MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA


Vistos: con Informes de las partes”.


Exp. N° 98-20278


I


En fecha 18 de marzo de 1998, se recibió en esta Corte Oficio N° 117, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, anexo al cual se remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las abogadas PATRICIA BALLESTEROS OMAÑA y ROSSILSE OMAÑA VARGAS, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos. 24.427 y 48.487, respectivamente, en su carácter de apoderadas judiciales de la FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL ESTADO TÁCHIRA (FUNDATACHIRA) y del ciudadano NERIO JOSÉ HURTADO JARA, cédula de identidad N° 4.212.731, contra la Resolución Nº C.G.E.T. 005, de fecha 10 de febrero de 1995, emanada de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO TÁCHIRA.

Tal remisión se efectuó luego de haber sido oída, en ambos efectos, la apelación interpuesta en fecha 18 de febrero de 1998 por el abogado LUIS EUGENIO CORREA CASIQUE, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 6.012, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Contraloría General del Estado Táchira, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en fecha 26 de enero de 1998, mediante la cual declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto.

El 19 de marzo de 1998, se dio cuenta la Corte, y se designó como ponente a la Magistrada Belén Ramírez Landaeta.

En fecha 21 de abril de 1998, la abogada GLAYDZA GALLIPPOLI GUERRERO, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 53.415, actuando en su carácter de apoderada judicial de la parte apelante, consignó escrito de fundamentación de la apelación.

El lapso de cinco días despacho para la contestación de la apelación comenzó el 22 de abril de 1998, lapso que concluyó sin que se realizara tal contestación.

El día 6 de mayo de 1998, se abrió el lapso para la promoción de pruebas en la presente causa.

El 19 de mayo de 1998 se agregaron a los autos las pruebas presentadas por la parte apelante, y el 20 de mayo del mismo año, comenzó el lapso de tres días de despacho para la oposición a la admisión de dichas pruebas.

En fecha 27 de mayo de 1998, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de pronunciarse sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas por la parte apelante.

Mediante auto de fecha 11 de junio de 1998, el Juzgado de Sustanciación declaró no tener materia sobre la cual pronunciarse, en virtud de no haber sido promovido medio de prueba alguno en esta etapa, acordando, en fecha 18 de junio de 1998, pasar el expediente a la Corte.

Por auto de fecha 14 de julio de 1998, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de Informes, y en fechas 4 y 5 de agosto de 1998, se dejó constancia de su presentación por ambas partes.



En fecha 8 de diciembre de 1998, la Corte dijo “Vistos”.

Juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001 se ratificó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe la decisión.

En virtud de la ausencia temporal de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, en fecha 16 de octubre de 2001, se incorporó a esta Corte el Magistrado Cesar J. Hernández.

Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:


II
ANTECEDENTES


En fecha 12 de enero de 1996, las abogadas Patricia Ballesteros Omaña y Rossilse Omaña Vargas, apoderadas judiciales de la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira (FUNDATACHIRA) y del ciudadano Nerio José Hurtado Jara, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución Nº C.G.E.T. 005, de fecha 10 de febrero de 1995, emanada de la Contraloría General del Estado Táchira, con fundamento en los siguientes alegatos:

Que la Contraloría General del Estado Táchira consideró que el ciudadano Nerio José Hurtado Jara, había violado el artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, al firmar en representación de FUNDATÁCHIRA un contrato de obra (construcción de la Urbanización “Los Apamates”) con la empresa “Grupo AS Construcciones C.A.” por un monto de dieciséis millones ochenta y cinco mil trescientos veintiún bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 16.085.321,28) y que mediante Resolución N° C.G.E.T. 005, determinó la responsabilidad administrativa del ciudadano antes mencionado, sancionándolo con una multa de cincuenta mil bolívares (50.000,00 Bs.), en contravención a lo establecido en los artículos 6, literal c, y 2, numeral 5, de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira.



Que la Resolución N° C.G.E.T. 005, adolece del vicio de falso supuesto previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues la Contraloría General del Estado Táchira no explicó en ella las razones de hecho y de derecho por las cuales sancionó al recurrente con responsabilidad administrativa que no estaba prevista de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, vigente para el 1º de diciembre de 1992, y que dicha normativa, en criterio del recurrente, tampoco era aplicable al caso de marras.

Que la Resolución impugnada viola el artículo 6 de la Ley de Licitaciones, vigente para el 1° de diciembre de 1992, pues en dicha disposición se establece el procedimiento a seguir en la celebración de contratos de obras públicas, las cuales, en criterio del recurrente, comprenden toda operación material relativa a la construcción, arreglo, modificación, reparación o mantenimiento de bienes inmuebles, realizada con una finalidad de utilidad pública, por una entidad administrativa, así como todos aquellos bienes inmuebles construidos y destinados al uso público y al aprovechamiento general.

Que, en atención a lo anterior, se puede afirmar que una de las características de toda obra pública es su destinación para un número indeterminado de ciudadanos, mientras que la construcción de la Urbanización “Los Apamates” no sería una obra pública, pues no estaría destinada a beneficiar sino a un número determinado de ciudadanos, en concreto, los que integran la Asociación Civil “Los Apamates”, desprendiéndose de ello que la Contraloría General del Estado Táchira confundió en la Resolución impugnada el término “obra pública” al subsumir la construcción de las obra de urbanismo y viviendas del parcelamiento “Los Apamates” dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira.

Que para el supuesto negado que fuera aplicable al presente caso la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, la sanción aplicable se encontraba en el artículo 47 del dicha Ley estadal, y no las empleadas por el organismo contralor del Estado Táchira para establecer la responsabilidad administrativa del recurrente, a saber, los artículos 32 y 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, pues en dichas disposiciones legales se establece un “supuesto general de responsabilidad administrativa”, el cual no resulta aplicable cuando se está frente a un “supuesto específico de responsabilidad administrativa”, en tanto y en cuanto se deben anteponer a las disposiciones genéricas los ilícitos administrativos previstos en otras leyes, con sanciones determinadas, como la del artículo 47 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, referida a la declaratoria de nulidad del contrato de obra.

Que la Contraloría General del Estado Táchira violó lo establecido en los artículos 12, 30 y 100 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 61 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, al no actuar con imparcialidad al momento de aplicar la sanción de multa al ciudadano Nerio José Hurtado Jara por responsabilidad administrativa, pues otros funcionarios que también eran investigados por el mismo Órgano Contralor por presuntas violaciones del artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, sólo fueron sancionados con la nulidad del contrato celebrado, lesionándose así el principio de igualdad que debe regir las relaciones de la Administración con los ciudadanos.

Que las Fundaciones del Estado, como FUNDATÁCHIRA, no dictan actos administrativos y que, en tal sentido, el recurrente, actuando como cualquier otro gerente o administrador de una persona jurídica de derecho privado, podía rescindir, convalidar o anular aquellos contratos administrativos que hubiera suscrito cuando estime que puedan resultar contrarios a una norma expresa de ley, considerara nulos, siempre y cuando con ello no lesionara al co-contratante, y le indemnizara los trabajos adelantados por éste.

Que todo acto administrativo sancionatorio, que declare la responsabilidad administrativa de un funcionario, y que haya sido dictado con fundamento en los artículos 32 y 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, en concordancia con el artículo 102 de la Ley de la Contraloría General del Estado Táchira, debe indicar necesariamente cuál es la disposición legal o reglamentaria que ha sido violada por el funcionario acusado de responsabilidad administrativa, y que al no hacerlo, la Contraloría General del Estado Táchira, en criterio del recurrente, incurrió en el vicio de falso supuesto y en abuso de poder, violando el principio de la legalidad y el derecho a la defensa consagrados en la Constitución de la República de Venezuela de 1961.

Que la Contraloría General del Estado Táchira partió de un falso supuesto, al declarar que habían sido violadas las disposiciones contenidas en los artículos 9, en su parágrafo único, y 35 de la Ley de Política Habitacional, referidos a la adjudicación de viviendas a personas que ya las poseen, pues el órgano contralor del Estado Táchira, antes de declarar violados los artículos antes referidos, debió comprobar no sólo a qué personas se habían adjudicado viviendas que ya poseían otras viviendas, sino también que el recurrente conocía esa situación, pues éste no podría ser sancionado por hechos cometidos por terceros, y menos cuando una vez detectado la violación de las disposiciones de la Ley de Política Habitacional el ciudadano Nerio José Hurtado Jara procedió a sancionar a los presuntos adjudicatarios conforme a lo establecido en el contrato de opción celebrado.

Que los actos jurídicos celebrados entre el recurrente, en su condición de Director Gerente de FUNDATÁCHIRA, y los “adjudicatarios” eran sólo contratos de opción de compra, es decir, contratos preparatorios que no implicaban el perfeccionamiento de la venta, y que una de las cláusulas de dichos contratos establecía que si los compradores “no cumplen con los requisitos exigidos por la Ley de Política Habitacional y de FUNDATÁCHIRA, ésta última no estará obligada a otorgar el respectivo documento de venta”, y que siendo ello así la venta no se había efectuado aún, por lo cual la Contraloría General del Estado Táchira no podía sancionar al recurrente por “un hecho a futuro”.

Que la Contraloría General del Estado Táchira violó de nuevo el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al incurrir en el vicio de falso supuesto cuando declaró que el recurrente había violado el artículo 4, numeral 4, de las Normas Operativas de la Ley de Política Habitacional, referida a la exigencia de la declaración jurada de los beneficiarios de no poseer vivienda, por cuanto el propio órgano contralor pudo comprobar que existían declaraciones juradas de casi la totalidad de los beneficiarios de viviendas del conjunto residencial “Los Apamates”, a excepción de sólo tres personas (ciudadanas Carmen Alicia Moerno, Agustina Peñaranda de Sayago, y el ciudadano Álvaro Sánchez Nieto), siendo falso que la mayoría de las declaraciones juradas se encontraran en documentos privados sin fechas, pues las mismas fueron consignadas y debidamente reconocidas por el Juzgado Primero de Municipios Urbanos de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira.

Que no existe ninguna norma en la Ley de Política Habitacional o en las Normas de Operación del Programa Nacional de Viviendas previstas en el mismo texto legal que exijan que “las declaraciones juradas” se presenten en forma autenticada, y que la declaración jurada que se hace bajo fe de juramento, aún cuando se halle en un documento privado, tiene plena validez, porque se hace ante un funcionario público, por lo cual la decisión jurídica emitida por el órgano contralor del Estado Táchira incurre en una errónea interpretación del artículo 8.08 de la Ley de Política Habitacional, pues en él no se incluye ninguna prohibición de presentar las declaraciones juradas en documentos privados.

Que la Contraloría General del Estado Táchira no aplicó las normas que correspondían al presente caso, que –a decir del recurrente- son las publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.249, Extraordinario, del 8 de enero de 1991, en las que no existe en el artículo 4 ningún numeral 4, y en las que no se halla ninguna prohibición para que las personas propietarias de parcelas puedan acceder a créditos para adquirir viviendas, pues en su lugar aplicó las normas publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, N° 4.710, Extraordinario, del 29 de marzo de 1994, cuyo artículo 4, numeral 4, en el supuesto que fuesen aplicables estas últimas normas, fue interpretado erróneamente por el órgano contralor, quien confundió en la Resolución impugnada, la facultad amplia que tenían las personas beneficiarias de escoger cualquiera de las opciones contenidas en la aludida disposición normativa, con una facultad limitada de escoger sólo una de ellas.

Que las únicas normas legales o reglamentarias cuya violación da origen a responsabilidad administrativa de los funcionarios en los términos previstos en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, son aquellas que regulan en alguna forma el manejo del patrimonio público, esto es, ingresos, gastos o bienes de los entes u órganos que conforman el sector público, y que del artículo 1 de la Ley de Política Habitacional se desprende que las disposiciones en ella contenidas no se refieren al manejo del patrimonio público, pues éstas sólo regulan y coordinan la política habitacional del Estado venezolano, por lo cual no se podía sancionar al recurrente por violación de normas del prenombrado texto legal.

Que siendo el contrato de opción de compra-venta, un contrato privado que es ley entre las partes, la Contraloría es un tercero ajeno a la relación contractual, de conformidad con lo establecido en los artículos 1159 y 116 del Código Civil, por lo cual no puede involucrarse y exigir el cumplimiento de ninguna de las cláusulas incluidas en el contrato celebrado, y que, en el supuesto que ello fuera permitido, tendría que existir alguna “norma” específica que le permitiera a la Contraloría General del Estado Táchira exigir el cumplimiento del contrato celebrado, conforme a las normas de derecho privado, por los órganos que estén bajo su control.

Que incurre también en el vicio de falso supuesto la Contraloría General del Estado Táchira, cuando afirma que el incumplimiento de los contratos de opción de compra-venta “afecta a la comunidad en general”, pues no consta en el expediente de qué manera puede ello afectar a la comunidad “en general”, motivo por el cual no podía basarse en el artículo 6, ordinal 4°, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, para proceder a intervenir en la relación contractual, sancionar al recurrente y restablecer el “presunto” fin social perseguido por el contrato suscrito entre FUNDATÁCHIRA y los beneficiarios, afectando todo ello la motivación contenida en la Resolución N° C.G.E.T. 005, pues no existirían razones de hecho y de derecho para aplicar la sanción al Director-Gerente de FUNDATÁCHIRA.

Que la Contraloría General del Estado Táchira, incurrió en una errada interpretación de la cláusula cuarta del contrato de opción de compra-venta suscrito entre FUNDATÁCHIRA y los beneficiarios de la Urbanización “Los Apamates”, al afirmar que la Fundación antes referida no podía financiar viviendas cuyo avalúo excediera de los ciento ochenta salarios mínimos, en la medida que las viviendas construidas en la Urbanización “Los Apamates” están fuera del Programa del Nivel de Asistencia II en cuanto a la determinación de su precio total o avalúo, y que en todo caso FUNDATÁCHIRA lo que no podía era fijar un precio por debajo de la base establecida para el cobro de las viviendas construidas, a saber, de ciento ochenta salarios mínimos, pero sí podía fijar cualquiera otro precio por encima del precio base, resultando por ello la causa que del acto administrativo dictado por el órgano contralor.

Que la determinación de la responsabilidad administrativa atribuida al recurrente exige el señalamiento expreso por parte de la Contraloría General del Estado Táchira de cuáles fueron las normas legales o reglamentarias violadas, no siendo suficiente el que haya indicado en la Resolución impugnada que “analizado el ritmo inflacionario que lleva la economía del país, FUNDATÁCHIRA no recuperaría esta inversión con ganancias sino más bien con pérdidas”, pues tal afirmación resulta violatoria del principio de discrecionalidad que rige la actividad de la Administración, así como de los artículos 12 y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 43 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, por ser dicha afirmación una simple conjetura del órgano contralor, no sustentado en principios técnicos, contables o de alguna otra índole.

Que no existe ninguna violación al principio de la legalidad administrativa por parte de los integrantes del Consejo Directivo de FUNDATÁCHIRA al tomar la decisión de aprobar un bono a favor de los empleados de FUNDATACHIRA, consistente en el 10% del valor de la vivienda asignada, pues de acuerdo al artículo 2 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público los empleados de las Fundaciones no se consideran “funcionarios públicos”, pues dicha categoría sólo la ostentan sus Directores y Administradores, y, por tanto, pueden dichos empleados recibir, de acuerdo a los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica del Trabajo, acceder a los beneficios que mejoren su calidad de vida.

Que el órgano contralor del Estado Táchira incurrió en un error de derecho al calificar el pago del bono de 10% como un pago de lo indebido, pues FUNDATÁCHIRA actuó en ejercicio de un poder discrecional, no limitado o prohibido por alguna norma específica, y con fundamento en el artículo 2 de los Estatutos de la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira el cual le permite contribuir con la promoción, desarrollo y financiamiento de programas de viviendas, realizando toda clase de proyectos y obras, inclusive concediendo “préstamos y contribuciones”, marco legal que resulta complementado por lo establecido en el artículo 3.08 de las Normas de Operación para el Programa Nacional de Vivienda, vigentes para la fecha del otorgamiento del bono de 10%, según el cual los organismos ejecutores de viviendas tienen la facultad de otorgar “subsidios” destinados a facilitar al beneficiado el pago de la cuota inicial de su vivienda, en forma total o parcial.

Que, igualmente, resulta absurdo que la Contraloría General del Estado Táchira pretenda atribuir responsabilidad administrativa al recurrente por considerar que éste no adquirió vivienda para sí, pues, con fundamento en el artículo 20, parágrafo primero, de la Ley de Política Habitacional vigente para el 3 de diciembre de 1992, el recurrente sí adquirió la vivienda y recibió el subsidio de 10% pero para cederlos a su ex esposa e hijos, que están incorporados al Programa de Ahorro Habitacional, todo ello conforme a la permitido por los artículos 63 de la Ley Orgánica de la Administración Central y 9 de la Ley de Administración del Estado Táchira.

Que el recurrente rindió parte de las cuentas correspondientes dentro del lapso de ley, y otras fuera de él, en la medida que fue ejecutando el presupuesto que la había sido asignado, pero que en caso de haberse comprobado alguna violación a los artículos 9 y 16 (rendición de cuentas ante el órgano otorgante de recursos) de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 1993, la sanción aplicable al recurrente sería la contemplada en el propio artículo 9, parágrafo único (suspensión del pago de los aportes), de la misma Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 1993, y no la responsabilidad administrativa genérica contemplada en los artículos antes indicados de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, por privar lo particular sobre lo general, y por contemplarse en la Ley de Presupuesto una sanción específica y no genérica.

Que al declarar la responsabilidad administrativa del recurrente, por haber autorizado éste la realización de mejoras o ampliaciones a las viviendas de la Urbanización “Los Apamates” con financiamiento de FUNDATACHIRA, el órgano contralor del Estado Táchira debió indicar expresamente qué norma prohíbe modificar el proyecto o qué norma prohíbe el financiamiento del proyecto en cuestión, y al no hacerlo incurrió en violación del artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como en una errada interpretación de los términos del contrato de opción de compra-venta, pues en él se permitía a FUNDATÁCHIRA modificar los precios, pero nunca por debajo del precio base, fijado en ciento ochenta salarios mínimos, todo ello en virtud del amplio marco discrecional que le confiere la Ley de Política Habitacional, al permitirle actuar dentro del denominado Nivel de Asistencia III, lo que evidencia el abuso de poder con que actuó la Contraloría General del Estado Táchira.

Que la Resolución impugnada ordenó la destitución del recurrente y la imposición de una multa, lo que sin duda causa un gravamen irreparable, puesto que el ciudadano Nerio José Hurtado Jara, es un funcionario de carrera, y que, frente a ello, mediante un mandamiento de amparo constitucional de fecha 26 de junio de 1995, se ordenó no aplicar a su causa el artículo 116 de la Constitución del Estado Táchira, y no imponer la sanción de destitución prevista en dicha norma, debiendo suspenderse la aplicación de la multa impuesta al recurrente, pues si se demuestra su inocencia habría perdido un largo tiempo de trabajo al servicio del Estado Táchira y al entrar el dinero de la multa al tesoro estatal éste sería difícil de reintegrar y se habría depreciado notablemente el mismo.

Con fundamento en los alegatos antes esgrimidos, las apoderadas judiciales del recurrente solicitaron fuera declarada la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, por estar el mismo viciado de falso supuesto, abuso de poder e inmotivación.


III
DEL FALLO APELADO


En fecha 26 de enero de 1998, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Resolución N° C.G.E.T. 005, de fecha 10 de febrero de 1995, emanada de la Contraloría General del Estado Táchira, fundamentando su fallo en las siguientes motivaciones:

Que respecto de la existencia en la providencia administrativa impugnada del vicio de falso supuesto previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es necesario, con fundamento en el artículo 4 del Código Civil, interpretar la norma contenida en el artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, encontrándose que efectivamente la norma prevista en el artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, vigente para el 1° de diciembre de 1992, ordena licitar las “obras públicas”, las cuales –en criterio del a quo- son aquellas que (a) se realizan exclusivamente en los bienes nacionales de uso público, (b) que se construyen con destino al uso público o al servicio público y (c) que se realizan con un fin de utilidad y que, por consiguiente, pueden dar mérito a la expropiación.

Que la obra contratada fue la construcción de dieciséis viviendas, que fueron adjudicadas a “familias” beneficiarias de la obra, por lo cual no se aprecia la existencia de ninguno de los elementos requeridos para calificar a la obra Urbanización “Los Apamates” como “obra pública”, pues tal Urbanización no es un “bien nacional de uso público”, según se desprende de lo establecido en los artículos 540 y 543 del Código Civil, no es una obra con destino “al uso público o servicio público”, pues no atiende a la satisfacción de una necesidad de interés general, y no tiene un “fin de utilidad pública” pues el resultado de esta obra no resulta de interés o conveniencia para el bien colectivo, ni para la masa de individuos que componen el Estado.

Que luego de examinar el contrato de obra de la Urbanización “Los Apamates”, de conformidad con lo establecido en el artículo 1357 del Código Civil, y siendo el mismo un documento público que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 1359 eiusdem, hace plena prueba de su contenido, se encuentra que no se contrató la realización de una “obra pública”, y que, al no existir prueba en contrario de la naturaleza de la obra, es decir, una declaratoria especial de utilidad pública, considera que no existe responsabilidad administrativa del recurrente por la presunta violación al artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, vigente para el 1° de diciembre de 1992.

Que en cuanto a la denuncia del recurrente respecto de la violación por parte de la Contraloría General del Estado Táchira de los artículos 9, parágrafo único, y 35 de la Ley de Política Habitacional, se encuentra, tal y como fue advertido por la propia Contraloría General del Estado Táchira en la Resolución impugnada, que no existe normativa alguna ni manuales de procedimiento aplicables a FUNDATÁCHIRA para la adjudicación de viviendas, encontrándose sus Directivos en la más completa libertad para actuar, salvo el principio de legalidad previsto en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, por lo que, no siendo aplicables tampoco las normas de la Ley de Política Habitacional, no pueden sancionarse a funcionarios de FUNDATÁCHIRA con normas que no les son aplicables por ser ello violatorio del principio “no existe pena sin ley previa que la establezca”.

Que siendo el contrato celebrado entre FUNDATÁCHIRA y los beneficiarios de la obra Urbanización “Los Apamates” un contrato de opción de compra-venta, el mismo, en atención a lo estipulado en su cláusula sexta, se encontraba sometido a una condición suspensiva, a saber, que el adjudicatario cumpliera con los requisitos exigidos por la Ley de Política Habitacional, y que en caso de no hacerlo no existía la obligación para FUNDATÁCHIRA de hacer la tradición.

Que la propia Contraloría General del Estado Táchira constató que FUNDATÁCHIRA realizó posteriormente la inspección ocular de la obra, procediendo a corregir los hechos denunciados como violatorios de la Ley de Política Habitacional, asimismo reconoció que el recurrente no actuó con dolo, y que no hubo maquinaciones entre el ciudadano Nerio José Hurtado Jara y los adjudicatarios para otorgarles vivienda.

Que la responsabilidad administrativa consagrada en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, en particular, la establecida en sus artículos 32 y 42, surge por actuaciones contrarias a normas legales o reglamentarias que regulan de alguna manera el manejo del patrimonio público, es decir, de los ingresos, gastos y bienes de los entes administrativos, y que del estudio de las normas que se señalan como violadas (artículos 9 y 35 de la Ley de Política Habitacional), se desprende que éstas no regulan más que las condiciones que debe cumplir los adjudicatarios de las viviendas, sin referirse al manejo del patrimonio de FUNDATÁCHIRA.

Que el recurrente no participó en el acto que presuntamente dio origen a la responsabilidad administrativa, y por tanto no puede ser objeto de sanción, menos aún cuando éste, luego de constatar la contrariedad a lo pactado contractualmente, aplicó el correctivo correspondiente, hecho que no puede apreciarse, como lo hace el órgano contralor del Estado Táchira, como la materialización o demostración de la comisión del ilícito administrativo, por ser tal consideración contraria a la realidad legal, y a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que autoriza la corrección de sus actuaciones a los funcionarios.

Que no estando tampoco la conducta del recurrente expresamente sancionada por la Ley de Política Habitacional, consideró que el ciudadano Nerio José Hurtado Jara no violó los artículos 9, parágrafo único, ni 35 del referido texto legal, por lo cual no le es imputable la responsabilidad administrativa genérica prevista en el artículo 32 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, ni la prevista en el artículo 32 de la Ley de la Contraloría General del Estado Táchira.

Que respecto de la violación por parte del recurrente al principio de legalidad, al aprobar un bono de 10% a favor de los empleados de FUNDATÁCHIRA, al no existir fundamento legal que autorizara tal bonificación, se observa que aún cuando dos leyes especiales (la Ley de Política Habitacional y la Ley Orgánica del Trabajo) permiten el otorgamiento de “subsidios”, el órgano contralor, en su decisión del recurso jerárquico, señaló que a los trabajadores de FUNDATÁCHIRA no les era otorgable ningún “subsidio”, por cuanto el recurrente manejaba el peculio del Estado, afirmación que contraviene lo establecido en el texto del artículo 2 de los Estatutos de FUNDATÁCHIRA, del cual se desprende que la Ley Orgánica del Trabajo si le es aplicable a los trabajadores de FUNDATÁCHIRA.

Que FUNDATÁCHIRA se encuentra sometida a un régimen mixto de derecho público y derecho privado, por ser la misma creada bajo la forma de “Fundación” del Estado Táchira, pero derivar su personalidad jurídica de una norma de derecho común, en concreto, del artículo 19, ordinal 3°, del Código Civil, y que, de acuerdo a lo sentado por la sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en el Caso Leopoldo Díaz Bruzual, “la aplicación del derecho público o del derecho privado no dependen de la persona del autor del acto de la naturaleza del acto efectuado”, por lo cual, cuando el ciudadano Nerio José Hurtado Jara otorgó el bono de 10% a sus empleados y a su ex esposa e hijos, actuó en cumplimiento de sus facultades estatutarias, sin incurrir en responsabilidad administrativa, ni violar el principio de legalidad.

En cuanto a la violación de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal de 1993 por parte del recurrente, observó que la responsabilidad administrativa no se encontraba claramente establecida antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Salvaguarda, la cual vino a establecer con precisión las causales por las que se pueden incurrir en dicha responsabilidad, estableciendo el artículo 32 el principio general que se incurre en tal responsabilidad por violación de aquellas normas cuya transgresión prevea la determinación de tal responsabilidad.

Que teniendo la responsabilidad administrativa que estar contemplada de manera expresa en la norma señalada como transgredida, con señalamiento específico de los hechos que originaron la violación, y dado que ello no se evidencia en el caso sub-judice, en consecuencia no existe responsabilidad administrativa por violación a la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del Estado Táchira de 1993 por parte del encausado.

Que respecto de los demás argumentos expuestos por el recurrente y que le fueren imputados al encausado, habiendo sido revocados por la propia Administración en su decisión del recurso de reconsideración, consideró que en relación a los mismos no tiene materia sobre la cual pronunciarse al haber sido recovados por el ente contralor.

Por las razones antes expuestas, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto, la nulidad absoluta del acto impugnado y revocó la multa impuesta al ciudadano Nerio José Hurtado Jara en virtud de la sanción aplicada.







IV
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN


En fecha 21 de abril de 1998, la abogada Glaydza Josefina Gallippoli Guerrero, en su carácter de apoderada judicial de la Contraloría General del Estado Táchira, consignó escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, en el cual expuso los siguientes argumentos:

Que en el fallo apelado se incurre en una confusión entre los términos “servicio público” y “obra pública”, pues FUNDATÁCHIRA es una Fundación creada por el Estado Táchira, cuyo objeto es la realización de obras públicas que beneficien al colectivo regional en las áreas para las cuales fue constituida; por ello el contrato celebrado es de obras públicas, y deben aplicársele preferentemente las reglas particulares del derecho administrativo sin perjuicio de la regulación en algunos aspectos del Código Civil, estando por tanto la obra “Construcción y Adjudicación de Viviendas Los Apamates” sometida a las disposiciones previstas en la Ley de Licitaciones del Estado Táchira.

Que la Ley de Política Habitacional es de fundamental observancia en el caso de FUNDATÁCHIRA en atención a la actividad que dicha Fundación desarrolla, y que al no apegarse a lo establecido en los 9, parágrafo primero, y 35 del referido texto legal, el recurrente sí incurrió en responsabilidad administrativa de acuerdo a lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que prevé tanto la aplicación de multas por parte de la Contraloría como aplicación de otro tipo de sanciones disciplinarias cuya aplicación compete al superior jerárquico del funcionario infractor.

Que el recurrente sí violó el artículo 117 (principio de la legalidad) de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 al otorgar el bono de 10% a los empleados adjudicatarios de las viviendas de la Urbanización “Los Apamates”, pues dicho bono no se encuentra previsto en ninguna disposición legal, pues el artículo 2 de los Estatutos de la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira faculta a FUNDATÁCHIRA a otorgar préstamos o contribuciones a instituciones públicas o privadas para la “ejecución” de proyectos desarrollados por ella, pero no para la adquisición de “bienes” de los proyectos que ya han sido ejecutados, mucho menos para los familiares de los trabajadores de FUNDATÁCHIRA, por lo cual dicha Fundación incurrió en un pago de lo indebido.

Que el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo tampoco puede servir de fundamento para el otorgamiento del bono de 10% por parte de FUNDATÁCHIRA a sus empleados adjudicatarios de viviendas en la Urbanización “Los Apamates”, puesto que tal disposición es aplicable a las empresas privadas donde el patrono genera sus propias utilidades y tiene libertad para disponer de ellas, pero no a un organismo de la Administración Descentralizada del Estado Táchira que maneja peculio público, por lo cual, para que el Presidente de FUNDATÁCHIRA pudiera otorgar bonos en efectivo a sus empleados debe estar facultado para ello mediante una disposición legal expresa, o por un Decreto del Gobernador del Estado Táchira, de acuerdo con los Estatutos de la misma Fundación, y al no existir tal facultad se verificó el supuesto establecido en el artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

Que sí hubo violación del artículo 9 de la Ley para el Ejercicio Fiscal de Presupuesto de 1993, pues los recursos entregados por la Gobernación del Estado Táchira a FUNDATÁCHIRA, equivalentes a doce millones de bolívares sin céntimos (12.000.000,00 Bs.), fueron recibidos el día 6 de agosto de 1993, mas las rendiciones de cuentas parciales se rindieron ante la Contraloría General del Estado Táchira en fechas 21-12-93, 21-12-93, 8-02-94, 18-04,94 y 29-09-94, fuera del lapso establecido por los artículos 9, parágrafo único, y 16 de la ya mencionada Ley para el Ejercicio Fiscal de Presupuesto de 1993, violándose con ello la ley, en los términos establecidos en los artículos 32 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y 102 de la Ley de la Contraloría General del Estado Táchira.

Que la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Mercantil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, Región Los Andes, se encuentra viciada de nulidad por incurrir en los vicios de incongruencia y extrapetita en la persona del recurrente, pues contiene más de lo pedido por las partes al involucrar a una persona más; aparte del recurrente, que es la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira (FUNDATÁCHIRA), representada por el ciudadano Nerio José Hurtado Jara en la sentencia.

Que si bien es cierto que FUNDATÁCHIRA es una persona jurídica y quien lo representa es su Presidente, cargo que durante el presente proceso ha sido ejercido por el ciudadano Nerio José Hurtado Jara, no obstante, fue éste último, en su carácter de Presidente de FUNDATÁCHIRA quién fue declarado responsable en lo administrativo por la Resolución Nº C.G.E.T 005, del 10 de febrero de 1995, emanada de la Contraloría General del Estado Táchira, y que sólo el ciudadano Nerio José Hurtado Jara, en su carácter de Presidente y Director Gerente de la antes mencionada Fundación, fue quien recurrió ante la jurisdicción contencioso administrativa para solicitar la nulidad del acto que lo declaró responsable.

Que en razón de lo anterior, mal podría el juez incluir en la sentencia a FUNDATÁCHIRA, quien es una persona jurídica, diferente al ciudadano Nerio José Hurtado Jara, cuando esta Fundación no es el legitimado activo, y no constituye verdadera parte en el juicio por cuanto no tiene interés personal que derive de la eficacia directa de lo recurrido, dado que la decisión que se dictó en el proceso no influye de manera alguna sobre su situación jurídica.

Que se tienen como partes ordinarias en el proceso al ciudadano Nerio José Hurtado Jara, es decir, el recurrente que actúa contra la Administración Estadal (Contraloría, parte recurrida) pidiendo la nulidad del acto que lo declara responsable en lo administrativo y lo condena a pagar una suma de dinero (multa) como sanción consecuente de su responsabilidad.

Que es desacertada la mención que hace el juez en el fallo apelado cuando menciona a FUNDATÁCHIRA como recurrente en la presente causa, manifestándose con esto la incongruencia subjetiva como vicio del fallo, por cuanto existe un error de concordancia lógica y jurídica entre el recurrente que aparece en la pretensión y el que aparece en la sentencia.

Que el vicio de ultrapetita que se denuncia en la sentencia dictada por el a-quo, es también una violación del principio de congruencia que debe existir en la sentencia en relación con la pretensión del actor y la defensa del demandado, en virtud del cual le es prohibido al juez en el dispositivo del fallo o en el considerando de ella, pronunciarse sobre alguien que no fue demandado o conceder más de lo pedido, por no ser lícito exceder o modificar los términos en que los propios litigantes han planteado la controversia, siendo la ultrapetita un abuso en el ejercicio del poder que el Estado delega en el juez y por ello se configura como un exceso de poder.
Por todas las razones expuestas, la apelante solicitó la revisión de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Mercantil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, y se dicte una nueva sentencia en la cual se consideren las razones de hecho y de derecho expuestas en el contenido del presente escrito.


V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR


Corresponde a esta Corte decidir respecto de la apelación interpuesta por la representación judicial de la Contraloría General del Estado Táchira, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Mercantil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en fecha 26 de enero de 1998, y al respecto observa:

Como punto previo, considera esta Corte necesario examinar la procedencia de los argumentos expuestos por la parte recurrente en su escrito de informes, referidos a la oportunidad en que fue interpuesta la apelación contra la sentencia dictada en la presente causa por el Juzgado Superior en lo Civil y Mercantil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, Región Los Andes, así como la procedencia de la solicitud de declaratoria de “perención de la instancia” presentada por la apoderada judicial del recurrente, a través de diligencia de fecha 18 de abril de 2001, que corre inserta en la segunda pieza del expediente.

Con respecto al primero de los argumentos sostenidos por el recurrente en su escrito de informes, según el cual la apelación debe ser declarada extemporánea por haber sido interpuesta en forma prematura, encuentra esta Alzada que consta en autos que la sentencia apelada fue dictada fuera del lapso de ley correspondiente, por lo que se hizo necesaria la notificación a las partes sobre el dictamen contemplado en la misma.

En tal sentido, se advierte que al folio 1049 (II pieza del expediente), cursa diligencia de la parte recurrente donde se da por notificada de la sentencia y solicita sea practicada la notificación al Ente Contralor; asimismo al folio 1062 (II pieza del expediente) cursa notificación librada a la Contraloría General del Estado Táchira en fecha 05 de febrero de 1998, la cual se hizo efectiva para el Ente Contralor el día 10 de febrero de 1998; a su vez al folio 1054 (II pieza del expediente) cursa diligencia consignada por la representación judicial del ente contralor de fecha 18 de febrero de 1998, de donde se desprende que para esa fecha el ente contralor se hallaba notificado.

De lo anterior, se evidencia que efectivamente se realizó la notificación para ambas partes del proceso, toda vez que los folios mencionados son plena prueba de ello, y que si bien es cierto que la representación judicial de la Contraloría General del Estado Táchira no esperó a que la comisión de la notificación llegara a reposar en el expediente de la causa, para apelar de la sentencia dictada por el a quo, no es menos cierto que ambas partes estaban notificadas de la decisión para el momento en que fue interpuesta la apelación, en vista de lo cual, en criterio de esta Corte, sería poco justo castigar a aquél que obra con la debida diligencia en el proceso, ya que la extrema diligencia de alguna de las partes no puede ser castigado con una negativa a admitir el recurso intentado por no esperar un término procesal determinado.

En virtud de lo anterior, mal puede tenerse por válido el argumento expuesto por el recurrente y su apoderada judicial, de acuerdo con el cual el lapso para interponer el recurso de apelación no había comenzado por el mero hecho que las partes, supuestamente, no estaban notificadas de la sentencia dictada por el a quo, y en consecuencia esta Corte confirma la admisión de la apelación interpuesta por la representación judicial de la Contraloría General del Estado Táchira ante el a quo. Así se declara.

Respecto al segundo argumento sostenido por el recurrente en su escrito de informes, de acuerdo con el cual la apelación debe ser desestimada por no precisarse las razones de hecho y de derecho en que se funda la misma, a tenor de lo que contempla el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, observa esta Corte que aún cuando los capítulos II (“De la sentencia del recurso de nulidad”) y IV (“Del estudio y mención especial que efectuó el Juzgador de las pruebas promovidas por el ente contralor”) del escrito de fundamentación contemplan un análisis de los desacuerdos que la parte apelante tiene respecto de algunos de los criterios y apreciaciones contenidas en la sentencia dictada, sin precisar en cuáles vicios específicos incurrió el sentenciador, ello no impide que esta Alzada examine la procedencia o no de los alegatos expuestos en tales capítulos, pues en los mismos se exponen con claridad las razones de hecho y de derecho por las cuales la parte apelante discrepa de la sentencia dictada.

Por otro lado, en el capítulo III (“De los vicios de la Sentencia”) del mismo escrito de fundamentación, la representación judicial de la Contraloría General del Estado Táchira denunció que la sentencia dictada adolece de los vicios de incongruencia subjetiva y extrapetita, los cuales, en su criterio, afectan de nulidad el fallo dictado, especificándose en este capítulo III otras razones de derecho en las que se fundó la apelación interpuesta, por lo cual mal puede esta Corte dejar de pronunciarse sobre la apelación sometida a su consideración. Así se declara.

Por último, en cuanto a la solicitud de declaratoria de perención de la instancia que presentó la parte recurrente, mediante diligencia de fecha 18 de abril de 2001, la cual se fundó en la supuesta falta de impulso del proceso de apelación, esta Corte considera que la única carga con la que debe cumplir el apelante, de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo único del artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para que el órgano jurisdiccional superior se pronuncie respecto de la apelación interpuesta, es la presentación del escrito de fundamentación, sin que sea necesario cumplir con ninguna otra formalidad esencial, a los efectos de obtener un pronunciamiento judicial en la segunda instancia del proceso. Declarar la perención de la instancia, por la razón aducida por el recurrente, supondría la violación por parte de esta Corte, de la garantía prevista en el artículo 49.1 (doble grado de jurisdicción) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, motivo por el cual debe rechazarse la solicitud formulada. Así se decide.

Luego de examinar los argumentos expuestos por el recurrente en su escrito de informes, así como la solicitud de perención de la instancia, y de ser desestimados por las razones precedentes, pasa esta Corte a resolver la apelación interpuesta por la representación judicial de la Contraloría General del Estado Táchira:

Sostiene la parte apelante en su escrito de fundamentación, que el a quo confundió los términos servicio público y obra pública, y que al haber sido FUNDATÁCHIRA creada por la Gobernación del Estado Táchira, con el propósito que realizara obras públicas que beneficiaran al colectivo regional, los proyectos que dicha Fundación desarrolle, como la “Construcción y Adjudicación de Viviendas Los Apamates”, deben estar sometidos a las disposiciones previstas en la Ley de Licitaciones del Estado Táchira.

En tal sentido, advierte este Órgano Jurisdiccional que uno de los aspectos más controvertidos en el presente caso fue la naturaleza jurídica del contrato de obra celebrado en fecha 1° de diciembre de 1992, entre la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira (FUNDATÁCHIRA) y la sociedad mercantil “Grupo AS Construcciones C.A.”, para la construcción de 16 viviendas en el lote de terreno ubicado en la Aldea Mariachi, parroquia San Juan Bautista, municipio San Cristóbal del Estado Táchira, cuya copia cursa a los folios 539 al 547, de la primera pieza del expediente, pues de la calificación jurídica que se diera al contrato celebrado, depende la aplicación o no del artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira al caso bajo examen, y en consecuencia las sanciones aplicadas por la Contraloría General del Estado Táchira al ciudadano Nerio José Hurtado Jara.

Respecto de tal cuestión, encuentra esta Corte que el a quo, partiendo de los elementos típicos que según cierto sector de la doctrina (BIELSA, VEGAS ROLANDO) caracterizan a todo contrato de obras públicas, concluyó su examen afirmando, tal y como lo sostuvo la parte recurrente en su escrito contentivo del recurso de nulidad, que el contrato celebrado entre FUNDATÁCHIRA y la sociedad mercantil “Grupo AS Construcciones C.A.”, no era un contrato de obra pública, pues el objeto del mismo no era la construcción de un bien nacional de uso público, ni tenía un destino de uso público o de servicio público, ni tenía perseguía un fin de utilidad pública, pues las viviendas a construir no suponían un interés para el colectivo, esto es, para la masa de individuos que habitan en el Estado Táchira.

No obstante, observa esta Corte que FUNDATÁCHIRA, en su condición de Fundación del Estado Táchira, celebró un contrato de obras con la sociedad mercantil “Grupo AS Construcciones C.A.”, cuyo objeto era la construcción de 16 viviendas para ser adjudicadas a familias que carecieran de viviendas propias, como forma de aliviar el problema habitacional de por lo menos 16 familias del Estado Táchira, obligándose a pagar el precio de la obra con recursos provenientes del patrimonio público estadal, por lo cual debe examinarse cuidadosamente si tales elementos son suficientes para concluir que el contrato celebrado es un simple contrato privado de la Administración, o si se trata de un verdadero contrato administrativo, esto es, de un contrato de obras públicas.

Luego de realizar cuidadosamente el examen del contrato celebrado, considera esta Corte que el hecho que una de las partes contratantes sea un ente descentralizado de la Administración Pública del Estado Táchira, y que el objeto de dicho contrato perseguía la satisfacción de un evidente e incuestionable interés público concreto, a saber, el adjudicar viviendas a un número específico de habitantes del Estado Táchira que carecían de una vivienda familiar, son condiciones suficientes para calificarlo como un contrato de obras públicas, pues si bien en el mismo no se advierten cláusulas exorbitantes que coloquen a la sociedad mercantil co-contratante en una situación subordinada ante la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira, ni tampoco tenía tal relación contractual la finalidad de permitir la prestación de un servicio público continuo e ininterrumpido, del que resultaran beneficiados un número indeterminado de individuos, en modo alguno ello disminuye el interés público que tiene la Gobernación del Estado Táchira de procurar, progresivamente, la satisfacción de los derechos de los habitantes de dicha entidad federal, a través de programas habitacionales, como el desarrollado en el presente caso por entes descentralizados como la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira.

En efecto, tal y como lo sostuvo la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 1° de marzo de 1986, Caso Hotel Isla de Coche I:

“… cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos, sin duda, frente a un contrato administrativo. Así, la especialidad de dichos contratos radica en el objeto y en el interés general que envuelven, y tal interés general puede ser el de la Nación o Estado, de las Provincias o de las Municipalidades” (Subrayado de la Corte).


De acuerdo al criterio de la antigua Corte Suprema de Justicia, que es acogido por esta Corte, la presencia de los elementos antes referidos (la Administración como parte contratante, y el evidente interés público en la realización de la obra), son indicadores de publicidad suficientes para sostener que el contrato de obra celebrado entre FUNDATÁCHIRA y la sociedad mercantil “Grupo AS Construcciones C.A.”, es, en efecto, un contrato de obra pública, y en consecuencia, un contrato administrativo que debía regirse en su proceso de formación por normas de derecho público, destinadas a garantizar la igualdad de los particulares en los beneficios derivados de dicha contratación, como las contenidas en la Ley de Licitaciones del Estado Táchira.

Por consiguiente, siendo el contrato celebrado entre FUNDATÁCHIRA y la sociedad mercantil “Grupo AS Construcciones C.A.” un contrato de obras públicas, el mismo debía ser sometido a un procedimiento licitatorio previo a su celebración, de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, razón por la cual el Director Gerente de la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira debía ser declarado, como en efecto lo fue, responsable administrativamente. Así las cosas, y observando que el a quo realizó una incorrecta calificación de la figura contractual celebrada entre FUNDATÁCHIRA y la sociedad mercantil “Grupo AS Construcciones C.A, debe esta Alzada, sin tener que entrar a revisar previamente los restantes alegatos de la parte apelante, revocar el fallo apelado, por violación del a quo de lo establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, y pasar a pronunciarse sobre el fondo del asunto con base en el artículo 209 eiusdem.

Una vez revocado el fallo apelado, pasa esta Corte a examinar los argumentos esgrimidos por la representación judicial del actor en el escrito contentivo del recurso de nulidad, salvo lo relativo a la aplicación o no al caso de marras de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira por haberse resuelto previamente, y en tal sentido encuentra que uno de ellos se refiere a la supuesta aplicación indebida por parte de la Contraloría General del Estado Táchira de los artículos 32 y 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que consagran la denominada responsabilidad administrativa genérica de los funcionarios públicos, por existir según la parte recurrente, un supuesto de responsabilidad administrativa específica, aplicable al ciudadano Nerio José Hurtado Jara, en el artículo 47 de la Ley de Contraloría General del Estado Táchira.

En cuanto a este alegato, encuentra la Corte que el referido artículo 47 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira (folio 414, Primera Pieza) no consagra ningún supuesto de responsabilidad administrativa específica de los funcionarios públicos, sino el establecimiento de la nulidad de todo contrato que, debiendo ser sometido a licitación pública o concurso privado, sea celebrado sin observar los procedimientos establecidos en la misma Ley de Licitaciones.

Así las cosas, considera esta Corte que no podía la Contraloría General del Estado Táchira, para sancionar administrativamente al ciudadano Nerio José Hurtado Jara en su condición de Presidente de FUNDATÁCHIRA, fundamentarse en la norma contenida en el artículo 47 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, pues su objetivo era declarar la responsabilidad administrativa del recurrente, por no haber sometido a licitación el contrato de obra pública celebrado entre FUNDATÁCHIRA y “Grupo AS Construcciones C.A.”, y aplicar una sanción prevista en la ley para la infracción cometida, y tal fundamento legal, al no encontrarlo en la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, fue hallado en los artículos 32 y 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que se aplican residualmente, cuando no existen disposiciones específicas que sancionen las faltas e infracciones cometidas por los funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas.

Por tanto, al estimar esta Corte que sí fueron aplicados correctamente las disposiciones legales de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público para declarar la responsabilidad administrativa del recurrente y para sancionarlo con la multa impuesta (50.000,00 Bs.), debe proceder a declarar sin lugar el alegato sostenido en tal sentido por la representación judicial del ciudadano Nerio José Hurtado Jara, por considerar este Órgano Jurisdiccional que, de acuerdo a lo contenido en las actas del expediente, la Contraloría General del Estado Táchira sí procedió con la debida imparcialidad al momento de declarar la responsabilidad administrativa genérica y proceder a establecer la sanción correspondiente. Así se declara.

En relación con otro de los alegatos esgrimidos por los apoderados judiciales del recurrente, referido al supuesto vicio de falso supuesto en que incurrió la Contraloría General del Estado Táchira, al no especificar cuál o cuáles disposiciones legales o reglamentarias habrían sido violadas por el Presidente de FUNDATÁCHIRA, considera esta Corte que sí hubo una determinación clara y precisa de la disposición legal que había sido infringida por el ciudadano Nerio José Hurtado Jara, al celebrar el contrato de obras públicas sin someterlo al correspondiente procedimiento licitatorio, como lo establecía el artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira, aplicable al presente caso, en la medida que el negocio jurídico celebrado entre FUNDATÁCHIRA y “Grupo AS Construcciones C.A.”, es, como antes se indicó, un contrato de obras públicas, sometido preponderantemente a normas de derecho público. Por tanto, no pudo la Contraloría General del Estado Táchira incurrir en el vicio de falso supuesto, al sancionar al recurrente por violación al artículo 6 de la Ley de Licitaciones del Estado Táchira. Así se declara.

Respecto del siguiente argumento sostenido por el actor en su recurso, de acuerdo con el cual la Contraloría General del Estado Táchira habría incurrido en el vicio de falso supuesto, al aplicar la sanción prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, por la supuesta violación de los artículos 9, parágrafo único, y 35 de la Ley de Política Habitacional, considera esta Corte que siendo un contrato de promesa bilateral de compraventa lo celebrado entre FUNDATÁCHIRA y los adjudicatarios de las viviendas (folios 573 a 578, primera pieza del expediente), no hubo transferencia de la propiedad sobre los inmuebles construidos, ni surgió obligación alguna para FUNDATÁCHIRA de vender las viviendas a los adjudicatarios sin que éstos cumplieran con todos los requisitos establecidos en la Ley de Política Habitacional para tales efectos, con lo cual FUNDATÁCHIRA quedó en libertad para negarse a cumplir con el contrato de promesa bilateral de compraventa, como en efecto ocurrió, por incumplimiento por parte de algunos adjudicatarios de las disposiciones de la Ley de Política Habitacional.

Por tanto, el ciudadano Nerio José Hurtado Jara, en su condición de Director Gerente de FUNDATÁCHIRA, no cometió violación alguna de las disposiciones contenidas en los artículos 9, parágrafo primero, y 35 de la Ley de Política Habitacional, menos aún al haber ordenado la revisión de los expedientes de los adjudicatarios, y negarse a cumplir en nombre de FUNDATÁCHIRA con el contrato de promesa bilateral de compraventa celebrado, con fundamento en la cláusula sexta del mismo contrato. Así se declara.

Sostiene, por otro lado, la parte recurrente que no produjo violación alguna del artículo 117 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 (principio de la legalidad), al haber otorgado la junta directiva de FUNDATÁCHIRA un bono de 10% del valor o precio definitivo de las viviendas de la “Urbanización Los Apamates” a los empleados de dicha Fundación, adjudicatarios de las viviendas construidas. Respecto de tal afirmación, encuentra este Órgano Jurisdiccional que el ciudadano Nerio José Hurtado Jara, en su condición de Director-Gerente de dicha Fundación, no se hallaba expresamente autorizado por una norma legal o por un decreto del ejecutivo del Estado Táchira, para proceder a otorgar los referidos subsidios, como forma de contribución para la adquisición de las viviendas construidas en la “Urbanización Los Apamates”.

En efecto, siendo los bonos que se otorgaron financiados con recursos del patrimonio público estadal, no pueden tener por origen la voluntad de un funcionario público en particular, ni las normas de la Ley Orgánica del Trabajo, que no regulan en ningún sentido el destino de los fondos públicos que manejan los entes descentralizados de las Administraciones Públicas, ni tampoco -como consideró el a quo- las normas de la Ley de Política Habitacional, que en ninguna de sus disposiciones autoriza a las empresas, fundaciones o asociaciones adscritas a algún órgano de las Administraciones Públicas, a otorgar subsidios o contribuciones a adjudicatarios de viviendas.

Se advierte, no obstante, que la parte recurrente señala como fundamento de la decisión de otorgar los bonos del 10%, lo establecido en el artículo 2 de los Estatutos de la Fundación para el Desarrollo del Estado Táchira, en el cual se señala:

“Artículo 2. La Fundación tendrá por objeto la inalterable contribuir a la promoción, desarrollo y financiamiento de programas de Turismo, Vivienda, Asistencia Técnica y Fomento Municipal […] Asimismo podrá conceder o tramitar la concesión de préstamos o contribuciones a solicitud de Entidades Públicas o Privadas para la ejecución de los mencionados proyectos y podrá realizar todo acto de naturaleza civil o comercial necesario o accesorio a las finalidades indicadas” (Subrayado de la Corte).

En criterio de esta Corte, el artículo 2 de los Estatutos de FUNDATÁCHIRA, no habilitaba a la Junta Directiva de dicha Fundación a otorgar contribuciones con fines benéficos o sociales (subsidios), que estimara convenientes para la mejor realización de los programas o proyectos destinados a fomentar el desarrollo y la calidad de vida de los habitantes del Estado Táchira, pues la norma estatutaria parcialmente trasncrita, lo que establece es que FUNDATÁCHIRA podrá conceder o tramitar préstamos o contribuciones, cuando le sean solicitados no por personas naturales, adjudicatarias de viviendas construidas mediante los proyectos de la Fundación, sino por personas jurídicas, públicas o privadas, y siempre que el motivo de tales solicitudes sea la ejecución de alguno de los proyectos de la Fundación.

Una interpretación contraria a la realizada, implicaría una violación de los límites que tal disposición ha impuesto a FUNDATÁCHIRA en lo concerniente a la concesión de préstamos o contribuciones para la ejecución de sus proyectos, complicando con ello la necesaria fiscalización y control de los recursos que permiten otorgar tales subsidios, por parte de la Contraloría General del Estado Táchira, conforme a lo establecido en el artículo 6°, numeral 4, de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado Táchira.

Por tanto, concluye esta Corte que sí hubo violación del principio de legalidad por parte del ciudadano Nerio José Hurtado Jara, al aprobar, en su condición de Presidente del Comité Directivo de FUNDATÁCHIRA el bono del 10% sobre el valor definitivo de las viviendas a adjudicar en la “Urbanización Los Apamates”, pues su otorgamiento, en criterio de esta Corte, no era sustentable en el artículo 2 de los Estatutos de la referida Fundación, en la medida que el bono otorgado estaba dirigido no a personas jurídicas, sino a personas naturales, adjudicatarias de viviendas, y estaba destinado al pago por parte de los adjudicatarios de la inicial de las viviendas construidas, y no a la ejecución del programa de construcción de las mismas. Así se declara.

En cuanto a otro de los argumentos sostenidos por el actor en su recurso, referido a la falta de consistencia de la decisión de la Contraloría General del Estado Táchira de declarar la responsabilidad administrativa del Director Gerente de FUNDATÁCHIRA, y proceder a aplicarle una multa de cincuenta mil bolívares (50.000 Bs.), esta Corte considera que no fue analizado detenidamente el a quo en el fallo revocado, el hecho que el recurrente solicitara para sí el bono de 10% otorgado a los empleados de la Fundación que fueron escogidos como adjudicatarios de las viviendas, para que pudieran pagar la cuota inicial de las viviendas adjudicadas, para cederlo posteriormente a su ex esposa, la ciudadana Iveth Singer, y a sus hijos, quienes, según indicó, no poseían vivienda propia.

Afirmó el recurrente, que él tenía derecho a un ingresar en el programa de adjudicación de viviendas, e incluso a la asociación civil “Los Apamates”, y que existiendo tal posibilidad, y ante la falta de vivienda propia de la ciudadana Iveth Singer y de sus hijos, consideró que lo más responsable era solicitar el bono para sí, y luego “cederlo” a la mencionada ciudadana. Al respecto, considera esta Alzada que con tal actuación, independientemente de la legitimidad de su causa, el recurrente aprobó, en su condición de Director-Gerente de FUNDATÁCHIRA, un pago ilegal, al contrariar las condiciones impuestas por la propia Fundación para otorgar los bonos del 10%.

En efecto, las únicas personas que podían ser beneficiarias del bono del 10%, eran aquellas que hubieran sido seleccionadas como adjudicatarias de viviendas en la Urbanización “Los Apamates”, las cuales necesariamente tenían a su vez que cumplir con los requisitos previstos en la Ley de Política Habitacional, referidos a la adquisición de viviendas a través de programas de asistencia. Ahora bien, el ciudadano Nerio José Hurtado Jara no cumplía con al menos uno de los requisitos previstos en la Ley de Política Habitacional, en concreto, con no poseer vivienda propia, y ello le impedía ser adjudicatario de una vivienda en la Urbanización Los Apamates, y en consecuencia, ser beneficiario del bono de 10%, por lo cual no podía acceder a tal subsidio, para luego cederlo a la ciudadana Iveth Singer.

Por tanto, concluye esta Corte que en este aspecto sí hubo un pago ilegal, concretado no en la cesión del bono de 10% hecha por el ciudadano Nerio José Hurtado Jara a su ex esposa, sino en la aprobación de dicho bono a favor del Director Gerente de FUNDATÁCHIRA, quien no cumplía con los requisitos exigidos por la Ley de Política Habitacional y con las condiciones fijadas por la propia Fundación para ser beneficiario de dicho subsidio.

Así las cosas, al haber aprobado el recurrente un pago ilegal, por ser el mismo violatorio del artículo 9, parágrafo único, y del artículo 35 de la Ley de Política Habitacional, el ciudadano Nerio José Hurtado Jara incurrió, en su condición de Presidente del Consejo Directivo, en la responsabilidad administrativa tipificada en el artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, la cual resulta sancionable, tal como lo estableció la Contraloría General del Estado Táchira en la Resolución impugnada, con fundamento en lo establecido en los artículos 33, 42 y 43 de la misma Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, con multa de cincuenta mil bolívares exactos (50.000,00 Bs.), en vista de la inexistencia de normas especiales que prevean una sanción específica, aplicable al caso concreto. Así se declara.

Resta por examinar la declaratoria de responsabilidad administrativa del recurrente, por parte de la Contraloría General del Estado Táchira, en virtud de la supuesta violación de lo establecido en el parágrafo único, del artículo 9 y en el artículo 16 de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal de 1993, al haber rendido las cuentas correspondientes a la orden de pago N° 32.263, de fecha 6 de agosto de 1993, emanada de la Gobernación del Estado Táchira a favor de FUNDATÁCHIRA, por la cantidad de doce millones de bolívares (12.000.000,00 Bs.), fuera del lapso de 45 días establecido en las disposiciones citadas.

Respecto de tal situación, considera esta Corte que en efecto se materializó una violación del lapso de ley establecido para presentar ante el órgano contralor del Estado Táchira las cuentas explicativas del uso o destino dado a los recursos recibidos de la Gobernación del Estado Táchira, al ser dichas cuentas presentadas en forma fraccionada, fuera de los 45 días siguientes a la fecha en que fueron recibidos los aportes, situación ésta que, sin perjuicio de las medidas que la Contraloría hubiera podido adoptar contra FUNDATÁCHIRA, configura el supuesto previsto en el artículo 32 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que permitía a Contraloría General del Estado Táchira establecer, con fundamento en el artículo 102 de la Ley que rige sus funciones, la responsabilidad administrativa del recurrente, por la violación de normas legales. Así se declara.

Una vez examinadas las distintas pretensiones deducidas por la parte recurrente en su escrito de nulidad, y confirmadas como han sido la mayor parte de las distintas motivaciones que tuvo la Contraloría General del Estado Táchira (falta de sometimiento del contrato celebrado al procedimiento licitatorio correspondiente, adjudicación de viviendas a personas naturales, pago ilegal del bono de 10%, cesión ilegal de la vivienda y el bono de 10% recibido, y rendición de cuentas fuera del lapso establecido en la ley) para declarar la responsabilidad administrativa genérica del ciudadano Nerio José Hurtado Jara, y proceder a aplicarle la sanción de cincuenta mil bolívares (50.000,00 Bs.), prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, considera esta Corte ajustado a las previsiones legales y estatutarias correspondientes el acto administrativo impugnado, salvo en lo relativo a la declaratoria de responsabilidad administrativa por violación de los artículos 9, parágrafo único, y 35 de la Ley de Política Habitacional, situación ésta que no elimina o ni hace insuficientes los restantes motivos que tuvo la Contraloría General del Estado Táchira para declarar la responsabilidad administrativa y sancionar al recurrente, en vista de lo cual debe declararse improcedente el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.


V
DECISIÓN


Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley declara:

1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado LUIS EUGENIO CORREA, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 6.012, actuando en su carácter de apoderado judicial de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO TÁCHIRA, contra la sentencia dictada en fecha 26 de enero de 1998 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las abogadas PATRICIA BALLESTEROS OMAÑA y ROSSILSE OMAÑA VARGAS, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos. 24.427 y 48.487, respectivamente, en su carácter de apoderadas judiciales de la FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL ESTADO TÁCHIRA (FUNDATACHIRA) y del ciudadano NERIO JOSÉ HURTADO JARA, cédula de identidad N° 4.212.731, contra la Resolución Nº C.G.E.T. 005, emanada de la Contraloría General del Estado Táchira, de fecha 10 de febrero de 1995.

2.- REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en fecha 26 de enero de 1998.

3.- IMPROCEDENTE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las abogadas PATRICIA BALLESTEROS OMAÑA y ROSSILSE OMAÑA VARGAS, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos. 24.427 y 48.487, respectivamente, en su carácter de apoderadas judiciales de la FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL ESTADO TÁCHIRA (FUNDATACHIRA) y del ciudadano NERIO JOSÉ HURTADO JARA, cédula de identidad N° 4.212.731, contra la Resolución Nº C.G.E.T. 005, emanada de la Contraloría General del Estado Táchira, de fecha 10 de febrero de 1995, por las motivaciones contenidas en el presente fallo.



Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen.


Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _______________( ) días del mes de _____________________del año 2001. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.






El Presidente


PERKINS ROCHA CONTRERAS



El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA



Los Magistrados;



EVELYN MARRERO ORTIZ



CÉSAR J. HERNÁNDEZ




ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente



La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. Nº 98-20278
AMRC/mfcc/laho