Expediente Nº: 94-15017
MAGISTRADO: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 11 de febrero de 1994, se recibió ante esta Corte oficio número 94-1759, emanado del Tribunal Superior Tercero en lo Civil y Contenciosos Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió expediente contentivo de la Querella interpuesta por los abogados WILLIAM BENSHIMOL R., JORGE H. BENSHIMOL, LILIA C. AVILEZ ALBA y NAYADET C. MOGOLLÓN PACHECO, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 12.026, 4.875, 27.643 y 42.014, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la ciudadana MARÍA INÉS MONSALVE DE PÉREZ, con cédula de Identidad Nº 4.816.702, contra el acto administrativo dictado por la Alcaldía del Municipio Libertador que aceptó la disponibilidad del cargo presentada por la recurrente,
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta en fecha 01 de febrero de 1994, por la abogado LILIA AVILEZ ALBA, inscrita en el Inpreabogado número 27.643, actuando en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia definitiva que declaró Sin Lugar la querella interpuesta, dictada en fecha 24 de enero de 1994 por el referido Tribunal.
Por auto de fecha 20 de diciembre de 1994, se dio cuenta a esta Corte, se designó Ponente y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa, previa notificación al Síndico Procurador del Municipio Libertador.
En fecha 02 de marzo de 1995, los abogados WILLIAM BENSHIMOL R. y NAYADET C. MOGOLLÓN PACHECO en su condición de apoderados judiciales de la Querellante, consignaron escrito de fundamentación a su apelación, y en fecha 15 de marzo de 1995, se dio comienzo a la relación de la causa.
El 27 de marzo de 1995 el abogado OSCAR RODRÍGUEZ MAST, con cédula de identidad Nº 8.872.315 en su carácter de Síndico Procurador del Municipio Libertador, y la Abogado LISETT C. PERDOMO inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 32.989 en su condición de apoderado judicial del Municipio, presentaron escrito de contestación a la apelación y consignaron ejemplar de la Gaceta Municipal contentivo del acto de Nombramiento.
Durante el lapso probatorio las partes no promovieron prueba alguna. En fecha 05 de abril de 1995, se fijó el décimo día de despacho para que tuviera lugar el Acto de Informes, en cuya oportunidad no comparecieron las partes y por auto separado de la misma fecha se dijo “VISTOS”.
Constituida la Corte el 29 de junio de 1994, se designó Ponente al Magistrado Gustavo Urdaneta.
Reconstituida la Corte el 19 de enero de 2000, se designó Ponente al Magistrado Pier Paolo Pasceri.
Reconstituida esta Corte en fecha 15 de septiembre de 2000 con los magistrados que actualmente la integran, se reasignó la ponencia al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS.
En fecha 16 de octubre de 2001, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández quien sustituye a la Magistrado Luisa Estella Morales Lamuño, esta Corte queda constituida de la siguiente manera: Presidente, Perkins Rocha Contreras; Vicepresidente, Juan Carlos Apitz Barbera y los Magistrados: Evelyn Marrero Ortiz, César J. Hernández y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte pasa a dictar sentencia previa las consideraciones siguientes:
I
DEL FALLO APELADO
El Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante sentencia de fecha 24 de enero de 1994, declaró sin lugar la querella interpuesta por los abogados WILLIAM BENSHIMOL R., JORGE H. BENSHIMOL, LILIA C. AVILEZ ALBA y NAYADET C. MOGOLLÓN PACHECO, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 12.026, 4.875, 27.643 y 42.014, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la ciudadana MARÍA INÉS MONSALVE DE PÉREZ, con cédula de identidad Nº 4.816.702, contra el acto administrativo dictado en fecha 26 de enero de 1993, por la Alcaldía del Municipio Libertador según el cual se le participó que acepta la disponibilidad del cargo que como Jefe de la División de Personal de la Dirección General de Conservación y Mantenimiento había presentado la recurrente, decisión que condujo al Retiro definitivo del cargo que ocupaba en la referida Alcaldía y, para ello se fundamentó en las siguientes consideraciones:
Señaló el sentenciador, después de detallar los extremos procesales cumplidos en la instancia, que de acuerdo a lo expresado por la querellante la comunicación librada por el Director General de Personal de la Alcaldía del Municipio Libertador según la cual informó que fue aceptada la decisión manifestada por la recurrente de dejar a disponibilidad el cargo que ejercía, en modo alguno constituye un acto administrativo como fue calificado por los recurrentes .
Precisó el fallo recurrido que la decisión de dejar el cargo que se atribuye a la querellante excluye participación del órgano en la situación laboral que mantuvo la accionante, por lo que no puede proponer la recurrente la acción de nulidad con la intención de enervar su propia declaración unilateral.
Concluye así que la acción es improcedente, y en consecuencia, resultó innecesario el análisis de los alegatos de fondo esgrimidos por las partes, declarando sin lugar el recurso.
II
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 02 de marzo de 1995, los abogados WILLIAM BENSHIMOL R. y NAYADET C. MOGOLLÓN PACHECO en sus condiciones de apoderados judiciales de la querellante, consignaron escrito de fundamentación a la apelación por ellos interpuesta, basándose en las siguientes consideraciones:
1.- Plantearon que la sentencia impugnada desconoce e ignora el dispositivo del artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como el artículo 7 de la Ordenanza Sobre Procedimientos Administrativos del Municipio Libertador, toda vez que ratifican que las comunicaciones recurridas en nulidad constituyen verdaderas declaraciones emitidas por los órganos de la administración municipal, por ende son actos administrativos.
2.- Asimismo señalaron que la Alcaldía del Municipio Libertador en ningún momento cumplió con los procedimientos legales establecidos, por cuanto al confundir la manifestación de la recurrente con una renuncia ha debido aplicar el procedimiento fijado en el artículo 117 de la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia debió realizar la correspondiente notificación dentro de los 15 días siguientes.
3.- Argumentaron que pasados 30 días el Alcalde participó a la querellante que resultaron negativas las gestiones de reubicación, lo cual entienden es ilegal porque al interpretar erróneamente la comunicación de su representada por la cual pone a disposición el cargo, procedió a retirarla de la Administración, sin estar dados los supuestos legalmente establecidos, como son: renuncia, reducción de personal invalidez, jubilación, o por estar incursa en alguna causal de destitución. Por lo cual consideraron que al asimilar la figura de “poner a disposición el cargo” a la de “renuncia” La Alcaldía dejó en estado de indefensión a la querellante, violando su derecho a la estabilidad.
4.- Señalaron que la sentencia impugnada viola la disposición contenida en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, ya que el Tribunal al declarar que erróneamente puede la accionante enervar una declaración unilateral mediante la cual dispuso dar por concluido su contrato de trabajo con la Municipalidad, constituye a entender de los apelantes, un criterio ajeno a la realidad, por no existir la supuesta declaración unilateral; y por señalar expresamente señaló la sentencia recurrida que no era necesario que se analizaran los alegatos de fondo que fueron formulados, declarando la acción improcedente.
5.- Por último denunciaron que la sentencia recurrida desconoce el contenido del artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 14, ordinal 4° de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos, que ya siendo la competencia materia de orden público, ha debido analizarse ampliamente si el Director de Personal de la Alcaldía tenía facultades para firmar o aceptar la disponibilidad de un cargo. Igualmente afirmaron que la sentencia recurrida carece de motivación ya que se apartó de lo alegado y probado en autos, por lo cual coloca a la recurrente en estado de indefensión.
En fecha 27 de marzo de 1995 el abogado OSCAR RODRÍGUEZ MAST, en su carácter de Síndico Procurador del Municipio Libertador, y la Abogado LISETT C. PERDOMO en su condición de apoderado judicial del Municipio presentaron escrito de contestación a la apelación señalando lo siguiente:
Que ratificaban el criterio del tribunal a-quo y rechazaban por inciertos los fundamentos de la apelación interpuesta por la recurrente.
Que la sentencia apelada estuvo ajustada a derecho y que está suficientemente motivada porque efectivamente no era necesario pasar al análisis de los alegatos de fondo. Que es incierto que la Administración colocó a la recurrente en indefensión porque se realizaron las gestiones reubicatorias de acuerdo al procedimiento instruido.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecidos como han quedado los aspectos jurídicos-adjetivos a los cuales se contrae la presente controversia, pasa esta Corte a pronunciarse respecto a la apelación de los apoderados judiciales de la recurrente y al efecto observa:
1.- Corresponde revisar si en realidad el acto impugnado llena los requisitos de recurribilidad ante la jurisdicción contencioso administrativa y como primer término se requiere precisar la naturaleza o no de “acto administrativo”. En tal sentido se ha establecido legal y jurisprudencialmente que el acto administrativo per se produce efectos jurídicos relativos a la creación, modificación o eliminación de situaciones individuales o generales, o la aplicación a un sujeto de una situación jurídica general. Agregándose que el acto administrativo por si mismo tiene ejecutividad y ejecutoriedad, de manera que no necesita para su eficacia del concurso de otros órganos administrativos ni judiciales. Principios éstos consagrados en los artículo 7, 8, 78, 79 y 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que recoge la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos del Municipio Libertad.
Analizado el acto impugnado, -notificado a la recurrente y que es el objeto principal de su querella-, contenido en Oficio Nº 1348/93/DRL/TL, de fecha 26 de enero de 1993, suscrito por el Director General de Personal de la Alcaldía, según el cual participó que acepta la disponibilidad del cargo que como Jefe de la División de Personal de la Dirección General de Conservación y Mantenimiento había presentado la recurrente, se evidencia que el mismo a la luz de la Ley es una verdadera declaración de voluntad que produce efectos jurídicos referidos a la modificación de la situación jurídica que relacionaba funcionarialmente a la hoy querellante con la Administración Municipal.
Lo particular de esta declaración está circunscrito a sostener que la misma fue la consecuencia de una manifestación libre y espontánea de la recurrente. En tal sentido, el acto administrativo recurrido tal y como en el texto del mismo se expresa, es la respuesta ante un planteamiento del administrado, y como respuesta produjo como modificación su desincorporación del cargo que ocupaba. Dos supuestos habría que plantearse ante esta situación: (a) si la respuesta hubiere sido rechazar el planteamiento, o, (b) si no se hubiere producido respuesta alguna (silencio negativo).
En el primer supuesto la sola manifestación de rechazo no hubiere sido suficiente como ratificación del nombramiento, por lo cual debía incorporarse expresamente tal expresión para que la misma produjera efectos declarativos. En tal sentido, si en puridad se le hubiere respondido que no aceptaban su planteamiento sin la ratificación del nombramiento, igualmente el órgano administrativo debía o ratificar el nombramiento, o reubicarla en otro cargo de similar jerarquía mediante un nuevo nombramiento para otro cargo, representando en cualquiera de los casos, una declaración constitutiva, cuya aceptación o no dependía del administrado.
En el otro supuesto, el del silencio debe entender el administrado la negación a su planteamiento y éste requería igualmente de nombramiento expreso o decisión de remoción, pero con la circunstancia que el funcionario debía mantenerse en el ejercicio del cargo hasta tanto recibiera noticias del nombramiento de otra persona o de su remoción o su ratificación si hubiere sido el caso.
La situación planteada constituye una práctica administrativa de vieja data, según la cual en términos “gentiles” el jerarca aspira quedar liberado de la “incómoda“ situación de dictar remociones; por ello solicita o voluntariamente lo así expresan los funcionarios de alto nivel cuyos cargos son de libre nombramiento y remoción, y le permiten resolver respecto a los cuadros ejecutivos y de mando que debe proveer, en atención a los lineamientos de las directrices de su gobierno.
En definitiva debe entenderse que materialmente la manifestación formulada por un funcionario subalterno de poner a disposición del jerarca el cargo que está ocupando, no es mas que invocar la potestad discrecional de ratificarlo o removerlo. Luego, asimilar o no como renuncia esa manifestación, interesa a los efectos que como en el caso de autos, estén involucrados funcionarios de carrera, porque obliga al respeto del derecho a la estabilidad.
En consecuencia, resulta procedente afirmar que en el caso de autos, el acto impugnado si es un verdadero acto administrativo de efectos particulares recurrible en jurisdicción contencioso administrativa, por lo cual se revoca en este aspecto la sentencia recurrida. Así se declara.
2.- Precisada la naturaleza jurídica del acto impugnado pasa esta Corte al estudio de las violaciones denunciadas. Al respecto se observa del contenido del acto recurrido que se evidencia que el mismo no es un acto definitivo, toda vez que en él sólo se expresó claramente la condición de funcionario de carrera de la recurrente y se señalaron las normas que a juicio de la autoridad permitieron el ejercicio de la actividad de reubicación como mecanismo garante de la estabilidad de que goza la administrado recurrente. En tal sentido se aprecia que el acto recurrido no contiene la decisión expresa y definitiva del retiro sino que por el contrario, participa el inicio del procedimiento de reubicación. Así se declara.
3.- Por otra parte, completa y concluye la fase anteriormente referida, el Oficio distinguido con el Nº 1519/93/DRL/TL suscrito en fecha 03 de marzo de 1993 por el Alcalde del Municipio Libertador mediante el cual participó que previo el cumplimiento de las gestiones reubicatorias y habiendo resultado infructuosas las mismas, procedió al retiro de la recurrente e identifica como cargo de libre nombramiento y remoción, el cargo de Jefe de la División de Personal de la Dirección General de Conservación y Mantenimiento que ocupaba.
De la revisión de las actas que conforman el expediente se pudo constatar en los autos, que nada probó o demostró la querellante que permitiera al Juzgador efectuar la confrontación de los hechos con el derecho que evidenciara que el cargo ejercido no era de libre nombramiento y remoción, o que las gestiones reubicatorias no se realizaron. Igualmente se observa que tampoco realizó actividad probatoria alguna al mismo tenor, la representación judicial del Municipio. Limitando ambas partes sus actividades judiciales a la nulidad o validez, respectivamente, del primer acto, cual es la manifestación de aceptación de la disponibilidad del cargo. Acto que como ya se afirmó no era definitivo por ende no gozaba de firmeza.
En consecuencia respecto a la nulidad del acto de retiro invocada superficialmente por la recurrente, sólo argumentó la apoderada judicial del Municipio Libertador que su representado si cumplió con todas las exigencias contempladas en el Artículo 84 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con los artículos 1 y 4 del Decreto Nº 1 de fecha 14 de enero de 1993, publicado en Gaceta Oficial Nº 1291 Extraordinario.
Vistos los anteriores planteamientos de la revisión y estudio de las actas que conforman el expediente, esta Corte observa que el dispositivo del artículo 72 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, consagra un recurso de reconsideración que debe ejercerse ante la Cámara Municipal o ante el Gobernador según el caso. Asimismo señala el mencionado artículo que el lapso para interponerlo es de 10 días hábiles contados a partir de la notificación de la decisión. En este sentido se evidencia de autos por la propia confesión de la recurrente que el acto de retiro recurrido le fue notificado en fecha 03 de marzo de 1993 y que el recurso de reconsideración que denominó conciliación, lo presentó en fecha 11 de agosto de 1993, es decir, cinco meses después, por lo cual el acto de retiro recurrido había adquirido firmeza.
Equiparó la recurrente el recurso de reconsideración antes referido con el recurso de conciliación previsto en la Ley de Carrera Administrativa el cual no es procedente, por cuanto la ley especial priva sobre la general, y siendo que ambos recursos son una condición inexcusable, se diferencia el primero del segundo en la fuerza obligatoria de su ejercicio en virtud de las características propias para su interposición lo que determina el agotamiento de la vía administrativa. Por lo cual, considerada esta Corte que respecto al acto de Retiro el recurso de nulidad interpuesto resulta inadmisible. Así se declara.
I V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley declara Parcialmente CON LUGAR la apelación interpuesta por los abogados WILLIAM BENSHIMOL R., JORGE H. BENSHIMOL, LILIA C. AVILEZ ALBA y NAYADET C. MOGOLLÓN PACHECO, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 12.026, 4.875, 27.643 y 42.014, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la ciudadana MARÍA INÉS MONSALVE DE PÉREZ, titular de la Cédula de Identidad Nº 4.816.702, contra la sentencia dictada en fecha 24 de enero de 1994 por el Tribunal Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en lo que respecta al acto administrativo de aceptación de la disponibilidad del cargo, asimismo se declara Inadmisible el recurso de nulidad del acto de retiro; se modifica así la sentencia recurrida en los términos expuestos.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase con lo ordenado. Bájese el Expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________(___) días del mes de ____________ de dos mil uno (2001). Años 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente-Ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADOS
CÉSAR J. HERNANDEZ
EVELYN MARRERO ORTIZ
ANA MARIA RUGGERI COVA
El Secretario Accidental,
RAMON ALBERTO JIMENEZ
PRC/E-5
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