Expediente N° 01-25886

MAGISTRADO PONENTE:PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 2 de octubre de 2001, el abogado Gustavo Martínez inscrito en el Inpreabogado bajo el número 72.089, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Gisela Irabe Oropeza Novoa, venezolana, con cédula de identidad N° 2.810.909, interpuso ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto y medidad cautelar innominada, de conformidad en lo dispuesto en el artículo 588 en concordancia con el 585 del Codigo de Procedimiento Civil, contra el acto de fecha 19 de septiembre de 2000, emanado del Consejo Superior de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental "Lisandro Alvarado" (ASOCIUCLA), mediante el cual dicho órgano declaró al recurrente responsable en lo administrativo durante el período Enero-Diciembre de 1997, en su condición de Director Principal de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental "Lisandro Alvarado".

En fecha 3 de octubre de 2001, se dio cuenta la Corte y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo, a los fines de decidir la procedencia de la solicitud de suspensión de efectos del acto y la medida cautelar innominada.

En fecha 16 de octubre de 2001, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández quien sustituye a la Magistrado Luisa Estella Morales Lamuño, esta Corte queda constituida de la siguiente manera: Presidente, Perkins Rocha Contreras; Vicepresidente, Juan Carlos Apitz Barbera y los Magistrados: Evelyn Marrero Ortiz, César J. Hernández y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I
DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO INTERPUESTO

Los apoderados judiciales de la recurrente alegaron la nulidad del acto administrativo recurrido fundamentándose en las siguientes consideraciones:

1.- De la nulidad absoluta del acto impugnado conforme a lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, denunciándose con respecto al ordinal 1°, lesión a los derechos a la defensa, debido proceso y petición ante los órganos dela Administración pública. El acto lesivo denunciado por la recurrente genera violación a esos derechos argumentando que:

Que la Administración no consideró los planteamientos de la recurrente respecto a la realidad del caso.

Que el Consejo Superior de la UCLA dictó una decisión que no abarca la globalidad de las cuestiones que fueron planteadas en el aludido procedimiento, toda vez que el referido Consejo no sujetó su decisión a la realidad fáctica del caso.
Que la negativa a considerar los términos de los planteamientos de la recurrente, que se deriva al no existir el respectivo pronunciamiento, conculcan el derecho constitucional a obtener oportuna y adecuada respuesta.

Que el acto que declaró a la recurrente responsable en lo administrativo en su condición de Director Principal de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, durante el período comprendido entre Enero-Diciembre de 1997 y Enero-Julio de 1998, se hizo mediante simple evaluación de indicios, frente a la ausencia absoluta de actividad probatoria que los compruebe.

Que la decisión recurrida se fundamentó en el informe que da origen al procedimiento sin tomar en cuenta la actividad probatoria de la recurrente.

Que la decisión que resolvió el recurso de reconsideración tomó las argumentaciones de la recurrente como elementos de la pretendida responsabilidad administrativa.

Que no se verificó en el procedimiento administrativo seguido a la recurrente su responsabilidad directa en los hechos imputados.

Que la base de las consideraciones contenidas en los actos de procedimiento, son pruebas producidas antes del procedimiento, las cuales son consideradas en la motivación del acto como prueba suficiente de las imputaciones.

Que todas las actuaciones posteriores al 14 de diciembre de 1999, se realizaron fuera del lapso de sustanciación, e incluso, la decisión donde se determinó la responsabilidad administrativa, fue dictada luego de haber transcurrido el lapso para ello, según los artículos 53 y 55 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Que a los efectos de la comparecencia en el procedimiento administrativo, se le conculcó el derecho a la asistencia jurídica obligatoria a la recurrente, consagrado en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución.

Que " la consideración sobre las declaraciones de nuestra son pruebas lícita al existir violación del debido proceso, por cuanto al hecho de producirse, legalmente había concluído el lapso de sustanciación del procedimiento".

Que el haber realizado la sustanciación del procedimiento extemporáneamente, implica la obstrucción de la defensa por no disponerse del tiempo adecuado.

Que la sustanciación extemporánea del expediente, además de no haberse dictado la prórroga del procedimiento, conlleva a la violación de las garantías previstas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

2.- De la violación al ordinal 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:

Alegaron los apoderados de la recurrente que la ilegal ejecución deriva precisamente de las violaciones de orden constiucional y legal que hemos expresados. En este sentido, expresaron que "si el contenido del acto administrativo se traduce en que el objeto del acto debe ser posible, legal, determinado o determinable, inferimos que los actos administrativos del procedimiento impugnado, en cuanto a su objetivo, se presentan ilegales como consecuencia del vicio en la motivación del mismo, por cuanto, hay ausencia de análisis de los hechos que llevaron a las decisiones aludidas, más allá de los simples indicios contenidos en el Informe que da lugar a la apertura del procedimiento, lesionando los derechos constitucionales y las normas legales expuestas, es pues por tal razón que solicitamos a tenor del ordinal 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos."

3.- Con respecto al ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, adujeron la incompetencia como causal de nulidad absoluta en el acto administrativo, abuso y desviación de poder y la incompetencia manifiesta:

Al respecto expusieron que la Administración dictó un acto administrativo que carece de causa legítima, porque la resolución contentiva del acto administrativo de fecha 19 de septiembre de 2000, donde se acordó declarar Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la recurrente contra la decisión emanada del mismo ógano que la declara responsable en lo administrativo en fecha 3 de agosto de 2000, se dictó sin que existieren fundamentos ni de hecho ni de derecho para adoptar las decisiones referidas.

"De manera que, la desproporcionada acción por parte de la Administración implica un supuesto de abuso de poder que la hace incompetente para dictar los actos administrativos impugnados..."

Igualmente se alegó la desviación de poder "por cuanto el Consejo Superior de la UCLA utiliza sus prerrogativas y facultades para satisfacer una necesidad distinta a la prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en virtud de que ésta solamente lo habilita para determinar responsabilidades bajo el respeto de las garantías de los sujetos bajo su control, y la actuación arbitraria mediante la violación de derechos y garantías no entra dentro del catálogo de sus competencias."

Finalmente, denunció que la competencia de la Contraloría Interna de la ASOCIUCLA para sustanciar el procedimiento en referencia y la del Consejo Superior de la ASOCIUCLA para la suscripción del auto de responsabilidad administrativa, estaba limitada por los artículos 53 y 55 del Regalmento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por lo que la expiración de dicho lapso provocó una extinción de sus competencias para aprobar o emitir cualquier tipo de decisión, toda vez que feneció el lapso para ello antes de producirse tales actos.


II
DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO INTERPUESTO


A los fines de analizar los requisitos de admisibilidad del presente recurso, este órgano jurisdiccional considera necesario pronunciarse acerca de su competencia para conocer del mismo, y en tal sentido, observa que se interpuso ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo y medida cautelar innominada, de conformidad en lo dispuesto en el artículo 588 en concordancia con el 585 del Código de Procedimiento Civil, contra el acto de fecha 19 de septiembre de 2000, emanado del Consejo Superior de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental "Lisandro Alvarado" (ASOCIUCLA), mediante el cual dicho órgano declaró a la recurrente responsable en lo administrativo durante el período Enero-Diciembre de 1997, en su condición de Director Principal de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental "Lisandro Alvarado".

Ahora bien, cabe señalar que el acto impugnado emanó del Consejo Superior de una Asociación Civil constituida por representantes de la Universidad Centro-Occidental Lisandro Alvarado, denominada Asociación Civil de la Universidad Centro-Occidental Lisandro Alvarado (ASOCIUCLA), y cuyas actuaciones se encuentran sometidas al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de de la República, según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 5° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Al respecto, las decisiones emanadas de dichas autoridades según el criterio establecido sobre los actos de autoridad son susceptibles del control de la jurisdicción contenciosa administrativa, y de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3° del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, recurribles por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. De allí que este órgano jurisdiccional es el competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se declara.

Habiéndose declarado esta Corte competente para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, debe pronunciarse con respecto a la admisibilidad del mismo, para lo cual, aprecia esta Corte la inexistencia de alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en los artículos números 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En virtud de lo expuesto, se admite el presente recurso contencioso administrativo de anulación. Así se declara.


III
DE LA SOLICITUD DE SUSPENSION DE EFECTOS Y LA
MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA


La recurrente, además de interponer recurso de nulidad, contra el acto emanado del Consejo Superior de ASOCIUCLA, solicitó la suspensión de los efectos del acto, de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Para ello argumentó lo siguiente:

"...Independientemente de la controvertida legalidad de la sanción impuesta, la misma se está ejecutando, siendo que ello se materializa en la planilla de Liquidación N° 01363, emanada de la Dirección General Sectorial de Servicios del Ministerio de Finanzas (anteriormente Hacienda), librada en fecha diecisiete (17) de mayo de 2001, dirigida a nuestra mandante, en virtud del contenido de la decisión acá impugnada, anexa al presente escrito marcada "K", donde se impone el pago ante una Oficina Receptora de Fondos Nacionales en el término de cinco (5) días, adviertiédosele que 'cuando una renta nacional no sea pagada en el plazo establecido, el contribuyente deberá pagar intereses a la tasa del uno por ciento (01) mensual, de conformidad con el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional'; la cual le fue remitida mediante Oficio...."

Alegó igualmente, que:

"...a la luz de los planteamientos anteriores, de ser acordada la suspensión de efectos del acto indicado, se generaría como efecto de la ejecución de la decisión contentiva de tal providencia, la protección del indubitable, irrefutable y demostrado interés procesal en cabeza de nuestra mandante en sostener el presente procedimiento para materializar su pretensión, evitándose el pago de la planilla de liquidación..."

Finalmente, aduce que "los efectos del acto aludido se traducen en hacer merecedora a nuesta poderdante del descrédito de parte de los miembros de la comunidad universitaria y el pueblo larense, por ser sujeta de una pena infamante, comprometiéndose así su honor y reputación...".

Conjuntamente con la anterior solicitud de suspensión de efectos, la recurrente pidió medida preventiva innominada, conforme a lo previsto en el parágrafo Primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a los fines de que:

"PRIMERO: Se ‘ordene al Ministerio de Finanzas, por órgano de cualquiera de sus dependencias, especialmente, la Dirección General Sectorial de Servicios del aludido Ministerio, abstenerse de realizar actos que impliquen la tramitación, gestión o remisión de actuaciones a otras dependencias u órganos, adscritos al precitado Ministerio o no, tendentes a la ejecución del crédito objeto de la planilla de Liquidación N° 01363, emanada de tal Dirección, librada en fecha diecisiete (17) de mayo de 2001, dirigida a nuestra mandante, anexa al presente escrito, marcada "K", a los efectos de evitar darle eficacia, con el objeto de evitar producir consecuencias dañosas para la recurrente".

"SEGUNDO: Se ordene al Ministerio de Finanzas, por órgano de cualquiera de sus dependencias, especialmente, la División de Contabilidad Fiscal del referido Ministerio,abstenerse de ralizar actos que impliquen la tramitación, gestión o remisión o remisión de actuaciones a otras dependencias u órganos,adscritos al precitado Ministerio o no, tendentes a la ejecución de las consecuencias que implican la falta de pago advertida en el Oficio FSF-330-01216-2 del siete (7) de junio de 2001, emanado de tal División, en virtud del crédito objeto de la Planilla de Liquidación N° 0136, emanada de la Dirección General Sectorial de Servicios del aludido Ministerio librada el diecisiete de (17) de mayo de 2001, dirigida a nuestra mandantecon el objeto de evitar producir consecuencias dañosas para la recurrente”.

Finalmente, señaló que el Periculum in Mora esta representado por el daño que se materializa con lo dispuesto en el oficio que remite la Planilla de Liquidación así como de la referida Planilla de Liquidación correspondiente a la multa impuesta y el Fumus Boni Iuris o presunción de buen derecho viene dada por la condición de destinatario de nuestro poderdante, del acto impugnado y la referida planilla de liquidación.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR


El presente caso se trata de un recurso de nulidad acompañado de una solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y petición de medida cautelar innominada con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

La recurrente pretende que le sea acordada la suspensión de los efectos de la decisión emanada del Consejo Superior de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental "Lisandro Alvarado" (ASOCIUCLA), de fecha 19 de septiembre de 2000, mediante el cual dicho órgano declaró al recurrente responsable en lo administrativo durante el período Enero-Diciembre de 1997, en su condición de Director Principal de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental "Lisandro Alvarado".

La Corte ha señalado los requisitos de admisibilidad y procedencia de la medida cautelar típica de suspensión de efectos y en tal sentido mediante sentencia de fecha 29 de febrero de 2000, en el juicio seguido por “CITIBANK, N.A.” Vs. Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, expresó:

“Como se observa, esta disposición constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, y de la misma norma transcrita se derivan sus requisitos fundamentales:

1.-Contenido especial: la cautela sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto(su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal;
2.-Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad;
3.-Requisito de procedencia: se exige un ‘Periculum in mora específico’, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo Periculum in mora se concreta en la ‘infructuosidad del fallo’ que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautela típica de suspensión de efectos requiere que el periculo consista en un ‘perjuicio irreparable’ o de ‘difícil reparación’; esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura ‘ejecución del fallo’ sin evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de ‘difícil reparación’;
4.- Causal de revocabilidad especial: como se sabe las causales de revocabilidad de las cautelares deben estar acordes en la naturaleza cautelar y como regla general se ha establecido que las mismas no pueden ser revocadas por contrario imperio por cuanto las mismas no constituyen supuestos de mero trámite; sin embargo, para la cautela típica de suspensión de efectos se ha establecido que la falta de impulso procesal( tanto del juicio principal como del procedimiento cautelar) genera la revocatoria por contrario imperio, queriendo señalar que puede ser revocada de oficio y su “causa” se encuentra en la falta de impulso o instancia, es decir, por falta de interés procesal del solicitante.

Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su ‘adecuación’ y ‘pertinencia’, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancias del caso”.

En atención a lo antes expuesto, esta Corte reafirmó el criterio en cuanto a que "la suspensión de los efectos de los actos administrativos constituye una medida cautelar típica de los procedimientos contencioso administrativos, por la cual efectivamente se suspende temporalmente la ejecutoriedad del acto administrativo, y como toda medida cautelar, no procede autónomamente sino de manera instrumental; y además, no puede constituir una ejecución anticipada de la decisión de mérito".

En este sentido, es de precisar que en el presente caso, se solicita la suspensión de los efectos de una decisión que establece una responsabilidad administrativa, que generó la imposición de una sanción pecuniaria, para la recurrente, es decir que la consecuencia o efectos de la declaratoria de la responsabilidad administrativa está representada en la referida multa, cuya imposición en esta materia está directamente vinculada a la ratio que determinó la legalidad de la declaratoria de la señalada responsabilidad, máxime si como señala la recurrente en su escrito, al referirse a “la controvertida legalidad de la sanción impuesta, la misma se está ejecutando, siendo que ello se materializa en la planilla de Liquidación N° 01363, emanada de la Dirección General Sectorial de Servicios del Ministerio de Finanzas (anteriormente Hacienda)...", se evidencia en primer término, que la suspensión de los efectos del acto que se impugna devendría en una ejecución anticipada de la sentencia que dilucidará la legalidad del referido acto.
En segundo término, observa esta Corte, que el alegato fundamental de la recurrente para solicitar la suspensión de efectos del acto recurrido, descansa en la exigibilidad del pago de lo liquidado como multa, lo cual no constituye un Periculum in mora específico, es decir aquel destinado a evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios patrimoniales sean de “difícil reparación”, lo cual según se evidencia de los autos carece de probanzas, y así se declara.

Finalmente, si bien en el presente caso, la solicitud de suspensión de efectos del acto recurrido tiene por objeto un acto de efectos particulares cuya nulidad ha sido demandada, no se determinó el requisito exigido sobre el Periculum in mora específico, como se señaló antes.

Siendo ello así observa esta Corte, que en el presente caso no se cumplen las condiciones o requisitos fundamentales para la declaratoria con lugar de la medida, en razón de lo cual la suspensión de los efectos del acto administrativo de efectos particulares solicitada por la recurrente debe ser desestimada, y así se decide.

V
DE LA PETICION DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Pasa la Corte a pronunciarse sobre el pedimento de medida cautelar innominada, y al respecto observa que, los recurrentes solicitan en caso que esta Corte decida no suspender los efectos del acto recurrido, se les acuerde de conformidad con el artículo 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil una medida cautelar innominada a los fines de que se ordenen las actuaciones señaladas anteriormente al Ministerio de Finanzas, tendientes a que impidan la ejecución de la sanción pecuniaria impuesta a la recurrente.

En cuanto a la presente petición es pertinente señalar la sentencia de fecha 29 de febrero de 2000, dictada por esta Corte en el juicio de Telecomunicaciones IMPSAT, S.A. vs. SENIAT, relativa a los requisitos de admisibilidad y procedencia de las medidas cautelares innominadas en los procedimientos contenciosos administrativos y en tal sentido señaló:

“...De esta manera se ha establecido que para la procedencia de las medidas cautelares innominadas se requiere el cumplimiento concurrente de tres requisitos establecidos en el artículo 585 y parágrafo primero del artículo 588, a saber:
1. El temor de infructuosidad del fallo, conocido comúnmente como “Periculum in mora”, esto es, el fundado temor de que fallo quede ilusorio en su ejecución, o que no pueda reparar daños colaterales mientras no se actúa la voluntad definitiva de la ley por conducto de la sentencia de mérito.

2. En segundo lugar, y como segundo requisito se exige la “verosimilitud de buen derecho”, esto es conocido comúnmente como “Fumus boni iuris”, constituido por un cálculo de probabilidades según lo decía el maestro Piero Calamandrei, que quien se presente como solicitante sea, seriamente, el titular del derecho protegido.

3. En tercer lugar, el parágrafo primero del artículo 588 eiusdem establece un requisito adicional constituido por el fundado temor de daño inminente, o continuidad de la lesión, conocido en doctrina como ‘Periculum in damni’.

En el caso de autos, los anteriores criterios son aplicables plenamente, toda vez que habiéndose declarado improcedente la medida cautelar típica de suspensión de efectos por incumplimiento de sus requisitos, la cautelar innominada solicitada es de igual resultado, toda vez que plantea la ejecución anticipada de la decisión de mérito, además de no cumplirse el Periculum in mora, y el Periculum in damni, esta cautela debe declararse improcedente, y así se decide.


VI
DECISION

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.- ADMITE, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado el abogado Gustavo Martínez, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Gisela Irabe Oropeza de Novoa, contra el acto acto de fecha 19 de septiembre de 2000, emanado del Consejo Superior de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental "Lisandro Alvarado" (ASOCIUCLA), mediante el cual dicho órgano declaró al recurrente responsable en lo administrativo durante el período Enero-Diciembre de 1997, en su condición de Director Principal de la Asociación Civil de la Universidad Centro Occidental "Lisandro Alvarado".

2.- IMPROCEDENTES la medida cautelar de suspensión de efectos y la medida cautelar innominada.

3.- ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines legales consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los_________________(______) días del mes de ___________________de dos mil uno (2001). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente - Ponente;

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente;


JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADOS



EVELYN MARRERO ORTIZ


CESAR J. HERNANDEZ


ANA MARÍA RUGGERI COVA




El Secretario Accidental,

RAMON ALBERTO JIMENEZ








PRC/E-9