TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N°: 99-21899

- I -
NARRATIVA

En fecha 2 de junio de 1999, la ciudadana CARMEN LUISA ALBARRACÍN, titular de la Cédula de Identidad N° 5.407.172, actuando en su propio nombre y representación, asistida por el abogado Casto Martín Muñoz Milano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 3.072, apeló del auto dictado el 27 de mayo de 1999 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante el cual declaró inadmisible la querella interpuesta por la abogada Soraya Farías Santaella, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 23.868, actuando con el carácter de apoderada judicial de la mencionada ciudadana, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SIMÓN BOLÍVAR DEL ESTADO MIRANDA.

Oída la apelación en ambos efectos se remitió el expediente a esta Corte donde se dio por recibido el día 10 de junio de 1999.

En fecha 16 de junio de 1999 se dio cuenta a la Corte; se designó ponente a la Magistrada BELÉN RAMÍREZ LANDAETA y se fijó el lapso de tres (3) días de despacho, a los fines de que las partes interesadas presentaran los alegatos y probanzas que estimaran pertinentes.
El 22 de junio de 1999, el abogado Casto Martín Muñoz Milano, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 3.072, actuando con el carácter de apoderado judicial de la querellante consignó su escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 29 de junio de 1999, en virtud del transcurso del lapso anteriormente señalado, se acordó remitir el expediente a la Magistrada ponente.

Reconstituida la Corte en fecha 19 de enero de 2000, se reasignó la ponencia al Magistrado RAFAEL ORTIZ-ORTIZ.

Reconstituida nuevamente la Corte el 15 de septiembre de 2000 y juramentada la nueva Directiva en fecha 29 de enero de 2001, quedó constituida de la siguiente manera: PERKINS ROCHA CONTRERAS, PRESIDENTE; JUAN CARLOS APITZ BARBERA, VICEPRESIDENTE; EVELYN MARRERO ORTIZ; LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Y ANA MARIA RUGGERI COVA, se reasignó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA a los fines de dictar la decisión correspondiente, posteriormente se incorporó el Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ a los fines de cubrir la ausencia temporal de la Magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO.

Realizado el estudio del expediente esta Corte pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA

En fecha 2 de diciembre de 1998, la abogada Soraya Farias Santaella, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Carmen Luisa Albarracín, interpuso querella contra la Alcaldía del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda, en la cual solicitó la nulidad del acto administrativo que le afectó, su reincorporación al cargo que desempeñaba y el pago de los sueldos dejados de percibir desde el 30 de junio de 1998 hasta el momento en que se haga efectiva su reincorporación. Fundamentó lo siguiente:

Expuso que en fecha 20 de enero de 1997 su representada comenzó a ejercer funciones como Médico Pediatra en el Ambulatorio Urbano II “Dr. Guillermo García”, dependiendo administrativamente de la Alcaldía del Municipio Simón Bolívar. Que desde su ingreso solicitó que se le entregara copia de su nombramiento, lo cual no ocurrió.

Que en fecha 31 de marzo de 1998 sufrió una fractura múltiple de húmedo izquierdo, lo cual ameritó reposo absoluto durante sesenta (60) días prorrogable por quince (15) días, reincorporándose a sus labores el 26 de junio de 1998.

Señaló que, posteriormente, recibió una comunicación suscrita por el Jefe de Personal de la Alcaldía del Municipio Simón Bolívar, mediante la cual se le informó la decisión de “prescindir de sus servicios a partir del día 30-06-98”.

Alegó que el acto administrativo mediante el cual se pretende la remoción de su representada adolece del vicio de incongruencia, por cuanto en el mismo se utiliza de manera conjunta dos normas que son excluyentes una de la otra como son los artículos 3 y 4 de la Ley de Carrera Administrativa, siendo que el primero alude a los funcionarios de carrera y, el último, a los funcionarios de libre nombramiento y remoción, que si el fundamento radica en este artículo 4 tendría que señalar si se fundamenta en el ordinal 2° ó 3° ya que ambos son igualmente excluyentes.

Asimismo argumentó que el acto impugnado se encuentra inmotivado, violando lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues califica el cargo que ejerce su mandante como de libre nombramiento y remoción sin hacer mención de las actividades inherentes al cargo, ni su ubicación jerárquica en el organigrama funcional de la Alcaldía. Citó jurisprudencia al respecto.
Por otra parte, indicó que el acto administrativo mediante el cual se pretende la remoción de su representada, se encuentra viciado de nulidad de conformidad con el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 74, ordinal 5° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por cuanto el mismo fue dictado por un funcionario incompetente, este es, el Jefe de Personal de la Alcaldía del Municipio Simón Bolívar. Que la competencia es exclusiva y excluyente del Alcalde como jefe máximo del Municipio. Agregó que si el aludido Jefe de Personal actuó por delegación debió indicar de manera expresa que actuaba con tal carácter y dejar constancia del número y la fecha del acto de delegación que le confirió tal competencia.

Alegó igualmente que la comunicación que pretende notificar el acto administrativo de remoción no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que no contiene el texto íntegro del acto ni indica los recursos procedentes, por lo que de acuerdo a lo pautado en el artículo 74 eiusdem debe considerarse defectuosa.

Por lo que respecta al agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento del Organismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, destacó que desde la fecha en que le fue comunicada a su representada su remoción del cargo “(…) ha tratado inútilmente de obtener la información necesaria para poder agotar la vía conciliatoria, lo cual ha resultado imposible, por cuanto en la Alcaldía del Municipio Simón Bolívar, nadie sabe de la existencia de una Junta de Avenimiento, (…) es por lo que acudo ante esta instancia, para demandar la nulidad absoluta del acto, sin que mi mandante haya agotado la vía conciliatoria establecida en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto en la Alcaldía del Municipio Autónomo Simón Bolívar, no está constituida o no existe una Junta de Avenimiento por ante la cual agotar la vía administrativa”.

DEL AUTO APELADO

En fecha 27 de mayo de 1999, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró inadmisible la querella interpuesta. Fundamentó lo siguiente:

“De lo que ha sido transcrito, se aprecia con sobrada precisión que calificándose al acto de destitución, como emanado de la Dirección de Personal del Municipio Autónomo Simón Bolívar, tal es constitutiva de actuación de un organismo de carácter público, por lo que las actuaciones que cumple se comprenden reguladas por la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo (sic), que impone al administrado la vía administrativa previa al acceso a la Jurisdiccional; en el sentido expuesto, se observa que la accionante, no hubo interpuesto el recurso de reconsideración para luego interponer el Jerárquico y agotar así la vía administrativa, circunstancia ésta conforme a la cual se concluye declarando inadmisible la acción a tenor de lo establecido en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”.

DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 22 de junio de 1999, el abogado Casto Martín Muñoz Milano, actuando con el carácter de apoderado judicial de la querellante consignó su escrito de apelación. Fundamentó lo siguiente:

Citó los artículos 15 y 16 de la Ley de Carrera Administrativa y transcribió jurisprudencia al respecto.

Que hasta la fecha no se había constituido la Junta de Avenimiento en la Alcaldía del Municipio Simón Bolívar. Que “el agotamiento de la vía conciliatoria consiste en el planteamiento de la reclamación por ante la Junta de Avenimiento del Organismo, de aquí, que de conformidad con dicha sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 12-12-96, al no estar constituida la Junta de Avenimiento, se exime al recurrente de la obligación de cumplir con la interposición de la solicitud de conciliación”.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la querellante y a tal efecto se observa:

El objeto de la apelación interpuesta se circunscribe a contradecir la declaratoria de inadmisibilidad de la querella realizada por el A-quo de conformidad con el artículo 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es, por no agotar la vía administrativa.

La apelante alegó la inexistencia de la Junta de Avenimiento en la Alcaldía del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda, por lo que le era imposible agotar la gestión conciliatoria de acuerdo con el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa.

El A-quo por su parte señaló que el presente caso se encuentra regulado por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que se le impone al administrado agotar la vía administrativa, lo cual no ocurrió.

En virtud de ello, es forzoso para esta Corte establecer en primer lugar la diferencia existente entre el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento y la vía administrativa, y especificar, en consecuencia, cuál sería la que en este caso debía agotar la querellante para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Así, la solicitud conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.

En ese orden de ideas, existe un caso excepcional en que no es posible agotar la gestión conciliatoria, aún cuando siempre se amerita, ello ocurre cuando la Junta de Avenimiento no se ha constituido, lo cual debe ser debidamente alegado y probado en autos, siendo que ésta circunstancia no se prevé en la vía administrativa.

Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la Administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.

Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar sí, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa.

Es pues que, ambas instancias administrativas tienen naturaleza distinta, por lo cual no pueden per se asemejarse, y menos aún sustituirse una por otra, tal como lo dejó establecido la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia el 12 de diciembre de 1996, en la que decidió la interpretación del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa.

Ahora bien, aclarada la naturaleza de estas instituciones conviene examinar medianamente el gran sistema organizativo de la jurisdicción contencioso administrativa, el cual ha sido construido por nuestro ordenamiento jurídico; así, está integrada por un conjunto de Tribunales pertenecientes al Poder Judicial, presididos por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Ese conjunto de Tribunales que la integran se clasifican en dos grandes categorías: los Tribunales Contencioso Administrativos Generales y los Especiales.

En ese orden de ideas, el contencioso administrativo funcionarial -nacional- es un procedimiento especialísimo el cual se lleva a cabo, en sede jurisdiccional, ante el Tribunal de la Carrera Administrativa. Así, la Ley de Carrera Administrativa en su Título VII, Disposiciones Transitorias, destina un conjunto de normas a éste procedimiento; estableciéndose en la misma Ley las pautas o requisitos previos, propios de la materia, que deben observarse para la interposición de la querella, entre ellos el agotamiento de la gestión conciliatoria, consagrada como el único presupuesto que deben cumplir los funcionarios públicos para acceder al contencioso funcionarial, establecido en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, cuya inobservancia conduce al Juzgador a declarar inadmisible la querella que se haya interpuesto.

No obstante lo anterior, esta Corte observa que en el presente caso nos encontramos frente a un funcionario que hace un reclamo a la Administración Pública Municipal, enmarcado en una relación de empleo público, siendo así, cabe aclarar que si bien es cierto que la Ley de Carrera Administrativa regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional, conforme con su artículo 1°, no es menos cierto que los funcionarios estadales están regidos por las Constituciones de sus Estados y por sus Leyes de Carrera Administrativa, las cuales contienen disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa nacional. Por su parte, los funcionarios municipales se rigen por la Ley Orgánica de Régimen Municipal y las Ordenanzas Municipales; así, en ambos casos, las reclamaciones que formulen estos funcionarios deben interponerse ante los Tribunales Superiores Contencioso Administrativos Generales, sin obviarse las salvedades respectivas. Reafirmando lo anterior, el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone:

“Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad”.

Es decir, que para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativo general, además de observar sus propias normativas –Ley de Carrera Administrativa Estadal u Ordenanzas, según el caso- deben observar los requisitos o pautas que establezcan las leyes nacionales que le sirven de guía, cumpliendo especialmente con los requisitos que prevé la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para acceder a esta jurisdicción.

En virtud de ello, el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos expresa que: “la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado (…)”.

Por su parte, el artículo 114 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en parte expresa:

“(…) El Alcalde será el órgano competente para conocer del recurso jerárquico”.
Ratificándose con esta última norma la posibilidad y, en definitiva, la necesidad de agotar la vía administrativa con la interposición de los recursos respectivos en materia y municipal, para acudir así a la jurisdicción contencioso administrativa.

Así las cosas, esta Corte observa que si bien la querellante señala que no agotó la gestión conciliatoria por cuanto no se había constituido la Junta de Avenimiento del Ente querellante, no es menos cierto que para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa -se reitera- debía agotar la vía administrativa interponiendo los recursos respectivos, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de acuerdo a lo ya analizado, lo cual no ocurrió.

En consecuencia, la decisión del A-quo de declarar inadmisible la querella interpuesta a tenor de lo previsto en el artículo 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se encuentra ajustada a derecho, por lo que se declara sin lugar la presente apelación y se confirma el auto apelado. Así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta la ciudadana CARMEN LUISA ALBARRACÍN, actuando en su propio nombre y representación, asistida por el abogado Casto Martín Muñoz Milano, contra el auto dictado el 27 de mayo de 1999 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante el cual se declaró inadmisible la querella interpuesta por la abogada Soraya Farías Santaella, actuando con el carácter de apoderada judicial de la mencionada ciudadana, contra el acto administrativo de fecha 25 de junio de 1998, dictado por la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SIMÓN BOLÍVAR DEL ESTADO MIRANDA.

2.- Se CONFIRMA el auto apelado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen, dejándose copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil uno (2001). Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

MAGISTRADOS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

ANA MARIA RUGGERI COVA

CÉSAR J. HERNÁNDEZ

La Secretaria Acc,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

EXP. Nº 99-21899
JCAB/c