Expediente N°: 01-24400
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 18 de enero de 2001, se recibió el Oficio N° 00-0862 de fecha 31 de octubre de 2000, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió copias certificadas del expediente contentivo del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con la pretensión de amparo constitucional por el abogado RAMON ANDRES SALAS FLORES, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 43.569, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano JEFFRE GARCIA titular de la Cédula de Identidad No. V-6.368.866, contra el Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda y de la Resolución Nº 633 de fecha 21 de diciembre de 1998, emanada del Secretario General del Estado Miranda, mediante la cual se destituyó al ciudadano JEFFRE GARCIA, del cargo de docente de Aula I que desempeñaba en la Unidad Educativa J.M. Siso Martinez.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en un solo efecto la apelación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 29 de Septiembre de 2000 que declaró SIN LUGAR la referida pretensión de amparo constitucional.

El día 19 de enero de 2001, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, a los fines de decidir acerca de la apelación interpuesta.

En fecha 22 de enero de 2001, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
En fecha 16 de octubre de 2001, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández quien sustituye a la Magistrado Luisa Estella Morales Lamuño, esta Corte queda constituida de la siguiente manera: Presidente, Perkins Rocha Contreras; Vicepresidente, Juan Carlos Apitz Barbera y las Magistrados: Evelyn Marrero Ortiz, César J. Hernández y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En su libelo el peticionante argumenta lo siguiente:

Que en fecha 29 de enero de 1997, su representante ingresó mediante concurso al cargo de Docente de Aula I al servicio de la Gobernación del Estado Miranda.

Que el día 02 de julio de 1998, mediante publicación de la Gaceta Oficial del Estado Miranda número extraordinario de esa misma fecha el Gobernador del Estado Miranda, Enrique Mendoza promulgó el Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda.

Que mediante oficio Nro. 3412-98 emanado de la Directora General de Administración de Recursos Humanos, de fecha 31 de agosto de 1998, se le notificó a su representado la apertura de un expediente disciplinario por la comisión de hechos sancionados como falta en el antes mencionado Reglamento. Siendo suspendido del cargo y del sueldo en fecha 15 de agosto de 1998 posteriormente, en fecha 15 de noviembre de 1998, es reincorporado a sus labores habituales en la Escuela Básica J.M. Siso Martínez.

Que mediante Resolución Nro. 633 de fecha 21 de diciembre de 1998, emanada del Secretario General de Gobierno del Estado Miranda, quien actuaba por Delegación de Firma, se procede a destituir a su apoderado del cargo, acto éste que le fue notificado el 13 de enero de 1999.
Que en fecha 25 de enero de 1999, ejerció el recurso de reconsideración, siéndole respondido por el Gobernador del Estado Miranda en fecha 17 de junio de 1999, el cual le fue notificado en fecha 21 de junio de 2000 y como sea que el mismo Gobernador le indicó que ejerciera otro recurso, así lo hizo el 07 de julio de 1999.

Que el día 10 de agosto de 1999, mediante acto administrativo número 0646, se le informó que había sido agotada la vía administrativa y se confirmó la destitución de su representado.

Que conforme a lo establecido en los artículos 26, 27, 140 y 259 de la Constitución de la República; 112, 121 y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, procede a solicitar la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad tanto del Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda como de la Resolución 633 emanada del Secretario General de Gobierno del Estado Miranda mediante la cual se destituyó a su representado del cargo de Docente I adscrito a la Unidad Educativa J.M. Siso Martínez, dependiente de la Gobernación del Estado Miranda por los siguientes vicios: Incompetencia, Usurpación de funciones, Violación del principio de legalidad, Ausencia de base legal, Violación del Principio de Presunción de inocencia, Violación de la Tipicidad de la Falta, Abuso de Poder, Usurpación de Autoridad, Imposible e ilegal Ejecución, Falso Supuesto, Desviación de Poder, Inmotivación, Violación del Principio de la Discrecionalidad, Indefensión.

En cuanto a la incompetencia, señaló que ni el artículo 84 numeral 12, ni los artículos 14 y 16 numerales 1 y 11 de la Ley de Administración del Estado, le otorgan al gobernador la competencia para promulgar el Reglamento Interno Disciplinario de los docentes al servicio del Estado Miranda. Por lo cual, el Gobernador procedió, usurpando las funciones del Presidente de la República, a reglamentar dos leyes nacionales, a saber, la Ley Orgánica de Educación y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que al ser el Gobernador del Estado Miranda incompetente para promulgar dicho Reglamento, el mismo está viciado de nulidad absoluta con base en el contenido del artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En cuanto a la usurpación de funciones, señaló que el Gobernador al haber procedido a dictar el instrumento normativo impugnado, reglamentó los artículos 114 y 118 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con lo cual usurpó las funciones del Presidente de la República contempladas en el artículo 236 numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En cuanto a la violación al principio de legalidad, señaló la violación del principio nulum crimen nullu poena sine lege ya que el Gobernador no podía crear las sanciones contempladas en el artículo 4 (amonestación verbal) artículo 5 (amonestación escrita) y artículo 8 (destitución) del precitado Reglamento y la violación de la carga de la prueba ya que de acuerdo con el contenido de los artículos 12 y 13 del Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al servicio del Estado Miranda es la administración quien acusa y el docente quien debe refutar los alegatos en su contra, por lo que se viola el principio de la carga de la prueba en los procedimientos administrativos disciplinaros sancionatorios.

En cuanto a la ausencia de base legal, señaló que es inexistente la autorización legal previa otorgada al Gobernador, por lo que, al reglamentar el contenido de los artículos 114 y 118 de la Ley Orgánica de Educación y el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, incurrió en ausencia de base legal violando el contenido de los artículos 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 9 ejusdem, el artículo 236 numeral 10 de la Constitución de 1999 y el artículo 84 numeral 1 de la Constitución del Estado Miranda.

En cuanto a la Violación al Principio de Presunción de Inocencia, señaló que el reglamento impugnado invierte la carga de la prueba, ya que según este, el acusador (administración) imputa las conductas y el investigado (docente) debe desvirtuar los argumentos de quien es Juez y parte (administración), por lo que viola el contenido de los artículos 8 numeral 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos en concordancia con el artículo 50 de la derogada Constitución de 1961 y el artículo 22 de la Constitución de 1961.

En cuanto a la Violación a la Tipicidad de la Falta, señaló que de acuerdo con el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de 1999, el Gobernador del Estado Miranda mal pudo promulgar un Reglamento para los docentes si no existe ley previa que lo autorice a promulgarlo. Por lo anterior son nulas las sanciones establecidas en los artículos 4,5 y 8 del Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al servicio del Estado Miranda.

En cuanto al abuso de poder, señaló que el Gobernador interpretó erróneamente la ley partiendo de la premisa de que tenía competencia para dictar el Reglamento.

En cuanto a la Usurpación de Autoridad, señala que el Gobernador al haber procedido a reglamentar las leyes orgánicas y nacionales de educación y de procedimientos administrativos, usurpó la autoridad conferida al Presidente de la República en el artículo 236 numeral 10 de la Constitución de 1999.

Sobre la imposible e ilegal ejecución, señaló que según el artículo 13 del Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda, se diferencian textualmente dos (2) lapsos probatorios al establecer: “(...) concluido el acto se abrirá un lapso probatorio de diez (10) días hábiles, cinco (5) para evacuar y cinco (5) para promover las pruebas, más el termino de la distancia, primero se evacuan y posteriormente se promueven, por lo que viola toda lógica jurídica y los principios esenciales del derecho probatorio. Añade que los artículo 11 y 12 del precitado Reglamento se refieren a “días laborales”, pero la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales artículos 13 y 14 aluden a “días hábiles”, y luego diez (10) días laborales” y los artículos 17 y 18 se refieren a “días siguientes”, lo cual se presta a erróneas interpretaciones por parte de la Administración y perjudica a los administrados.

En cuanto al falso supuesto, señaló que esta comprobado que el Gobernador del Estado Miranda incurrió en él al haber reglamentado dos leyes nacionales y orgánicas, obviando el contenido del numeral 1 del artículo 84 de la Constitución del Estado Miranda. Añade que ni la Constitución ni la Ley de Administración del Estado Miranda, contemplan que por vía reglamentaria el Gobernador podría establecer el régimen disciplinario de los docentes.

En cuanto a la desviación de poder, señaló que este vicio tiene carácter constitucional en el artículo 259 de la Constitución vigente y que el Gobernador del Estado Miranda incurrió en él, al reglamentar las leyes apartándose de su espíritu, propósito y razón y al procurar la realización de un fin distinto al preceptuado en el ordenamiento jurídico positivo.

En cuanto a la inmotivación, señaló que la motivación a tenor del artículo 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 9 ejusdem, consiste en las razones fáctico-jurídicas expresadas por la administración para decidir en cada caso concreto. Alega el accionante que los motivos fácticos están representados por la conducta del Gobernador al promulgar el Reglamento y los jurídicos por el basamento legal en el cual errónea, dolosa ilegal e inconstitucionalmente el Gobernador creó su competencia para promulgarlo.

En cuanto a la violación al principio de la discrecionalidad, alegó el accionante que el Gobernador no determina cual Ley regional está reglamentando y que ninguna ley autoriza a dictar un Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda.

Sobre la indefensión, señaló que en el Reglamento se viola el derecho a la defensa cuando su artículo 13 establece para los maestros la obligación de evacuar las pruebas antes de promoverlas ante la misma administración, lo cual coloca al administrado en la imposibilidad de defenderse, que igualmente se cercena esta garantía cuando en los artículos 11,12, 13, 14, 15, 17 y 18 del referido Reglamento al establecer los días especificados en el numeral 9 –ya que crea incertidumbre e inseguridad a la hora de contar los lapsos del procedimiento administrativo.

Todas las razones expuestas conllevan según la actora a la nulidad del Reglamento impugnado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por razones análogas a las señaladas el apoderado del accionante solicitó la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de la Resolución Nº 633 suscrita por el Secretario General de Gobierno mediante la cual se destituyó a su representado JEFFRE GARCIA del cargo de Docente de Aula I.

También el representante del recurrente con base a los artículos 27 de la Constitución de 1999 y artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, solicito amparo cautelar a favor del ciudadano JEFFRE GARCIA en contra de la Resolución Nº 633 emanada del Secretario General de Gobierno del Estado Miranda mediante la cual se le destituye del cargo de Docente de Aula I adscrito a la Unidad Educativa J.M. Siso Martinez y a las ratificaciones de las sanciones interpuestas por el Gobernador del Estado Miranda a través de los actos administrativos 0646 y 0447 por las violaciones constitucionales descritas en el Capitulo Segundo de su Recurso de Anulación.

Señala como agraviantes a los ciudadanos Gobernador del Estado Miranda y quien ostenta el cargo de Secretario General de Gobierno del Estado Miranda.

Solicitó que mientras dure el presente juicio de nulidad, se le otorgue a su representado ciudadano JEFFRE GARCIA, por parte de la Gobernación del Estado Miranda, el equivalente al salario mínimo que recibiría como Docente de Aula I al servicio del Estado Miranda, para garantizarle la subsistencia a él y a su familia mientras dure el presente Recurso de Nulidad.

Finalmente solicitó que el presente recurso se declara con lugar en la definitiva y así mismo, se declare la nulidad absoluta por inconstitucionalidad e ilegalidad del Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda el 2 de julio de 1998 y publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda en esa misma fecha.

Que se declare la nulidad absoluta por inconstitucionalidad e ilegalidad de la Resolución Nº 633 emanada del Secretario General de Gobierno del Estado Miranda en fecha 21 de diciembre de 1998, mediante la cual se destituyó al ciudadano JEFFRE GARCIA del cargo de Docente de Aula I adscrito a la Unidad Educativa J.M. Siso Martinez.

Que en base al contenido del artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 1185 del Código Civil y los artículos 140 de la Constitución de la República de 1999 y el artículo 259 ejusdem, al ser constante la jurisprudencia en el sentido que los daños y perjuicios materiales del funcionario destituido están circunscritos a las remuneraciones y demás beneficios dejados de percibir desde su destitución hasta su efectiva reincorporación, se le cancelen a mi mandante los salarios dejados de percibir desde el momento de su destitución hasta su definitiva reincorporación al cargo de Docente de Aula I adscrito a la Gobernación del Estado Miranda, así como los demás beneficios monetarios derivados de la contratación colectiva que le corresponderían de no haber sido destituido. Y para el cálculo de ellos, en base al artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, se efectúe una experticia complementaria del fallo.

Que por aplicación analógica de los artículos 38 y 39 del Código de Procedimiento Civil, se estima el presente recurso de nulidad del Reglamento Interno Disciplinario de los docentes al Servicio del Estado Miranda y la nulidad de la Resolución Nº 633 del 21 de diciembre de 1998, en la suma de ochenta y seis millones de bolívares (Bs. 86.000.000,00).

Solicitó que a las cantidades de dinero demandadas, se les aplique el método indexatorio o de ajuste por inflación en la definitiva. Siendo por parte de la Gobernación del Estado Miranda el pago de la experticia complementaria del fallo.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 29 de septiembre de 2000, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró Sin Lugar la pretensión de amparo, con fundamento en lo siguiente:

“En el presente caso observa el Tribunal que el peticionante en amparo solicita como medida que ‘... mientras dure el presente juicio de nulidad, se le otorgue a mi mandante por parte de la Gobernación del Estado Miranda el equivalente al salario mínimo que recibía como Docente de Aula I, al servicio del Estado Miranda, para garantizar la subsistencia de él y a su familia mientras dure el presente recurso de nulidad...’
Tal solicitud en criterio del Tribunal comportaría la modificación de la sanción aplicada por la Gobernación del Estado Miranda al ciudadano JEFFRE GARCIA, la cual no puede ser transformada por vía de amparo constitucional a menos que, en su aplicación se hubieran violado derechos o garantías constitucionales, caso en el cual lo procedente sería suspender en su totalidad el acto impugnado. Por ello requeriría el Tribunal revisar el acto administrativo recurrido a la luz de las denunciadas violaciones constitucionales y para ello tratándose de una querella funcionarial donde la denuncia se basa, según se evidencia de la solicitud, sobre la aplicación de una sanción por un funcionario incompetente , con fundamento a una norma jurídica inexistente, requeriría el análisis de normas de rango legal y sublegal, lo que no le está permitido al Juez Constitucional, ya que ello implicaría entrar en el análisis de fondo de la acción principal. En consecuencia debe este Tribunal negar la medida cautelar solicitada. Así se decide”


Finalmente el a quo declaró Sin Lugar la acción de amparo cautelar solicitada por el abogado RAMON ANDRES SALAS FLORES, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano JEFFRE GARCIA, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 633, de fecha 21 de diciembre de 1998, emanada del Secretario General del Estado Miranda.

III
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE PARA
CONOCER DE LA PRESENTE CAUSA

Llegado el momento de decidir, esta Corte observa que con anterioridad, en casos como el presente, cuando lo planteado se contraía al reclamo de un Docente contra la Administración empleadora, este Órgano Jurisdiccional apreciaba que las pretensiones deducidas se contraían a reclamaciones hechas por Docentes en relación con los derechos derivados de su relación de trabajo y en virtud de ello, se abstuvo de conocerlas utilizando como argumento la supuesta incompetencia de los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa y por ende de esta Corte, declinando en consecuencia dichos casos, en los Tribunales con competencia en materia del Trabajo, todo ello en acatamiento del criterio sentado por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 3 de mayo de 2000 (caso: Carmen Pineda Vs. Gobernación del Estado Lara), ratificado en fecha 24 de enero de 2001 (caso: Adrian Fariñez Campos Vs. Ministerio de Educación, Cultura y Deportes).

Por lo expuesto, antes de entrar a revisar el fallo objeto de apelación por ante este órgano jurisdiccional, dado que el recurrente es un docente adscrito al Ejecutivo del Estado Miranda, es preciso determinar la competencia de esta Corte para el conocimiento de la presente causa y a tal efecto resulta pertinente citar la decisión dictada por esta Corte en fecha 28 de septiembre de 2001, en el caso Carlos Alberto Gazui Rojas contra el Director de la Zona Educativa del Estado Yaracuy y el Jefe de Recursos Humanos del Ministerio de Educación, expediente No. 01-25555, en la cual este órgano jurisdiccional se declaró competente para conocer y decidir las pretensiones deducidas por docentes, en virtud del carácter de la función pública que desempeñan.

“Debe advertir esta Corte, que en el primero de los casos citados, a la Sala de Casación Social le correspondió el conocimiento de la controversia con ocasión del conflicto negativo de competencia y regulación de competencia planteado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Occidental con sede en Barquisimeto, en fecha 22 de diciembre de 1999.

El referido Juzgado, para fundamentar su incompetencia en el juicio que por cobro de prestaciones sociales instauró la querellante, invocó el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación, el cual establece que “ Los miembros del personal docente se regirán en sus relaciones de trabajo por las disposiciones de esta ley y por la Ley del Trabajo”, concluyendo el sentenciador que la naturaleza de la controversia era laboral al expresar que “esto es porque los docentes no son funcionarios públicos o lo que es lo mismo no constituyen ni manifiestan la voluntad del órgano” (citado por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 3 de mayo de 2000, dictada en el caso signado con el Nº 00-003).

Señaló además el mencionado Juzgado que en el caso en concreto la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial de dicho Estado Nº 35, el 3 de enero de 1989, prevé en su artículo 6, ordinal 5º, la exclusión de los cargos docentes y que como consecuencia de ello la competencia le correspondía a un Juzgado del Trabajo.

Con base en lo expuesto, la Sala de Casación Social, incorporando en su análisis el artículo 5º de la Ley Orgánica del Trabajo y el 1º de la Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimientos del Trabajo, en concordancia con lo previsto en los artículos 86 y 87 de la Ley Orgánica de Educación y el ordinal 5º del artículo 6 de la mencionada Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara, concluyó en ese caso concreto que, efectivamente el competente era el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, el cual ab initio cuando le fue sometido el conocimiento del asunto en segunda instancia, se había declarado incompetente, declinando en esa oportunidad en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de dicha Circunscripción Judicial.

(...) la Sala en ese caso en particular tuvo como fundamento, en criterio de esta Corte, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara, la cual excluye de manera expresa del ámbito de aplicación subjetiva al personal docente dependiente del ejecutivo regional, más que los argumentos referidos a la naturaleza de la relación de trabajo y a la condición o cualidad del sujeto accionante. Tal situación en opinión de esta Corte, condujo indefectiblemente al Tribunal Supremo de Justicia, en su Sala de Casación Social, arribar a la decisión adoptada.

Sin embargo, en el segundo de los casos citados ut supra, la mencionada Sala de Casación Social, en fecha 24 de enero de 2001, reiteró el referido criterio y además estableció que la competencia para conocer de los asuntos laborales de los docentes contra el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, correspondía a los Juzgados del Trabajo por la especialidad de la materia, es decir, por la naturaleza del reclamo y en virtud de la remisión expresa que hace la Ley Orgánica de Educación en su artículo 86. En refuerzo de lo anterior, también expresó que si bien es cierto el artículo 5 de la Ley de Carrera Administrativa prevé un régimen de exclusión o excepción al estatuto general aplicable a los funcionarios públicos que no excluye al personal docente dependiente del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, no se debe obviar el carácter orgánico de la Ley de Educación, la cual determina su aplicación preferente, dada su jerarquía, sobre las leyes especiales, por consiguiente sobre la Ley de Carrera Administrativa.

Aún cuando esta Corte, en acatamiento de las dos sentencias antes aludidas emanadas del Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social, dictó varios fallos declinando su competencia en los Tribunales del Trabajo, justifica que hoy, después de una profunda reflexión sobre el tema, se planteé la necesidad de revisar el criterio últimamente adoptado, toda vez que dichas decisiones se apartaron de la jurisprudencia pacífica que con relación a la competencia para conocer de los asuntos planteados por el personal docente en sus relaciones de trabajo con la administración se venía aplicando, pues era indiscutible que en primera instancia, tal competencia correspondía a los Tribunales Contenciosos Administrativos.


En relación con la concepción de funcionario público destacó la Corte, en la decisión parcialmente transcrita, dos características importantes “la prestación personal del servicio a un ente u órgano público del Estado y, que dicho servicio se encuentra sometido a un régimen legal determinado, configurando todo ello una relación o vinculación del sujeto con el organismo o ente empleador, constituyéndose lo que se ha denominado “Relación de Empleo Público”, para concluir que “los miembros del personal docente al servicio del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes son sin duda alguna funcionarios públicos, no sólo porque se les aplica un conjunto normativo particular previsto en la Ley Orgánica de Educación y demás reglamentos dictados por el Ejecutivo Nacional, en los cuales se establece una situación estatutaria, es decir, de carácter objetivo y general, creada unilateralmente y por lo tanto modificable, sino porque además la Constitución vigente, en su artículo 102, le reconoce a la educación el carácter de servicio público”.

En cuanto a los docentes dependientes de los Estados y de los Municipios, dada la existencia en la Ley Orgánica de Educación de disposiciones relativas al ejercicio de la profesión docente en planteles que no dependen de dicho Ministerio, indicó que tal criterio les resulta aplicable, en virtud de la norma prevista en los artículos 76 y 134 del referido texto legal, dejando establecido que la presencia del régimen estatutario se evidencia en los artículos 92 y 96 eiusdem para concluir que “el sistema sobre el cual descansa la relación de trabajo, que vincula a los docentes con las administraciones públicas, con los organismos o entes públicos dependientes, ya sean del Ejecutivo Nacional (Administración Pública Nacional), de los Estados (Administración Pública Estadal) o los Municipios (Administración Pública Municipal), responde a la tesis estatutaria, por cuanto pauta un régimen jurídico determinado y consagra la carrera y la profesionalidad como prestación permanente del servicio”.

Respecto a la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los recursos interpuestos por los docentes con ocasión del reclamo de sus derechos derivados de la relación de empleo con la administración pública, esta Corte, refiriéndose al criterio establecido por la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 17 de enero de 1983 y acogido en el cambio de criterio aquí comentado, concluyó que lo dispuesto en los artículos 86 y 87 de la Ley Orgánica de Educación y el artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa, no podía colegirse que los docentes estuvieran excluidos del régimen general de protección jurisdiccional previsto en la Ley de Carrera Administrativa y que por el contrario, se encontraran sometidos a la jurisdicción laboral. De allí que el análisis se hizo a la luz del artículo 126 de la Ley Orgánica de Educación que permite el ejercicio del recurso contencioso administrativo contra las sanciones impuestas por el Ministerio de Educación. Al respecto señaló que la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en esa oportunidad precisó “que la previsión contenida en el artículo 86 refiere expresamente a las situaciones previstas en el Capítulo III (estabilidad, sindicación y prestaciones sociales) debe dárseles el tratamiento consagrado - desde el punto de vista de la aplicación de las normas de contenido sustantivo - bien sea en la propia Ley Orgánica de Educación o en la Ley del Trabajo, hoy Ley Orgánica del Trabajo y que ello no significa en forma alguna que, de ser vulnerados o desconocidos tales derechos, las acciones tengan que ser intentadas ante los Tribunales del Trabajo”.

En atención a ello, esta Corte concluyó que “no puede interpretarse el citado artículo 86 de forma distinta a la contenida en el fallo en comento, dado que la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de que, aceptar lo contrario conllevaría a admitir que los sujetos que están bajo el régimen jurídico de la Ley de Carrera Administrativa pudieran realizar sus reclamos funcionariales por ante órganos distintos a la mencionada jurisdicción, constituyéndose así una incongruencia entre la naturaleza de la función pública desempeñada y los órganos de control de la actividad administrativa específica”.
A los fines de determinar la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, es preciso destacar que los apoderados de los recurrentes señalaron que sus representados son docentes al servicio del Ejecutivo del Estado Barinas.
En este caso la actuación del funcionario administrativo, constitutiva presuntamente de la ilegal actuación de la administración estadal, surge en el seno de una relación jurídico-administrativa materialmente funcionarial, pues versa sobre la solicitud de nulidad por ilegalidad de la Resolución N°633 emanada de del Secretario General de Gobierno del Estado Miranda, mediante la cual se destituyó al recurrente del cargo de Docente de Aula I el cual desempeñaba en la Escuela Básica J. M Siso Martínez. Adscrita a la Gobernación del Estado Miranda. De ahí que como señaló la aludida sentencia de esta Corte, “se trata de la impugnación de la actuación u omisión administrativa que, además de afectar la esfera jurídica de un funcionario público, como lo es un docente adscrito al referido Ministerio, está regido por las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto la exclusión de tal régimen funcionarial no está contemplada dentro de las excepciones establecidas en el artículo 5 de la referida Ley”.
Esta Corte, en la decisión en la cual se cambió el criterio aquí comentado, para determinar la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, se refirió a la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 2 de agosto de 2001 en la cual la Sala analizó el problema de la ejecución de las decisiones emanadas de las Inspectorías del Trabajo, precisando:
“siendo que en los casos de los juicios de nulidad, a que se refiere la Ley Orgánica del Trabajo, ésta no le atribuyó dicha competencia de manera expresa a esta jurisdicción especial sino que se limitó a señalar que contra estas decisiones se podían ejercer los recursos correspondientes ante los tribunales, sin indicar a cuáles se estaba refiriendo. La expresada omisión no autoriza a interpretar que la jurisdicción laboral es entonces la competente para conocer de dichos juicios (...) sino que lo razonable era establecer que como quiera que, la decisión provenía de un órgano de carácter administrativo, inserto en el Poder Ejecutivo, esto es, de las Inspectorías del Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir este tipo de controversias era la jurisdicción contencioso administrativa, siendo consecuente con el principio del juez natural (...) en el futuro, los Juzgados con competencia en materia laboral, deberán declinar en los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento y decisión de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas, (...) por ser éstos los órganos judiciales a los cuales les incumbe conocer este tipo de juicios”.
De la decisión parcialmente transcrita esta Corte es del criterio que tratándose el presente caso de un docente presuntamente afectado por la actuación administrativa por el Ejecutivo del Estado Miranda, en virtud del principio del juez natural, los órganos competentes para controlar tal actuación u omisión son los de la jurisdicción contencioso administrativa. En consecuencia esta Corte es competente para conocer de la apelación intentada. Así se decide.

Siendo ello así y consciente esta Corte de que un número de casos como el presente fueron declinados a los juzgados con competencia en materia laboral, establece que a partir del fallo citado ut supra se retoma la posición que con anterioridad al referido auto de la Sala de Casación Social, tenía en cuanto a los reclamos suscitados con motivo de la función docente, los cuales entonces continuarán bajo el conocimiento de los tribunales contencioso administrativos, bien el Tribunal de la Carrera Administrativa, bien los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, dependiendo en cada caso, que se trate de docentes al servicio del Ministerio de Educación o al servicio de los órganos regionales y locales.


Por otra parte debe esta Corte determinar, aún cuando el conocimiento en esta oportunidad está limitado a la apelación de la decisión que declaró sin lugar la pretensión de amparo cautelar, si es competente para conocer de la nulidad del Reglamento Interno de los Docentes al Servicio del Estado Miranda, acto administrativo general y de carácter normativo.

Al respecto observa que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 4 de abril de 2000, (caso A. Herrera), inaplicó el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estableciendo que:
“al impedir a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo el conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares), cuando se aleguen vicios de inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los Tribunales en lo contencioso-administrativo para anular los actos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho, que comprende - sin lugar a dudas - tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad (...) En virtud de lo anterior, y por cuanto en el presente caso se trata de un recurso de nulidad ejercido contra la norma contenida en el artículo 44 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Chacao, corresponde su conocimiento y decisión a un Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, conforme a la motivación que antecede”.

De la sentencia ut supra parcialmente transcrita se desprende que al ser competentes los Juzgados de lo Contencioso Administrativo para conocer la nulidad de los Reglamentos emanados de las autoridades estadales y municipales, resulta esta Corte igualmente competente, pero en segundo grado de jurisdicción, para conocer y decidir al respecto. Así se decide.

De allí entonces que, esta Corte entrará al análisis del presente caso como órgano jurisdiccional de segunda instancia llamado a conocer del fallo apelado y así se decide.





IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Señalado lo anterior, corresponde a esta Corte pronunciarse en relación con la apelación interpuesta por el apoderado judicial del ciudadano JEFFRE GARCIA con cédula de Identidad No. V-6.368.866, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 29 de Septiembre de 2000 que declaró SIN LUGAR la referida pretensión de amparo constitucional.

Al efecto, este Tribunal observa, que el recurrente por vía de Amparo Constitucional Cautelar solicitó “que mientras dure el presente juicio de nulidad, se le otorgue a su representado ciudadano JEFFRE GARCIA, por parte de la Gobernación del Estado Miranda, el equivalente al salario mínimo que recibiría como Docente de Aula I al servicio del Estado Miranda, para garantizarle la subsistencia a él y a su familia mientras dure el presente Recurso de Nulidad”

Al respecto, el Tribunal a quo declaró que “Tal solicitud en criterio del Tribunal comportaría la modificación de la sanción aplicada por la Gobernación del Estado Miranda al ciudadano JEFFRE GARCIA, la cual no puede ser transformada por vía de amparo constitucional a menos que, en su aplicación se hubieran violado derechos o garantías constitucionales, caso en el cual lo procedente sería suspender en su totalidad el acto impugnado. Por ello requeriría el Tribunal revisar el acto administrativo recurrido a la luz de las denunciadas violaciones constitucionales y para ello tratándose de una querella funcionarial donde la denuncia se basa, según se evidencia de la solicitud, en la aplicación de una sanción por un funcionario incompetente, con fundamento a una norma jurídica inexistente, requeriría el análisis de normas de rango legal y sublegal, lo que no le está permitido al Juez Constitucional, ya que ello implicaría entrar en el análisis de fondo de la pretensión principal. En consecuencia debe este Tribunal negar la medida cautelar solicitada”

Ahora bien, debe esta Corte determinar si la sentencia objeto de apelación se encuentra ajustada a derecho.

Al respecto observa que de igual forma el recurrente solicitó que “en base al contenido del artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 1185 del Código Civil y los artículos 140 de la Constitución de la República de 1999 y el artículo 259 ejusdem, al ser constante la jurisprudencia en el sentido que los daños y perjuicios materiales del funcionario destituido están circunscritos a las remuneraciones y demás beneficios dejados de percibir desde su destitución hasta su efectiva reincorporación, se le cancelen a mi mandante los salarios dejados de percibir desde el momento de su destitución hasta su definitiva reincorporación al cargo de Docente de Aula I adscrito a la Gobernación del Estado Miranda, así como los demás beneficios monetarios derivados de la contratación colectiva que le corresponderían de no haber sido destituido (...)”.

Según lo ha establecido esta Corte en numerosas decisiones, cuando se ejerce la acción de amparo contra actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación, la pretensión de amparo es una medida cautelar y, por ende, debe cumplir con los requisitos de procedencia de las medidas cautelares.

Así, la procedencia de la protección constitucional cautelar debe estar precedida de dos requisitos, a saber la verosimilitud o apariencia del derecho reclamado de rango constitucional; y un daño o amenaza inminente de lesión a situaciones constitucionales jurídicamente tuteladas, que en modo alguno podrían ser reparadas por la sentencia que se dicte en vía principal, esto es, un “periculum in damni” constitucional.

De igual forma, toda declaración realizada sobre la procedencia de la medida cautelar (amparo cautelar), tiene naturaleza instrumental y de homogeneidad, en relación con la decisión de fondo. En este sentido, cuando se intenta la pretensión de amparo conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad, los motivos de la pretensión de amparo pueden coincidir con algunos de los fundamentos del recurso contencioso administrativo de anulación, lo cual no implica que la decisión de la pretensión de amparo, si es declarada con lugar, configure un adelanto de opinión de los jueces sobre la pretensión principal del juicio contencioso administrativo que es precisamente la anulación o no del acto administrativo que se impugna.

No obstante cuando existe plena identidad entre la pretensión de amparo y el fondo del recurso de nulidad, el amparo cautelar resulta improcedente por cuanto se estaría revisando el fondo del asunto objeto del recurso de nulidad.

En efecto, si la homogeneidad fuera tan absoluta que el amparo cautelar se identificase con el derecho sustantivo cuya tutela se pide, se estaría adelantando la sentencia de mérito, lo cual haría incurrir a esta Corte en una extralimitación de su poder cautelar.

Tal como lo ha señalado esta Corte en diversos fallos, el amparo interpuesto conjuntamente con una demanda de nulidad de un acto, lo que busca es determinar la presunta lesión de situaciones jurídicas constitucionales más allá de la mera legalidad del acto administrativo, cosa que sólo puede resolverse en el proceso contencioso de nulidad, y no por vía del procedimiento de amparo donde lo que se persigue es la constatación, por vía de presunciones que se está en presencia de una lesión a un derecho constitucional.

En el caso sub iudice dado que el recurrente solicita en ambos recursos indemnizaciones relativas a los salarios dejados de percibir, esta Corte observa que de acordarse la pretensión de amparo en este particular se estaría adelantando la sentencia de mérito, pues se revisaría el fondo del asunto objeto del recurso de anulación, además de que el amparo no tiene naturaleza indemnizatoria razón por la cual se debe declarar improcedente la pretensión de amparo cautelar, y así se decide.

Además de ello, razones por si suficientes para declarar la improcedencia del amparo cautelar, abona mayores criterios el hecho de considerar que las peticiones del presunto agraviado son perfectamente reparables por la definitiva mediante la declaratoria con lugar del recurso de nulidad interpuesto. En este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 9 de junio de 2000, estableció que:

“(...) el amparo constitucional cautelar, como toda medida que goce de este carácter, debe ponderar los diferentes intereses involucrados y determinar la mayor reparabilidad posible tomando en cuenta la futura sentencia del juicio principal, tanto si es favorable al recurrente, como en el supuesto que sea favorable a la administración. No niega esta Corte la posibilidad del amparo cautelar en el contencioso de nulidad, pero para ello debe establecerse una clara visualización de presuntas violaciones de derechos constitucionales y no la simple denuncia de vicios que afecten la nulidad del acto (...)”

En virtud de las anteriores consideraciones esta Corte observa, que en los casos de recursos contenciosos administrativos contra actos administrativos de destitución –en principio-, las peticiones del presunto agraviado son perfectamente reparables por la definitiva mediante la declaratoria con lugar del recurso de nulidad interpuesto, por cuanto la referida decisión deberá pronunciarse, en caso de que así proceda, con respecto a la destitución e indemnización económica reclamada, y así se declara.

En mérito de lo expuesto, esta Corte confirma el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 29 de septiembre de 2000, que declaró sin lugar la pretensión de amparo cautelar interpuesta, y así se decide.

V
DECISION

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 29 de septiembre de 2000, que declaró SIN LUGAR la acción de amparo cautelar ejercida conjuntamente con recurso de nulidad por el abogado RAMON ANDRES SALAS FLORES, actuando en representación del ciudadano JEFFRE GARCIA, antes identificados, contra el Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda y de la Resolución Nº 633 de fecha 21 de diciembre de 1998, emanada del Secretario General del Estado Miranda.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas a los _______________ (___) días del mes de _____________ de 2001. Año 191º de la Independencia y 142º de la Federación.

El Presidente-Ponente

PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente


JUAN CARLOS APITZ BARBERA


MAGISTRADOS


CESAR J. HERNANDEZ



EVELYN MARRERO ORTIZ


ANA MARIA RUGGERI COVA




La Secretaria Accidental,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ




PRC/lbh-E-3