MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
Exp. N° 98-21126

En fecha 12 de noviembre de 1998, se recibió en esta Corte oficio N° 1147, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual se remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado CARLOS JULIO PINO AVILA, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 34.317, en su condición de apoderado judicial de la COMPAÑÍA ANONIMA TELEFONOS DE VENEZUELA (CANTV), contra la Resolución Nº 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, emanada de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL (hoy DISTRITO CAPITAL).

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido escuchada en ambos efectos la apelación interpuesta, en fecha 30 de septiembre de 1998 por la abogada DAFNE ZAMBRANO, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 45.494, en su carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Federal, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en fecha 12 de junio de 1997, mediante la cual declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto.

En fecha 17 de noviembre de 1998, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Belén Ramírez Landaeta.



En fecha 9 de diciembre de 1998, la abogada Dafne Zambrano, apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio Libertador, presentó escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 18 de diciembre de 1998, venció lapso de cinco (5) días de despacho a los fines de contestar apelación interpuesta, sin que se hubiere producido el referido escrito.

En fecha 9 de febrero de 1999 venció el lapso probatorio sin que las partes hicieran uso del mismo, y mediante auto de fecha 10 de febrero se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de presentación de los informes.

En la fecha fijada para que tuviera lugar el acto de informes, el día 3 de marzo de 1999, compareció a presentar el escrito correspondiente, el abogado JUAN APARICIO CARRIZALEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 1.638, en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), dejándose constancia que la otra parte no presentó su escrito de informes.

En la misma fecha, 3 de marzo de 1999, la Corte dijo “Vistos”.

Juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se designó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe.

En virtud de la ausencia temporal de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, en fecha 16 de octubre de 2001 se incorporó a esta Corte el Magistrado César J. Hernández.

Luego de realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia en el asunto sometido a su consideración, sobre la base de las siguientes consideraciones:

I
ANTECEDENTES

1. En fecha 17 de enero de 1995, ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, el abogado Carlos Julio Pino Ávila, en su condición de apoderado judicial de la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución Nº 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, emanada de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, el cual fundamentó en los siguientes alegatos:

Que en fecha 16 de agosto de 1993 le fue notificado a su representada que, mediante Resolución N° 001370 del 22 de julio de 1993, la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal resolvió sancionar a la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV) con: 1. Multa de ventiún millones cuatrocientos cuarenta y siete mil bolívares sin céntimos (Bs. 21.447.000,00), de conformidad con lo establecido en los artículos 259, en su primera parte y 260, Parágrafo Único, de la Ordenanza Sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General y 2. Orden de demolición del inmueble ubicado en el Callejón La Saleya entre Avenidas El Carmen y Rooselvet, Parroquia Santa Rosalía, por cuanto el mismo fue construido en contravención del artículo 44 de la Ordenanza Sobre Zonificación del Municipio Libertador.

Que contra dicha Resolución, la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV) interpuso recurso jerárquico en fecha 3 de septiembre de 1993, siendo el mismo respondido por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, en fecha 4 de julio de 1994, mediante Resolución Nº 1.419, en la cual se afirmó: “En el caso de la zonificación del Municipio Libertador, la misma se encuentra sometida a los usos permitidos en la zona R-4 y los descritos en su Capítulo VI, vale decir vivienda unifamiliar, vivienda bifamiliar y vivienda multifamiliar. Es así que, aún en el supuesto negado de aceptarse el argumento del recurrente en cuanto a la secuencia de usos de las distintas zonas que en ella se determinan, hasta llegar al R-1, en la cual se permiten usos complementarios tales como edificios docentes o religiosos, culturales o para asientos de centrales telefónicas, es necesario sin embargo, que ese uso complementario sea aprobado a criterio de la Oficina Local de Planeamiento Urbano y que en este caso resultan totalmente vinculantes”.

Que las instalaciones construidas por la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), constituyen, en su criterio, un uso admitido en virtud de lo que estatuye el propio artículo 44 de la Ordenanza Sobre Zonificación del Municipio Libertador, la cual en el artículo 4, establece la posibilidad de utilización de la zona R-1 para “usos complementarios”, tales como, la construcción de edificios docentes o religiosos, culturales, filantrópicos o asistenciales o para el asiento de centrales telefónicas, sub-estaciones eléctricas, estación de pasajeros de autobuses, jardines y huertos, por lo que el uso de esta zona para instalación de centrales telefónicas, lejos de constituir un uso no admitido como lo calificó la Administración Municipal, constituye por el contrario un uso complementario.

Que la Oficina de Ingeniería Municipal, en su Resolución Nº 1.370, de fecha 22 de julio de 1993, incurrió en falso supuesto cuando manifestó “...que de la fiscalización efectuada por funcionarios competentes adscritos a esta Dirección de Ingeniería Municipal, se constató que en el inmueble propiedad de la firma Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV) (...) se procedió a construir e instalar una edificación con uso de central telefónica y oficina comercial, en un área de 2.383 Mts2 , uso éste no admitido en la zonificación del sector.”

Que la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, debió pronunciarse en su Resolución Nº 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, acerca del falso supuesto denunciado, cosa que no hizo, a pesar de haberse alegado dicho vicio con ocasión del recurso jerárquico interpuesto por la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), por lo que esta última Resolución se encuentra afectada por el vicio de inmotivación.

Que, asimismo, la Resolución N° 1.419 in commento, señala que no existía prueba de la aprobación del uso por parte de la Oficina Local de Planeamiento Urbano para la instalación de la referida central telefónica.

Que ni en la Resolución N° 1.370, de fecha 22 de julio de 1993, ni en la Resolución N° 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, debía debatirse la existencia o no de la aprobación del uso por parte de la Oficina de Planeamiento Urbano, pues de lo que se trataba era de determinar si el uso de la central telefónica era un uso no permitido o un uso complementario, motivo por el cual la Resolución N° 1.370 antes mencionada presenta vicios en su causa, por partir la Administración del vicio de falso supuesto.

Que la Administración Municipal calificó la construcción e instalación de la central telefónica como uso no admitido y no como cambio de uso, pero que al imponer la multa, la Ingeniería Municipal no expresó en el acto el valor atribuido a la obra, así como tampoco calificó la gravedad de la falta a los fines de determinar el porcentaje aplicable para calcular la multa impuesta, incurriendo así en inmotivación de la sanción, a pesar de lo cual la Alcaldía del Municipio Libertador declaró sin lugar el recurso jerárquico, confirmando la resolución inmotivada.

Que el artículo 259 de la Ordenanza Sobre Arquitectura y Urbanismo señala los porcentajes aplicables en caso de multas, según la gravedad de la infracción, pero la Administración Municipal señaló motivos que no guardan relación con la gravedad de la infracción, aunado a que no se consideró que la instalación de una Central Telefónica y de una Oficina Comercial está dirigida a brindar a la colectividad el servicio de telecomunicaciones.

Que la Resolución Nº 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, es de imposible ejecución por cuanto la orden de demolición ocasionaría daños a los usuarios de la zona, privándolos del servicio telefónico en el cual tiene interés la República.

Con fundamento en los argumentos expuestos, el apoderado judicial de la recurrente solicitó se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo establecido en el ordinal 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

2. En fecha 27 de marzo de 1996, oportunidad fijada por el a quo para la presentación de informes, compareció la abogada Dafne Zambrano, en su carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Federal, y presentó el respectivo escrito de informes, en el cual alegó:

Que el acto administrativo recurrido se fundamentó en los artículos 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y en los artículos 1° y 259 de la Ordenanza Sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal.

Que no consta en el expediente administrativo, que la recurrente haya efectuado el trámite correspondiente ante las autoridades del Municipio Libertador para obtener el permiso de construcción, tal y como lo exige la Ordenanza Sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal.

Que no existe en el expediente administrativo la aprobación de la conformidad de uso por parte de la Oficina Local de Planeamiento Urbano del Municipio Libertador del Distrito Federal para la instalación de la referida Central Telefónica, por ser evidente que la Dirección de Ingeniería Municipal de Libertador se encuentra imposibilitada de otorgar el permiso para la respectiva edificación en dicho sector.

Que en cuanto a la prescindencia de los requisitos esenciales del procedimiento establecido, es de observar que se recibió la denuncia, se practicó la inspección y se constató que el propietario de la obra declaró no poseer el permiso solicitado por el funcionario que practicó la inspección.

Que la normativa fundamental para la sanción acordada se encuentra establecida en el Capítulo XVII de la Ordenanza Sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal, así como en el artículo 41 de la Ordenanza Sobre Procedimientos Administrativos del mismo Municipio, la cual contempla la formación de un expediente administrativo y la sustanciación de un procedimiento administrativo para la emanación de los actos administrativos, así como la notificación a los interesados de la apertura de un procedimiento que pueda afectar sus derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos.

En cuanto al vicio de inmotivación, debe destacarse que la Resolución impugnada indica expresamente las normas legales infringidas y las disposiciones que sirven de basamento a la imposición de la sanción.

Con respecto de las variables tomadas en consideración para determinar el porcentaje aplicado para el cálculo de la multa, es importante destacar que la misma se estableció en base a los metros cuadrados edificados sin permiso, multiplicados por el costo de cada metro cuadrado, estimado en función de la tabla de costos actualizados (para la fecha) por la Cámara Venezolana de la Construcción, aplicándose al resultado total un factor de variación que va del 5% al 50%, todo conforme a lo establecido en el artículo 259 Ordenanza Sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal, vigente para la fecha de imposición de la sanción.

En virtud de los argumentos precedentes, la representante del Municipio Libertador, rechazó y contradijo en todas sus partes los alegatos aducidos por la recurrente, y solicitó fuera declarado sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución N° 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, emanada de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 12 de junio de 1997, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Resolución N° 1.419, de fecha 4 de julio de 1997, con fundamento en las siguientes motivaciones:

Que en la Resolución N° 1.370 del 22 de julio de 1993 proveniente de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Libertador efectivamente se calificó como uso no admitido en la zonificación del sector donde está ubicado el inmueble, propiedad de la recurrente, el tipo de ambiente construido (central telefónica y oficina comercial), pero que no consta ni en el expediente administrativo ni en el expediente judicial, la demostración del falso supuesto, invocado por la recurrente, de tratarse de un uso complementario condicionado a la aprobación por la Oficina Municipal de Planeamiento Urbano, razón por la cual desechó la referida infracción.

Que en la Resolución 1.419 del 4 de julio de 1994 el ente administrativo sí se pronunció sobre el falso supuesto alegado por la recurrente cuando señaló que “en el caso de la zonificación del Municipio Libertador, la misma se encuentra sometida a los usos permitidos en la zona R-4 y los descritos en su Capítulo VI, vale decir, vivienda unifamiliar, vivienda bifamiliar y vivienda multifamiliar. Es así que en el supuesto negado de aceptarse el argumento del recurrente en cuanto a la secuencia de usos de las distintas zonas que en ella se determinan, hasta llegar a R-1, en la cual se permiten usos complementarios tales como edificios docentes o religiosos, culturales o para asientos de centrales telefónicas, es necesario, sin embargo, que ese uso complementario sea aprobado a criterio de la Oficina Local de Planeamiento Urbano y que, en este caso, resultan totalmente vinculantes”, en virtud de lo cual descartó la denuncia de inmotivación propuesta por la recurrente.

Que la Resolución 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, no incurre en falso supuesto al calificar como uso no permitido en la zona la instalación de la central telefónica y oficina comercial, pues, por un lado, tal aseveración de la recurrente no fue demostrada, y por la otra, un análisis del acto administrativo revela que el ente municipal después de expresar que aún siguiendo la hipotética secuencia planteada por la recurrente, en cuanto a los Usos de las distintas zonas que se determinan en la Ordenanza de Zonificación, hasta llegar a la zona R-1, en la cual se permiten como usos complementarios edificios docentes o religiosos, culturales, filantrópicos o asistenciales o para asientos de centrales telefónicas, resultaba necesario que el uso complementario de la zona R-1 fuera aprobado por la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano, motivo por el cual descartó la infracción aducida por la recurrente.

Que de un análisis de la Resolución N° 1.370 del 22 de julio de 1993, puede determinarse su falta de motivación en cuanto al establecimiento de las razones fundantes del valor atribuido a la obra y la gravedad de la infracción, lo cual fue –en criterio del a quo- suplido por el ente administrativo al contestar el recurso jerárquico en la Resolución N° 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, al proceder a argumentar en dicha contestación los criterios adoptados para calcular el valor de la obra y el factor considerado en la determinación de la gravedad de la infracción.

Que tal actuación (la contenida en la Resolución N° 1.419, del 4 de julio de 1994) está viciada de nulidad pues el órgano administrativo debió declarar inválida la Resolución N° 1.370 por carencia de motivación, y así, al suplir argumentos de ésta, con razones no relacionadas en la misma, incurrió a su vez en inmotivación, de acuerdo a doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, en sentencia de fecha 17 de diciembre de 1991, Caso Exxon Services Company Inc.

En fuerza de los razonamientos anteriores, el a quo declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto por la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV) contra la Resolución N° 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, dictada por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, quedando en consecuencia revocado el acto administrativo impugnado.


III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 9 de diciembre de 1998, la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Federal, hoy Distrito Capital, presentó escrito de fundamentación de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el a quo en fecha 12 de julio de 1997, en el cual alegó:

Que en la sentencia se configuró el vicio de silencio de pruebas, el cual colocó a la Administración en una situación de indefensión, e igualmente se advierte en dicho fallo la existencia del vicio de error en la interpretación, pues la declaratoria con lugar está basada en el vicio de inmotivación, cuando el mismo había quedado subsanado en el momento en que el recurrente tuvo conocimiento de los hechos que generaron el acto administrativo, y con el ejercicio oportuno de los recursos administrativos tendientes a su defensa.

Que la multa impuesta como sanción, se determinó de conformidad con lo previsto en los artículos 259, Primer Aparte, y 260, Parágrafo Único, de la Ordenanza Sobre Arquitectura Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal, por haberse construido un ambiente con estructura y losa de concreto en el nivel sótano, e instalar el uso de central telefónica y de oficina comercial, el cual no es admitido en la zonificación donde se encuentra ubicado el inmueble, incumpliendo así con lo previsto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y contraviniendo el artículo 1 de la Ordenanza antes referida, y el artículo 44 de la Ordenanza sobre Zonificación del Municipio Libertador del Distrito Federal.

Que en el expediente administrativo queda demostrada la falta de tramitación del permiso de construcción exigido por la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal, sin observarse tampoco en el expediente administrativo prueba de la aprobación del uso para la instalación de la referida central telefónica.

Con fundamento en lo alegado, solicitó fuera declarada con lugar la apelación interpuesta, conforme al principio de pluralidad de los actos procesales administrativos y al principio de exhaustividad de los actos que obliga al Juez a apreciar el contenido íntegro de los informes y de las pruebas presentadas para así evitar el vicio de indefensión, revocado el fallo apelado y declarando sin lugar el recurso de nulidad interpuesto.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Federal, hoy Distrito Capital, y en tal sentido observa:

En su escrito de fundamentación, alegó la parte apelante que el vicio de inmotivación en el que presuntamente incurrió la Administración Municipal, quedó ampliamente subsanado por la empresa recurrente cuando ésta tuvo conocimiento de los hechos que generaron el acto administrativo sancionatorio, lo cual, a decir de la apelante, se constata al observar que la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) ejerció oportunamente los recursos administrativos tendentes a su defensa.

Ante tal alegato, debe esta Corte advertir que la representación judicial de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal (hoy Distrito Capital) confunde el vicio de inmotivación de un acto administrativo con lo que sería la violación, por parte de la Administración, del derecho a la defensa que tiene toda persona (natural o jurídica) en toda clase de procedimientos administrativos, en la medida que el ejercicio del derecho a la defensa no puede subsanar, en ninguna circunstancia, el vicio de inmotivación que puede afectar a un determinado acto administrativo.

En criterio de esta Corte, resulta perfectamente posible, aún ejerciéndose oportunamente el respectivo recurso administrativo de impugnación contra un acto viciado de inmotivación, que el órgano administrativo de superior jerarquía, al momento de revisar el acto impugnado, incurra también en el vicio de inmotivación, sin que efectivamente tal vicio desaparezca o quede “subsanado” por la pura actividad del recurrente, al ejercer, por ejemplo, los recursos que coloca a su disposición la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En tales casos, cuando la Administración incurre en un vicio como el de inmotivación, es probable que se puedan violentar algunos de los derechos o garantías que conforman el debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa y a la asistencia jurídica en todo estado y grado de la investigación y del proceso (artículo 49.1), y contra tales violaciones el afectado deberá intentar las acciones o recursos que estime pertinentes. Mas, el ejercicio de dichas acciones o recursos, no puede significar en ningún caso la subsanación del vicio de inmotivación que afecta al acto recurrido, en la forma en que lo alega la parte apelante, ni tampoco en todos los casos, la desaparición de la violación del derecho constitucional a la defensa, pues el hecho que el afectado impugne el acto mediante un recurso administrativo o solicite alguna medida de protección a través del amparo o alguna otra providencia cautelar, no puede implicar -a priori- que llegó a conocer los motivos de hecho o de derecho en que se fundó la voluntad de la Administración.

Tal y como ha sido apuntado por la doctrina especializada, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ha previsto en sus artículos 9 (motivo o causa de los actos administrativos) y 18 (motivación de los actos administrativos), ordinal 5°, la obligación que tiene la Administración de expresar formalmente las circunstancias de hecho y de derecho que tuvo para dictar el acto, es decir, la necesidad de motivar sus actos mediante la expresión de los hechos y de los fundamentos legales del acto, así como de las razones que hubieren sido alegadas por el interesado. En efecto, todo acto administrativo que no sea de simple trámite o que la ley no excluya expresamente, debe ser motivado, esto es, expresar los supuestos de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento a la Administración al momento de manifestar su voluntad, ocasionando su ausencia o defecto, el vicio establecido en el artículo 20 eiusdem (anulabilidad), haciéndose susceptible de ser impugnado.

En tal sentido, conviene citar el criterio establecido por esta Corte en su sentencia de fecha 30 de marzo de 2000, caso Carmen B. Muñoz P. contra Concejo Municipal del Municipio Libertador, el cual ha sido mantenido reiteradamente en lo que atañe al objeto de la motivación del acto administrativo, y su importancia para el ejercicio pleno del derecho a la defensa por parte de los administrados en los distintos procedimientos administrativos en los que intervenir como partes:

“… el objeto principal de la exigencia de un decisión motivada, distinta del requisito de fondo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativo al motivo del acto administrativo, esto es, las circunstancias de hecho y de derecho que justifican su emisión, consiste en permitir al administrado el ejercicio de su derecho a la defensa, en el sentido de que pueda conocer los razonamientos que sirvieron de base a la Administración para emitir el acto que la afecta, y cuente con el material necesario para dirigir su impugnación contra el mismo, de estimarlo procedente. Así se dispuso en sentencia de la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Política Administrativa, al expresarse que “Todo acto administrativo debe ser motivado, es decir, en su contenido deben expresar, aunque sea de manera sucinta, las razones de hecho y de derecho en que se base, de modo que la persona afectada pueda saber los motivos que le sirven de sustento al acto y de esta manera poder ejercer su legítimo derecho a la defensa. La falta de motivación del acto administrativo se traduce en indefensión de la persona contra la cual se dirige (Decisión de fecha 25 de julio de 1990. Caso: Agostino Figueira contra Gobernación del Distrito Federal)”.

En este mismo sentido, ha sido criterio reciente de esta Corte, de acuerdo a lo establecido en su sentencia de fecha 5 de abril de 2001, Caso Henry José Perdomo Moreno contra Universidad Central de Venezuela, que:

“El vicio de falta de motivación del acto se tipifica tan solo en los casos en los cuales, está ausente la determinación de los elementos previstos en el artículo 9° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, cuando no se expresan ni las razones de hecho, ni las razones jurídicas, ni puede deducirse la presencia de tales elementos del contexto general del acto.”

En el presente caso, y en atención a los criterios expuestos, considera esta Alzada que no es sostenible el argumento de la representación judicial del Municipio Libertador del Distrito Federal, de acuerdo con el cual la inmotivación del acto recurrido podría haberse subsanado con el ejercicio, por parte de la recurrente, del recurso jerárquico ante el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal, pues la única que podría subsanar tal irregularidad sería la propia Administración, al dictar, aún tardíamente, el acto que da respuesta al recurso administrativo interpuesto. Por tanto, semejante argumento no puede sino ser desestimado por esta Corte, pues el ejercicio de los recursos administrativos por parte de la persona interesada, no implica en modo alguno la subsanación del vicio de inmotivación –o cualquier otro- que produce la indefensión, ni prueba que la Administración Municipal haya cumplido con su obligación de establecer y comunicar las razones de hecho y de derecho en que se fundó para dictar el acto impugnado, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.

Alega también la representación judicial de la parte apelante que el a quo hizo una apreciación parcial del expediente, pues no advirtió la falta de permiso de construcción por parte de Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV) para construir en la Zona R-5 del Municipio Libertador, el inmueble destinado para central telefónica, ni la falta de aprobación de uso complementario por parte de la Administración Municipal de la referida central telefónica, con lo cual violentó el principio de la pluralidad de los actos procesales y administrativos, generando así el vicio de silencio de pruebas en perjuicio de la Administración Municipal.

Ante dicho argumento, se observa que ciertamente el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital no se pronunció respecto de tales ausencias, luego de determinar que el acto impugnado adolecía -en su criterio- del vicio de inmotivación, aún cuando la Resolución N° 1.310, de fecha 22 de julio de 1993, amplió, sobrevenidamente, las razones de hecho y de derecho por las cuales la Dirección de Ingeniería Municipal decidió aplicar mediante la Resolución N° 1.419, de fecha 4 de julio de 1994, las sanciones de multa de ventiún millones cuatrocientos cuarenta y siete mil bolívares (Bs. 21.447.000,00) y de demolición de las edificaciones construidas.

En atención a los criterios antes citados, considera esta Corte que el acto recurrido, lejos de estar afectado por el vicio de inmotivación, tal y como lo afirmó el a quo en el fallo apelado, lo que presenta es una ampliación de las razones que llevaron a la Dirección de Ingeniería Municipal a aplicar las sanciones de multa y demolición, así como las variables y porcentajes considerados por la referida instancia de la Administración Municipal a los efectos de la determinación del monto de la multa.

Por tanto, al haber decidido de manera incongruente, al calificar erradamente el vicio que afecta el acto administrativo y dejar de examinar pruebas y defensas de relevancia para la valoración del mérito de la causa, considera esta Alzada que el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital incurrió en violación del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, referido al vicio de incongruencia negativa, motivo por el cual debe esta Corte proceder a revocar el fallo apelado con fundamento en el artículo 244 eiusdem.

Una vez revocado el fallo apelado, pasa esta Corte, con fundamento en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, a dictar sentencia en el presente caso, y para ello entra a examinar si la Administración Municipal aplicó correctamente las sanciones de multa y demolición a la empresa responsable de la construcción de la Central Telefónica y la Oficina Comercial edificadas en la Zona R-5, a saber, a la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV).

En tal sentido, encuentra esta Alzada que cursa al folio 4 del expediente administrativo copia certificada de la declaración rendida, en fecha 8 de diciembre de 1992, por el representante de la empresa señalada como infractora, ante la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Libertador del Distrito Federal, en la cual afirmó no poseer el permiso necesario para construir el uso complementario, pero sí tener una solicitud de permiso, presuntamente efectuada en 1986 o 1987, la cual traería con posterioridad al procedimiento administrativo iniciado por la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Libertador, pero que nunca llegó a traerse ni al procedimiento administrativo, ni al presente procedimiento judicial.

Aceptando el alegato esgrimido por la recurrente en su escrito de Informes (folio 249), según el cual la Administración Municipal debió realizar una interpretación concatenada de los artículos 4, Parágrafo Único, 13, literal a, 23 literal a, 34 literal a, y 44 literal a, de la Ordenanza de Zonificación del Municipio Libertador, la cual mediante sucesivas remisiones de los referidos artículos permitiría la construcción en la Zona R-5 de los usos complementarios admitidos en la Zona R-1, esto es, aún cuando en la oportunidad de resolver el recurso jerárquico interpuesto, la Administración Municipal hubiera calificado como “uso complementario” las edificaciones construidas por la empresa recurrente, encuentra esta Corte que la construcción de la Central Telefónica y de la Oficina Comercial, sin el otorgamiento de la respectiva autorización para la construcción de usos complementarios en la Zona R-5, constituye una violación de lo establecido en el artículo 4, parágrafo único, de la ya citada Ordenanza de Zonificación del Municipio Libertador, pues en dicha disposición se establece expresamente:

“Artículo 4. Usos. En la Zona R-1 se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los siguientes usos: (…)

Único. Las edificaciones para usos complementarios del presente tipo de zona, tales como edificaciones docentes o religiosas, culturales, filantrópicas o asistenciales o para asiento de centrales telefónicas, subestaciones eléctricas, estación de pasajeros de autobuses, jardines y huertos, deberán tener la aprobación previa de la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano. Igualmente se requerirá dicha aprobación para los cambios de uso de la vivienda unifamiliar aislada para un uso complementario de la presente zona. (Subrayado de la Corte).

En el Parágrafo Único antes transcrito, se consagra la carga para el particular interesado de solicitar la autorización de la actual Oficina Local de Planeamiento Urbano de la Alcaldía del Municipio Libertador, para proceder a la construcción de usos complementarios en la Zona R-1, razón por la cual su falta de tramitación y presentación en el procedimiento por parte de la empresa recurrente, da lugar en criterio de esta Corte a la aplicación de la multa impuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal, publicada en Gaceta Municipal del Distrito Federal (Extra 687), de fecha 21 de marzo de 1987, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos examinados en la presente causa.

En efecto, advierte esta Corte que la referida Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal, consagra en su artículo 259 las diferentes sanciones que la Municipalidad puede imponer a los directores de obras y propietarios, en los casos de construcción, reconstrucción o reparación de edificaciones sin la autorización correspondiente o en contravención de los requerimientos urbanísticos. Dicha disposición establece:

“Artículo 259. Toda construcción o reparación así como toda urbanización o parcelación que se ejecute sin el permiso correspondiente, será suspendida y tanto el Director de Obras como el propietario de ellas, serán sancionados con multas no convertibles en arresto, cuyos montos serán calculados por la Dirección de Obras Municipales desde un cinco por ciento (5%) hasta un cincuenta por ciento (50%) del valor de la obra ejecutada, según la gravedad de la infracción.

En los casos de movimientos de tierras, con fines urbanísticos, además de la paralización de los trabajos respectivos, el propietario de obra y quien la ejecute, serán sancionados con multas de veinte a treinta bolívares (Bs. 20 a 30) por cada metro cuadrado de terreno, cuyo topografía original haya sido modificada.
Parágrafo Primero/ Cuando las obras en ejecución o totalmente concluidas, hayan sido construidas sin permiso o en contravención de los requerimientos urbanísticos o de las normas para la construcción a que se refiere esta Ordenanza, la Dirección de Obras Municipales podrá ordenar la demolición total o parcial de dichas obras; sin perjuicio de aplicar las multas a que se refiere el presente artículo.

Parágrafo Segundo/ Mientras no sean corregidas las infracciones y canceladas las multas impuestas, las autoridades competentes impedirán la continuación de las obras.

Parágrafo Tercero/ A quienes continuaren la ejecución de la obra objetada en los términos de la respectiva notificación de la Dirección de Obras Municipales, se les aplicará además de las sanciones anteriores, multa que puede llegar a una suma igual a la mitad de la obra ejecutada.” (Subrayado de esta Corte).

De conformidad con lo establecido en el encabezado del transcrito artículo 259 de la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal, la sanción de multa resultaría aplicable a la recurrente por el solo hecho de no contar ésta con el permiso de construcción correspondiente, tal y como fue considerado tanto por la Dirección de Ingeniería del Municipio Libertador, como por el Alcalde del mismo Municipio, en la oportunidad de resolver el recurso jerárquico interpuesto.

Por tales motivos, considera esta Alzada que la Administración Municipal aplicó correctamente la multa de ventiún millones cuatrocientos cuarenta y siete mil bolívares (Bs. 21.447.000,00) a la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela, pues bien calificando a las edificaciones construidas (Central Telefónica y Oficina Comercial) como uso no admitido o como uso complementario en la Zona R-5, era procedente la aplicación de dicha multa por violación de lo dispuesto en el encabezado del artículo 259 de la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador del Distrito Federal, y de lo establecido en el artículo 1° de la misma Ordenanza Municipal, al no contar con la autorización exigida para realizar la construcción de tales usos complementarios en la Ordenanza de Zonificación del Municipio Libertador. Así se declara.

No obstante, resulta también necesario examinar si resultaba procedente la aplicación de la sanción de demolición de las edificaciones construidas por la empresa recurrente, pues la falta del permiso correspondiente para la construcción de la Oficina Comercial y de la Central Telefónica, por sí sola, no es condición suficiente para ordenar la demolición de dichas obras, ni tampoco la falta de la notificación exigida por el artículo 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. En tal sentido, esta Corte, en sentencia de fecha 29 de septiembre de 1982, Caso Mesón Segoviano contra Municipalidad del Distrito Federal, señaló que:

“Por el solo hecho de faltar la autorización correspondiente no podía imponerse la sanción de demolición, ella solo es procedente cuando se cumplan los supuestos señalados en el artículo 55 de la ordenanza respectiva (Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General, del 21-03-87), es decir cuando las construcciones estén situadas en lugar prohibido o que su ubicación o construcción ofrezcan un aspecto discordante con el conjunto o presenten peligro para sus ocupantes o para la colectividad. Y excepcionalmente procede también la demolición cuando una edificación amenaza o se encuentra en ruina…” (Paréntesis de esta Corte).


De acuerdo con el criterio anterior, considera este Órgano Jurisdiccional que la carencia del permiso de construcción por parte de la empresa recurrente, no constituye un motivo suficiente para que la Administración Municipal ordenara la demolición de la construcción realizada por la empresa recurrente en la Zona R-5, pues la Central Telefónica y la Oficina Comercial, de acuerdo a las sucesivas remisiones establecidas en los artículos 44 literal a, 34 literal a, 23 literal a, 13 literal a, y 4, parágrafo único, de la Ordenanza de Zonificación del Municipio Libertador del Distrito Federal, no fueron construidas en un lugar prohibido para ello, en vista que tales edificaciones correspondían con uno de los usos complementarios permitidos en la Zona R-1, y de acuerdo a la interpretación concatenada de los artículos antes indicados éstos también lo serían en la Zona R-5. En efecto, el artículo 44 de la Ordenanza de Zonificación del Municipio Libertador del Distrito Federal establece:

Artículo 44. USOS. En la Zona R-5 se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los siguientes usos:

a) Los permitidos en la Zona R-4.
b) Los que se describen en el presente Capítulo.

Observa, además, esta Alzada, que tampoco consta en el expediente judicial, que tales construcciones presenten un aspecto discordante con el conjunto urbano de la Zona R-5, o que representen un peligro para los ocupantes del mismo, ni para la colectividad del sector.

Así las cosas, estima esta Corte que la Alcaldía del Municipio Libertador, al momento de decidir el recurso jerárquico, debió revocar la Resolución N° 1.370 dictada por la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Libertador, en fecha 22 de julio de 1993, al estar la misma afectada por el vicio de falso supuesto de derecho, al haber realizado la referida Dirección una incorrecta interpretación de las normas de ordenación urbanística aplicables en el presente caso, y que condujo a la aplicación arbitraria de la sanción de demolición de las edificaciones construidas en perjuicio de la empresa recurrente. Sobre tal vicio, la doctrina especializada ha señalado:

“El falso supuesto de derecho consiste en la aplicación errada de una norma a unos hechos determinados. También ocurre cuando la Administración se niega a aplicar una norma a unas circunstancias que se corresponden con el supuesto de hecho abstracto que ésta regula por considerar que no tienen relación”. (Cfr. Miguel Mónaco, “El Falso Supuesto”, “V Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo, Los Requisitos y Vicios de los Actos Administrativos”, FUNEDA, 2000, p. 317).

Al no revocar el acto recurrido, y confirmarlo en todas sus partes, la Resolución N° 1.419 dictada por el Alcalde del Municipio Libertador en fecha 4 de julio de 1994, también resultó afectada por el vicio de falso supuesto de derecho, el cual fue denunciado desde el inicio del proceso por la recurrente, siendo apreciado y declarado por esta Alzada, en garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el segundo de los cuales ordena a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa el restablecimiento de la situación jurídica infringida, en casos como el presente, en el cual se determinó una actuación ilegal por parte de una Administración Pública Municipal. Así se declara.

Con fundamento en todas las consideraciones anteriores, esta Corte revoca el fallo apelado, declara parcialmente con lugar la apelación interpuesta por la representación judicial del Municipio Libertador del Distrito Federal, hoy Distrito Capital, y parcialmente con lugar el recurso de nulidad contencioso administrativo interpuesto por la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV). Así se decide.

V
DECISION

Sobre la base de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:

1°-CON LUGAR la apelación interpuesta en fecha 30 de septiembre de 1998 por la abogada DAFNE ZAMBRANO, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 45.494, en su carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en fecha 12 de junio de 1997, mediante la cual declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto por la COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA (CANTV) contra la Resolución N° 1.419 de fecha 4 de julio de 1994, emanada de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL (HOY DISTRITO CAPITAL).

2°-SE REVOCA el fallo apelado, por las razones establecidas en las consideraciones para decidir la presente causa.

3°-PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por por el abogado CARLOS JULIO PINO AVILA, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 34.317, en su condición de apoderado judicial de la COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL TELÉFONOS DE VENEZUELA (CANTV) contra la Resolución N° 1.419 de fecha 4 de julio de 1994, emanada de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL (HOY DISTRITO CAPITAL), y en consecuencia, se anula la orden de demolición de la Central Telefónica y la Oficina Comercial construidas por la empresa recurrente en la zona R-5 del Municipio Libertador del Distrito Capital, debiendo la recurrente, en un lapso perentorio, solicitar los permisos correspondientes ante la dependencia de la Alcaldía del Municipio Libertador competente para aprobar la construcción de usos complementarios en la Zona R-5, confirmándose la multa impuesta por la Oficina de Ingeniería Municipal del Municipio Libertador del antiguo Distrito Federal a la empresa recurrente, por la cantidad de ventiún millones cuatrocientos cuarenta y siete mil bolívares (Bs. 21.447.000,00).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en Caracas, a los_______________( ) días del mes de_________________del año dos mil uno (2001). Años: 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS



El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA



Los Magistrados;



EVELYN MARRERO ORTIZ



CÉSAR J. HERNÁNDEZ



ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente





La Secretaria Accidental,


NAYIBE ROSALES MARTINEZ




AMRC/laho
Exp. N° 98-21126