera y a la expectativa de que la Administración en ejercicio de su potestad de autotutela corrija su errónea actividad”.

No obstante, en sentencia número 00489 de fecha 27 de marzo de 2001, en el caso Fundación Hogar Escuela José Gregorio Hernández, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, enfatizó que era necesario el agotamiento de la vía administrativa al señalar que "el administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa, es decir, se busca con el ejercicio de estos recursos una pronta conciliación, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la administración. En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional".

En este mismo orden de ideas esta Corte asumió el criterio citado ut supra establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 26 de abril del 2001, caso Antonio Alves Moreira, con ponencia del Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, en el expediente N° 00-23826 en los siguientes términos:
"Considera la Corte que todo medio que permita a los particulares reaccionar frente a la Administración, en protección de sus derechos e intereses, es, en definitiva, un medio que garantiza la efectividad del Estado de Derecho. Esta misma razón, es decir, el lograr el mayor apego posible a la legalidad, abona a sostener que la vía administrativa se erige, también, como un mecanismo que contribuye con la Administración Pública en depurar sus actos, permitiéndole la oportunidad para modificarlos o suprimirlos de acuerdo con los dictados de la Ley.
Ahora bien, estima la Corte que la consagración, mediante Ley, de la vía administrativa como una condición preceptiva para la interposición del recurso contencioso administrativo de anulación, lleva de suyo una ponderación realizada por el Legislador y que le ha permitido articular la vía administrativa y el proceso contencioso administrativo. Esta ponderación se basó sobre una valoración de los beneficios que, según las consideraciones precedentes, puede tener la vía administrativa para el interés general, por una parte, y por la otra, del derecho de todos los particulares a acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses (…) Por estas razones, asume la Corte el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, expresado en la sentencia de fecha 27 de marzo de 2001 (caso Fundación Hogar Escuela José Gregorio Hernández, exp.: 2001 – 0030), de acuerdo con la cual, 'el agotamiento de la vía administrativa exigido en el artículo 124 ordinal 2º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no vulnera en modo alguno el precepto constitucional establecido en el artículo 26 de la Carta fundamental' ".

Ahora bien, este órgano jurisdiccional constata que para el momento en que la Administración dictó la Resolución impugnada esta Corte sostenía el criterio del no agotamiento de la vía administrativa y la Superintendencia de Seguros, acatando el mismo le notificó al recurrente que tenía dos vías para atacar el acto supuestamente lesivo a su derecho, estas eran, el recurso jerárquico a los fines de agotar la vía administrativa ya iniciada por este a través del recurso de reconsideración o el recurso contencioso administrativo de nulidad.

Así, la sociedad mercantil HELICORI C.A. en fecha 14 de agosto de 2001 en virtud de la información suministrada por la Superintendencia de Seguros, interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad objeto de la presente decisión, por lo cual -en criterio de esta Corte- el caso de autos debe ser analizado bajo la orientación del “Principio de Confianza Legítima”. Este principio regula las relaciones entre el Poder Público y los ciudadanos, tiene sus orígenes en el Derecho administrativo alemán, y de allí fue trasplantado posteriormente al Derecho Comunitario Europeo. Son precisamente litigantes alemanes quienes lo plantean ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, y éste pasa a considerarlo como uno de los principios generales del Derecho comunitario. En España se introdujo por vía jurisprudencial y luego fue positivizado en la Ley 4/1999, de 13 de Enero, que modifico la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. (cfr: PAREJO ALFONSO, Luciano y otros: “Manual de Derecho Administrativo”, editorial Ariel S.A. 5ta edición, Barcelona, 1998, pp. 539-547; GARCÌA MACHO, Ricardo: “Contenido y Limites del Principio de la Confianza: Legitima Estudio, Sistemático de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia”; GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús y otros: “Comentarios a la Ley 4/1999, de 13 de Enero, de Modificación de la Ley 30/1992”, Civitas, 1era edición, España, 1999, pp. 85-96).

Según la exposición de motivos de dicha Ley se deriva del principio de seguridad jurídica y se trata del principio de confianza de los ciudadanos en que la actuación de la Administración no puede ser alterada arbitrariamente y que tiene importantes consecuencias, sobre todo, en el plano de la responsabilidad: quien suscita la legítima confianza de otro en la persistencia de una determinada situación debe dejar indemne a quien actúo con arreglo a la confianza suscitada y adoptó decisiones que finalmente se han mostrado perjudiciales y son imputables a quien generó tal confianza e indirectamente incitó a la adopción de tales decisiones dañosas. (cfr: MARTÍN REBOLLLO, Luis: “Leyes Administrativas”, editorial Aranzadi, 6ta edición, Navarra, 2000, p. 393).

El principio de confianza legítima no solo rige en las relaciones entre la Administración y los particulares, sino también en la actividad jurisdiccional y en la de producción legislativa, en los siguientes términos:

El cumplimiento de la tutela judicial efectiva respecto de las relaciones jurídico administrativas en términos de control de la actividad de la Administración permite afirmar la aplicabilidad del principio igualmente a la jurisprudencia. Esta aplicabilidad es tanto más importante cuanto mayor sea el papel efectivo del juez como pieza del sistema estatal policéntrico de dirección social. Su dificultad específica está fuera de toda duda, exigiendo quizá soluciones especialmente matizadas. Pero es insoslayable precisamente desde la dimensión de control de la Administración pública, toda vez que en ella se multiplican sus repercusiones, al incidir también sobre otros de los mecanismos de aquel sistema, que lo es de macrodirección social. Aunque aquí ciertamente no sea posible entrar en la cuestión, sí procede llamar la atención sobre los reforzados requerimientos que deben imponerse a los cambios jurisprudenciales radicales, teniendo en cuenta que los pronunciamientos judiciales de control implican, por definición, juicios acerca de la corrección <> de la conducta administrativa; conducta que, en su día, sólo pudo desplegarse con el conocimiento de la jurisprudencia ya entonces establecida. Es posible que una de las recomposiciones plausibles del equilibrio entre estabilidad y cambio pueda pasar por una mayor distinción entre el juicio propiamente histórico y el prospectivo, con la consecuente modulación de los efectos del fallo; propuesta ésta, que en modo alguno pretende ser novedosa y que tiene precedentes autorizados en nuestra doctrina científica.

Al igual que en los supuestos anteriores y, por último, debe sostenerse la extensión también al poder legislativo de la eficacia del principio de la confianza legítima. Dadas las características actuales de la legislación puede incluso decirse que tal extensión es una exigencia irrenunciable para la efectividad del orden constitucional como tal, sin perjuicio de que no parezca necesaria una incorporación expresa del principio como tal a la norma fundamental. En ella se contienen ya, en efecto, los elementos necesarios para hacer operativa la confianza legítima como mecanismo moderador de la innovación legislativa, especialmente a través de su incidencia en la retroactividad (verdadera y falsa) y la necesidad y determinación de regulaciones intertemporales o transitorias. (PAREJO ALFONSO, Luciano y otros, ob. Cit., p. 547).

En la doctrina venezolana nos encontramos que Hildegard Rondón de Sansó; “El Principio de Confianza Legítima en el Derecho Venezolano”, en las IV Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer – Carías”, FUNEDA, Caracas, 1998 p.p.295-351, hace referencia a algunos aspectos relevantes de este principio, a saber:

Con la noción de confianza legítima se alude a la situación de un sujeto dotado de una expectativa justificada de obtener una decisión favorable a sus intereses y si bien se plantea frente a los poderes públicos y sobretodo, de la Administración, también puede surgir entre particulares, por lo cual no sería correcto limitarla a la esfera del Derecho Administrativo

Asimismo constituye la base de una nueva concepción de los vínculos que los poderes públicos (poder legislativo, administraciones públicas) y los entes de autoridad en general poseen frente a los ciudadanos, cuando a través de su conducta, revelada en sus declaraciones, actos y doctrina consolidada, se pone de manifiesto una línea de actuación que la comunidad o sujetos específicos de ella esperan se mantenga.

Igualmente se observa que la Jurisprudencia a aplicado el principio de la confianza legitima, y en tal sentido cabe destacar la sentencia número 098 del 1 de agosto de 2001, de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, dictada bajo el expediente signado bajo el número 000058, en el caso Asociación Civil Club Campestre Paracotos, en la que se señaló, entre otras cosas, lo siguiente:

“En cuanto a la orientación de dicho principio, señala la jurisprudencia española, que el mismo se fundamenta en la confianza que en el ciudadano produce la actuación de la Administración, actuación que debe estar supeditada por el ordenamiento jurídico -y cabe agregar orientada por la protección del interés general-, al punto que llega a puntualizar que ‘...dicha <> se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes, para que induzcan racionalmente a aquél, a confiar en la <> de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos e inversiones de medios personales o económicos, que después no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos que realmente y en definitiva son producidos con posterioridad por la Administración, máxime cuando dicha <>, que indujo a confusión al interesado, originó en la práctica para éste unos daños o perjuicios que no tiene por qué soportar jurídicamente...’.(Sentencia del Tribunal Supremo Español del 8 de junio de 1989, parcialmente transcrita en la obra citada, pp.57-58) .
Esa ‘apariencia de legalidad’ determina entonces que el particular afectado por una actuación administrativa, confiará entonces en que los efectos que ella produce son válidos y legales, y, en caso de apegarse a los mandatos que le dicte la misma, debe presumirse entonces que con la adopción de esa conducta -supuestamente apegada a la legalidad- el ciudadano obtendrá los beneficios prometidos por la Administración, o evitará los perjuicios advertidos por ella en caso de incumplimiento del mandato. (cfr. CASTILLO BLANCO, Federico A.: La protección de la confianza en el Derecho Administrativo. Marcial Pons. Madrid-Barcelona, 1998. p. 308)”.

Esta Corte evidencia que el autor citado también establece que el principio de la confianza legitima presenta una vertiente de protección de los ciudadanos frente a la actuación de los tribunales. Al respecto se argumenta que los cambios en la jurisprudencia de los altos tribunales pueden provocar un deterioro de las situaciones legales de los destinatarios de la norma interpretada y la doctrina, de acuerdo con ello, se ha cuestionado la posible incidencia de dichos cambios en las expectativas dignas de protección de los ciudadanos, proponiendo un limite de los efectos de la jurisprudencia creada a aquellas situaciones que tienen su origen en el pasado a fin de provocar esos desagradables efectos. (cfr. CASTILLO BLANCO, Federico A, ob. Cit., p. 117).

También debe este órgano jurisdiccional resaltar que en sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, bajo el número 00514 de fecha 03 de abril del 2001, bajo el expediente número 10.676, en el caso “The Coca Cola Company”, se estableció lo siguiente:
“El artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, brevemente analizado, es considerado como uno de los ejemplos más significativos en la legislación venezolana, del principio de la confianza legítima, con base en el cual, las actuaciones reiteradas de un sujeto frente a otro, en este caso de la Administración Pública, hacen nacer expectativas jurídicas que han de ser apreciadas por el juez y justamente, los criterios administrativos, si bien pueden ser cambiados, son idóneos para crear tales expectativas”.

Esbozadas las anteriores premisas conceptuales en cuanto al llamado “Principio de Confianza Legítima”, advierte esta Corte que, en el caso bajo examen, la Superintendencia de Seguros mediante Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto el 06 de febrero de 2001 por la sociedad mercantil HELICORI C.A., y le informó que podía interponer el recurso jerárquico o el recurso contencioso administrativo de nulidad de acuerdo con la sentencia número 499 de fecha 24 de mayo de 2000, dictada por ese órgano jurisdiccional. Por tanto, considera esta Corte que la recurrente al interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad sin agotar previamente la vía administrativa, lo hizo sobre la base de la información suministrada por la Superintendencia de Seguros en el acto administrativo impugnado, la cual a su vez se derivo del criterio que privaba en ese momento en este órgano jurisdiccional, por lo tanto, no puede la recurrente soportar los efectos negativos de su actuación, que en el presente caso sería la declaratoria de inadmisibilidad del recurso interpuesto.

De acuerdo con las consideraciones anteriormente realizadas este órgano jurisdiccional reitera el criterio del agotamiento de la vía administrativa, y en aras de la tutela judicial efectiva, así como, del deber que tiene esta Corte de resguardar el principio de seguridad jurídica y de confianza legítima, considera oportuno no aplicar retroactivamente el criterio jurisprudencial asumido, respecto a la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa, como requisito de admisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación, en el caso de autos, porque de lo contrario, se le ocasionaría un perjuicio irreparable a la recurrente, en consecuencia, se declara admisible el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

IV
DE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS

Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la procedencia o no de la solicitud de la medida de suspensión de efectos y en tal sentido observa lo siguiente:

La medida de suspensión temporal de efectos de los actos administrativos, incorporada al procedimiento contencioso administrativo en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aún vigente por no haber sido derogado por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una medida preventiva dirigida a asegurar la efectividad del fallo que decida la anulación del acto impugnado.

Por otra parte, la suspensión de la ejecución del acto procede en cualquier grado e instancia del proceso, pues se trata de una garantía del administrado frente a la prerrogativa administrativa. Por ello, la decisión relativa a la pretensión de suspensión es susceptible de ser apelada, cuando es dictada por tribunales de lo contencioso administrativo en primera instancia.

Debe destacarse que la suspensión de efectos constituye una derogatoria al principio de ejecución inmediata de los actos administrativos y como tal, sólo procede cuando concurren los requisitos fundamentales de procedencia de toda cautela:

1- El fumus boni iuris, o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado y de la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda. Por lo tanto el Juez deberá “ (...) intentar una valoración prima facie de las respectivas posiciones, de forma que debe otorgar la tutela cautelar a quien tenga apariencia de buen derecho, (fumus boni iuris), precisamente, para que la parte que sostiene una posición injusta manifiestamente no se beneficie, como es tan frecuente, con la larga duración del proceso y con la frustración, total o parcial, grande o pequeña, que de esa larga duración va a resultar para la otra parte como consecuencia del abuso procesal de su contrario. Este replanteamiento obliga a una valoración anticipada de las posiciones de las partes, valoración prima facie, no completa (...); valoración por tanto, provisional y que no prejuzga la que finalmente la sentencia de fondo ha de realizar más detenidamente”. (Eduardo García de Enterría, La batalla por las medidas cautelares, Editorial Civitas, Madrid, 1995, página 175).

Asimismo, la imposición del requisito del fumus boni iuris encuentra razonabilidad tanto en el carácter accesorio e instrumental de las medidas cautelares a la instancia de fondo, como en el hecho natural de que el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos y su presunción de legalidad, solamente sean suspendidos con vista al examen –así sea en contexto preliminar- de su legalidad, en el entendido de que dicho examen revele indicios serios de que es posible que tales actos serán probablemente anulados por la decisión definitiva.

2- El periculum in mora, o daño irreparable o de difícil reparación, es decir, que la suspensión de efectos sea indispensable para evitar que la ejecución del acto produzca al interesado perjuicios de imposible o difícil reparación en la sentencia definitiva, si luego éste –el acto- es declarado nulo.

3- La ponderación de intereses, que no es mas, que la necesidad de que la suspensión de efectos, no lesione intereses de terceros, y muy especialmente los intereses públicos.
Este requisito, se configura como una limitación impuesta a los tribunales contenciosos administrativos al momento de dictaminar sobre la procedencia de las medidas asegurativas, especialmente en relación con la suspensión de efectos del acto administrativo. Es la imposibilidad de que tal providencia cautelar afecte el interés general, un interés distinto del ciudadano que la hubiese solicitado. Por otra parte, debe señalarse que no cualquier interés general es el que ha de impedir la suspensión, y mucho menos el interés que teóricamente se presume presente en todas las actuaciones administrativas, sino un interés general concreto, de gravedad considerable.

Deben señalarse también, dos características fundamentales de la medida típica de suspensión de efectos, cuales son:
· Contenido especial: la cautela sólo está dirigida a la suspensión de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal.
· Causal de revocabilidad especial: por mandato del propio artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la falta de impulso procesal, de la parte beneficiada con la medida, generará la revocación de la misma por parte del Juez.

Y, concatenando estos supuestos de procedencia de la cautelar solicitada con el caso planteado, encontramos que en por lo que respecta al fumus boni iuris, se observa que a pesar de que la recurrente no fundamento este requisito, esta Corte con fundamento en el principio de "tutela judicial efectiva", consagrado en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pasa a revisar el mismo y en tal sentido evidencia que el argumento principal de la recurrente es que la Superintendencia de Seguros incurrió en los vicios de desviación de poder, falso supuesto de hecho y de derecho e inmotivación del acto administrativo al sancionar a la sociedad mercantil HELICORI, C.A., con multa de conformidad con el artículo 176 de la Ley Empresas de Seguros y Reaseguros "por infringir" el artículo 4 eiusdem, sin que -en criterio de la hoy impugnante- hubiese contravenido este último dispositivo dado que el helicóptero siniestrado aún no se encontraba matriculado en Venezuela.

Ahora bien, este órgano jurisdiccional observa en primer lugar que el controvertido artículo 4 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, dispone lo siguiente:
"Los contratos de seguros que se celebren en el exterior no producirán efectos en Venezuela, aunque hubiesen sido hechos por empresas autorizadas conforme a esta Ley, a menos que la prima correspondiente haya ingresado real y efectivamente al patrimonio de una empresa en el país, de acuerdo con tarifas aprobadas en el mismo. Esta disposición regirá en los siguientes casos:
1. Seguros de personas, si para el momento de la celebración del contrato el asegurado se encontrare domiciliado en el país.
2. Seguros sobre bienes situados en el territorio nacional.
3. Seguros sobre naves, aeronaves y otros vehículos matriculados en Venezuela".

En segundo lugar que la Superintendencia de Seguros en el acto administrativo impugnado sancionó a la sociedad mercantil HELICORI, C.A., con base en los siguientes argumentos:
"Ahora bien dichas aeronaves presentaban siglas venezolanas lo que demuestran que se encontraban matriculadas o en proceso de matriculación ante el Ministerio de Transporte y Comunicaciones; en el caso particular de la aeronave siniestrada la misma estaba en trámite de matriculación según se desprende oficio emanado de la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, Dirección Aeronáutica Civil, del Ministerio de Transporte y Comunicaciones identificado con el N° DAC/22 de fecha 04 de febrero de 1998 dirigido a la ciudadana Aracelis de Risquez y suscrita por el coronel (AV.) Pablo Pérez Pérez que cursa en el expediente administrativo en la carpeta dos (2) folio 465 (cuatrocientos sesenta y cinco) y señaló: 'En atención a su correspondencia de fecha 03/02/98, donde nos solicita información acerca de la aeronave siglas YV-679-CP, esta Dirección tiene a bien comunicarle que de acuerdo a información técnica que reposa en los expedientes de nuestro Departamento Técnico Aeronautico, la nave Marca Robinson R-22 Mariner 2, Serial N° 2571M, siglas YV-679-CP, fue inspeccionada el 21/01/97, encontrándose para la fecha aeronavegable y la misma se encontraba en proceso de matriculación'. Asimismo en Fascimile que cursa en la misma carpetaen el folio 430 (cuatrocientos treinta) de fecha 05 de noviembre de 1997 dirigido por la empresa Sedgwick Venezuela Corredores de Reaseguros C.A. a la empresa Airclaims Inc. Sociedad encargada de realizar el ajuste de pérdida se manifiesta: 'El Certificado de Matricula definitivo de la aeronave siniestrada no fue expedido por el Ministerio de Transporte de Venezuela, debido a que para el momento del accidente, la aeronave no había entrado aún en Venezuela. Es condición para la emisión de dicho certificado, que la aeronave haga entrada al país para su consecuente Nacionalización (requisito indispensable del Ministerio de Transporte para otorgar el documento original y definitivo). Para el momento del accidente, la aeronave solo contaba con la reserva de la sigla (YV-679-CP), situación acostumbrada cuando se compra una aeronave y no se esta en el país para el momento de la compra. Lo que comprueba que dicha aeronave no contaba con la matricula definitiva, sin embargo los riesgos cubiertos no fueron sólo para una aeronave sino para una flota compuesta de catorce (14) helicópteros de los cuales se encontraban amparados nueve (9) de ellos en seguro directo por la empresa Adríatica de Seguros C.A., reasegurados en contrato facultativo en cien por ciento (100%) con el sindicato de Lloy'd's y los restantes asegurados directamente con el sindicato de Lloyd's de los cuales dos (2), según se evidencia de la documentación que cursa en el expediente administrativo, se encontraban en proceso de matriculación; uno de ello era el helicóptero siniestrado siglas YV-679-CP y el segundo helicóptero siglas YV-759-CP, ello según se desprende de la copia fotostácticas del fax que cursa en la carpeta uno (1) folio ciento cincuenta y seis (156) que señala: matricula: en proceso, favor confirmar número lo antes posibles ...’ Siendo que los demás helicópteros se encuentran matriculados en Venezuela.
No obstante, si bien dichas aeronaves estaban en proceso de matriculación las mismas contaban con siglas y nacionalidad venezolana, ya que llevaban los correspondientes distintivos de matrícula y nacionalidad estando sometidas a la legislación nacional, circunstancia suficiente a juicio de este Organismo para considerar que el contrato suscrito no produce efectos en Venezuela; en este sentido el artículo 5 de la Ley de Aviación Civil establece: Se someterán a las leyes venezolanas los hechos y actos jurídicos que ocurran a bordo de las aeronaves venezolanas durante el vuelo, fuera del territorio venezolano...Asimismo señala el artículo 19 ejusdem: Las aeronaves tienenla nacionalidad del Estado en que estén matriculadas y no podrán poseer más de una matrícula. Igualmente establece el artículo 21: Toda aeronave civil deberá llevar los correspondientes distintivos de nacionalidad y matricula. El artículo 22: Toda aeronave debe estar provista de certificado de aeronavegabilidad como constancia de que ha pasado las pruebas que acreditan condiciones de seguridad técnicamente satisfactorias. En este orden de ideas a juicio de este Organismo las aeronaves en cuestión poseían la documentación suficiente para considerarse sujetas a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros”.

De lo anteriormente transcrito se desprende que la Administración subsumió el caso de autos en la norma citada ut supra en virtud de que consideró que la sociedad mercantil Helicori C.A., celebró un contrato de seguro en el extranjero y que el objeto del contrato (helicóptero siniestrado) a pesar de que se encontraba en el procedimiento administrativo de matriculación, el cual aún no había terminado, según lo señalado en el acto impugnado, ello constituye en –criterio de la Administración- elementos suficientes para encuadrar la presente situación en el artículo 4 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

Al respecto debe este órgano jurisdiccional, señalar que corre inserto en el folio 437 del expediente administrativo la orden de inspección de la aeronave Marca Robinson R-22, Modelo Mariner 2, Serial N° 2571M, Siglas YV-679-CP (siniestrada), en la que el Departamento de Registro Aéreo dejó constancia de que habían sido consignados los documentos exigidos para la matriculación de la mencionada aeronave. Asimismo, consta al folio 465 del expediente administrativo una notificación del Director de Aeronáutica Civil a la ciudadana Aracelis Risquez, en la que indicó que la ya identificada aeronave se encontraba para la fecha aeronavegable y en proceso de matriculación.

Igualmente, corre inserto en el folio 430 (cuatrocientos treinta) del expediente administrativo comunicación de fecha 05 de noviembre de 1997 dirigido por la empresa Sedgwick Venezuela Corredores de Reaseguros C.A. a la empresa Airclaims Inc. Sociedad encargada de realizar el ajuste de pérdida, en el que se expuso que:

“El Certificado de Matricula definitivo de la aeronave siniestrada no fue expedido por el Ministerio de Transporte de Venezuela, debido a que para el momento del accidente, la aeronave no había entrado aún en Venezuela. Es condición para la emisión de dicho certificado, que la aeronave haga entrada al país para su consecuente Nacionalización (requisito indispensable del Ministerio de Transporte para otorgar el documento original y definitivo). Para el momento del accidente, la aeronave solo contaba con la reserva de la sigla (YV-679-CP), situación acostumbrada cuando se compra una aeronave y no se esta en el país para el momento de la compra”

Ahora bien, de los documentos que constan en autos se desprende que la aeronave siniestrada había iniciado el procedimiento administrativo de matriculación, que tenía una reserva de siglas venezolana cuya denominación era YV-679-CP, y que de acuerdo con la orden de inspección de la Administración se encontraba aeronavegable. Lo único que le faltaba era el certificado definitivo de matriculación, el cual para el momento del siniestro aún no se le había otorgado, en razón, de que no había ingresado a nuestro país. Estos elementos crean en este órgano jurisdiccional la presunción de que la aeronave siniestrada era susceptible de la aplicación del artículo 4 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte considera que no se ha configurado el fumus boni iuris, y en virtud del carácter concurrente de los requisitos de esta pretensión cautelar considera inoficioso pronunciarse sobre el periculum in mora, en consecuencia, declara improcedente la medida de suspensión de efectos realizada y así se decide.

V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE, para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos interpuesto por los abogados LUÍS FERNANDO RAMIREZ RAMIREZ y CARLOS LUÍS CARRILLO, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HELICORI C.A., contra la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001 dictada por la Superintendencia de Seguros adscrita al Ministerio de Finanzas, en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001, a través de la cual se sancionó a la recurrente con multa por la cantidad de ochenta y nueve millones trescientos cincuenta y un mil cuatrocientos veinticuatro bolívares con cero céntimos (Bs. 89.351.424,00).

2.- ADMITE de conformidad con el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y en consecuencia, remítase al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.

3.- IMPROCEDENTE la medida de suspensión de efectos del acto impugnado, solicitada por los abogados LUÍS FERNANDO RAMIREZ RAMIREZ y CARLOS LUÍS CARRILLO, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HELICORI C.A.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada firmada y sellada en la Sala Principal de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los_________________(______) días del mes de ___________________de dos mil uno (2001). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente - Ponente;

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente;

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADOS

EVELYN MARRERO ORTIZ

CESAR J. HERNÁNDEZ D.

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ

PRC/006