TSJ Regiones - Jurisprudencia

Expediente 01-25998

MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 23 de octubre de 2001, el abogado Carmelo De Grazia S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 62.667, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil Distribuidora de Refrigerantes Químicos (REFRIQUIM), C.A., inscrita en el Registro Mercantil V de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 6 de diciembre de 1996, bajo el número 53, tomo 78-A qto. de los libros respectivos, presentó ante esta Corte, escrito contentivo de pretensión autónoma de amparo constitucional contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el oficio número 001154, de fecha 9 de agosto de 2001, dictado por el Director General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, Norberto G. Rebolledo Andrade, señalado por el solicitante como agraviante, en virtud del cual negó el otorgamiento de la autorización de importación de las sustancias triclorofluorometano (CFC-11) y diclorofluorometano (CFC-12) y condicionó la autorización de importación de sustancias refrigerantes a la previa presentación de requisitos no previstos en la normativa vigente.

En fecha 25 de octubre de 2001, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 29 de octubre de 2001, se pasó el expediente al Magistrado ponente.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO

Señaló el solicitante que su representada es una empresa que se dedica a la representación, fabricación, elaboración, distribución, compra, venta, importación y exportación de todo tipo de gases para el mercado y la industria en general, sus ramos afines y similares y muy especialmente gases refrigerantes.

Alegó que en la misma actividad que desempeña su representada concurren una gran cantidad de empresas, que en conjunto forman una participación que representa casi el cien por ciento de las importaciones y que parte de las actividades que realiza Refriquim, C.A., es la comercialización de las sustancias conocidas en el mundo jurídico regulador como sustancias agotadoras de la capa de ozono, denominadas triclorofluorometano o genetrón 11 y diclorofluorometano o genetrón 12.

Indicó que a partir de la entrada en vigencia en nuestro país del Convenio de Viena y desde la puesta en vigor del Decreto 3220 que establece las normas para la reducción del consumo de sustancias agotadoras de la capa de ozono, para la comercialización de los referidos productos se hace necesario la obtención de una autorización, por parte de la Dirección General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales.

Adujo que su representada ha venido comercializando con las referidas sustancias de manera reiterada y que ha solicitado ante el referido despacho la autorización correspondiente, la cual hasta ahora le ha sido otorgada y renovada de forma reiterada, aunque con retrasos y errores en el cómputo de los volúmenes que han debido ser autorizados.

Afirmó que la empresa que representa solicitó el permiso para la importación, venta y distribución de las referidas sustancias agotadoras de la capa de ozono, de forma semestral como lo prevé la normativa que rige la materia, permiso éste que nunca le había sido negado, como consta de los oficios autorizatorios que acompañó a la solicitud de amparo, correspondientes al segundo semestre de 1999; dos permisos correspondientes al primer semestre de 2000; y, el que corresponde al primer semestre de 2000, los cuales autorizaron a REFRIQUIM para ingresar por ante la Aduana Marítima de la Guaira las referidas mercancías.

Indicó igualmente que su representada solicitó el permiso para el primer semestre de 2001, petición que originó respuesta del Director General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, a través del oficio número 001154 de fecha 9 de agosto de 2001, en virtud del cual “(i) se negó, de manera arbitraria y sin fundamento alguno, el (sic) otorgamiento de la autorización de importación de las sustancias Triclofluorometano (CFC-1) y Doclorofluorometano (CFC-2) y (ii) se condicionó la autorización de importación de sustancias refrigerantes a la previa presentación de requisitos no previstos en la normativa vigente”.

Adujo que con el acto impugnado se le violaron a su representada los siguientes derechos y garantías constitucionales:

El derecho a la libertad económica, pues la limitación a tal derecho es de reserva legal y no puede ser establecida a través de actos administrativos de rango sub legal, citando para reforzar su afirmación la sentencia número 00-1518 de la Sala Constitucional de fecha 8 de noviembre de 2000, por lo que resultan inconstitucionales las limitaciones administrativas que pretendan establecer límites indebidos a la actividad económica.

Tal violación, en su criterio se evidencia de la sola lectura del acto recurrido, en cuanto que la Administración se negó al otorgamiento de la autorización de importación de las referidas sustancias “bajo el insólito argumento de que el Despacho no está otorgando autorización de importación de dichas sustancia ´hasta tanto se culminen las investigaciones que adelante este Despacho en relación con las importaciones que adelante este Despacho en relación con las importaciones de este tipo de sustancias´ ”, sin que tal negativa haya sido fundamentada en norma constitucional o legal alguna, tratándose simplemente de una medida “ sin cobertura legal” que restringe la actividad económica de su representada.

Señaló que la situación se agrava aún más, cuando la Administración no explica en qué consisten “las investigaciones” que se adelantan sobre las importaciones de las sustancias, las cuales deben culminar para que se otorguen las autorizaciones solicitadas, sin establecer, por otra parte, plazo alguno para la conclusión de tales investigaciones, “ por lo que la medida adoptada amenaza con convertirse en perpetua en virtud de su indeterminación temporal “ lo cual ha colocado a su representada en un verdadero estado crítico, impidiéndole cumplir con su actividad económica, comprometiendo seriamente su supervivencia comercial y acarreándole graves perjuicios económicos como son la pérdida de clientela y de mercado”.

Indicó que se viola el derecho a la libertad económica de su representada, al negarle la autorización para la importación de otras sustancias refrigerantes, bajo el pretexto de no haber presentado los recaudos que la Administración le solicitó en oficio número 0992 de fecha 13 de julio de 2001, pues no le puede ser negada la autorización solicitada, por la circunstancia de que el particular no hubiera presentado una documentación exigida en un acto previo que no guarda relación con el trámite que se está cumpliendo. En su decir, la Administración utiliza su potestad autorizatoria, no para verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa, “sino como un mecanismo de presión o extorsión para forzar a mi representada a cumplir un acto administrativo previo, lo cual (...) se traduce en el vicio conocido como desviación de poder consagrado en el artículo 259 de la Constitución” lo que constituye, en su parecer, una limitación sobrevenida impuesta a través de un acto sub legal.

En relación con la violación al derecho a la igualdad y no discriminación, consagrada en el artículo 21 de la Constitución, señaló que se ve reflejado en el hecho de que mientras que a la empresa Refriquim se le impide la importación de los productos Triclorofluorometanono y Doclorofluorometano, a la empresa Produven - única fabricante autorizada de este producto en Venezuela - se le permite continuar su fabricación y comercialización. Para probar la anterior aseveración solicitó la prueba de informes y a tal fin requirió de esta Corte que en el mismo auto de admisión, le sea exigido a la Dirección Ambiental del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales la presentación de un informe sobre los volúmenes de producción de las mencionadas sustancias elaboradas por la empresa Produven.

Señaló que se le violó igualmente el derecho a la defensa y al debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución, al utilizar su potestad sancionatoria para presionar a su representada a cumplir un acto previo, negando la autorización para la importación de otras sustancias refrigerantes, bajo el pretexto de no haber presentado los recaudos exigidos según oficio número 0992 de fecha 13 de julio de 2001, por cuanto “lo lógico es que se inicié el correspondiente procedimiento en el cual se permita (...) explicar las razones de su actuación y probar lo que resulte pertinente”.

En cuanto a los requisitos para la procedencia de la pretensión de amparo señaló que existe violación directa de una garantía constitucional; que ésta es actual, puesto que se está produciendo para el momento de la interposición de la solicitud de amparo, se trata de un “daño claro, cierto y en curso”; que la conducta denunciada como lesiva de los derechos de su representada se dirige contra ella; y, que con fundamento en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales la solicitud va dirigida contra un acto administrativo de efectos particulares suficientemente identificado.

Finalmente solicita que este Corte deje sin efecto o, en su defecto, se suspenda el acto impugnado; ordene a la autoridad agraviante otorgar la autorización de importación de las sustancias agotadoras de la capa de ozono, en vista de que las excusas utilizadas por la Administración son violatorias de los derechos constitucionales a la libertad económica, igualdad y no discriminación; y, disponga cualquier otra medida necesaria para el pleno restablecimiento de la situación jurídica lesionada.

II
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

En primer lugar, debe esta Corte determinar si tiene competencia para conocer de la pretensión de amparo constitucional interpuesta, a tal efecto observa:

La competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las acciones autónomas de amparo viene determinada no sólo en razón del criterio de afinidad de los derechos cuya violación se alega, contemplado en la Ley que rige la materia, sino también en atención al órgano del cual emana el acto, hecho u omisión que se pretende atentatorio de los derechos constitucionales, pues tal criterio define cual es el Tribunal competente dentro de esta jurisdicción.

Atendiendo a lo antes expuesto, se observa que en el presente caso, se ha denunciado la violación de los derechos a la libertad económica, igualdad y no discriminación, y el derecho a la defensa y debido proceso, consagrados en los artículos 21 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales en el marco de la relación jurídica concreta resultan afines a la materia que corresponde conocer a los órganos jurisdiccionales con competencia en lo Contencioso Administrativo, por lo que, es a éstos a los que corresponde el conocimiento de la presente solicitud.

Por otra parte, el acto administrativo impugnado por vía de amparo, emana del Director General de Calidad Ambiental, adscrito al Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, razón por la cual, en atención a la competencia residual prevista en el artículo 185, ordinal 3º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para el conocimiento y decisión de la presente pretensión de amparo constitucional. Así se decide.

III
CONSIDERACIONES SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA PRETENSION DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Una vez determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente pretensión de amparo constitucional, pasa este órgano jurisdiccional a pronunciarse con respecto a su admisibilidad y a tal efecto observa:

Mediante sentencia de fecha 9 de noviembre de 2000, recaída en el expediente número 00-23635 (caso Nieves del Socorro Núñez); esta Corte dejó sentado el criterio según el cual sólo cuando una ley no regule concretamente una determinada situación planteada en autos, se podrían aplicar los demás cuerpos normativos supletorios, entendiendo por tal situación, aquellos casos en que ni siquiera mediante una interpretación adecuada y concatenada con la ley, es decir, determinando su verdadero sentido y objeto, se pueda solucionar la situación concreta. En este caso, agotadas en vano todas las posibilidades que establecen las normas que rigen una determinada materia, el juez puede acudir a las otras fuentes de regulación expresa, y ante un eventual vacío de estas últimas, tendría que buscar la solución del caso concreto, utilizando los demás mecanismos de integración y aplicación del derecho (analogía, entre otros).

Por lo tanto, no podría hacerse uso de la supletoriedad, por el simple hecho de no haber encontrado en la ley específica una norma que directa y literalmente indique los pasos a seguir en un caso concreto, por el contrario, deben agotarse todas las posibilidades contenidas en el cuerpo legal específico, incluyendo en tal categoría, a la interpretación sistemática del objetivo o sentido exacto de las normas en él contenidos.

En conclusión, no podría aplicarse supletoriamente una disposición legal, sin antes dirimir todas las posibilidades de interpretación sistemática que ofrece la ley específica de la materia de que se trate, ya que admitir lo contrario sería atentar contra el principio básico de “especialidad” en la aplicación de las leyes, lo cual en definitiva no haría más que desvirtuar la naturaleza propia de la ley que se pretende suplir.

Bajo tales consideraciones, y visto que la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales si contiene una regulación expresa de la “admisión de la demanda”, a los efectos de darle el trámite procesal correspondiente, a través de sus artículos 6, 18 y 19, esta Corte consideró necesaria la aplicación de la referida Ley - por ser la específica de la materia de amparo - a los efectos de admitir las demandas de amparo autónomo, para luego brindarles el trámite procedimental establecido en la sentencia N° 7 de fecha 1° de febrero de 2000, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

En consecuencia, el juez constitucional debe hacer un previo análisis, aplicado al caso concreto, del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, junto con el estudio de la figura típica de admisión del amparo prevista en los artículos 18 y 19 eiusdem, a los efectos de dar entrada a la pretensión constitucional, para luego poder sustanciar y decidir dicho procedimiento. Ello no obsta sin embargo, para que en la sentencia definitiva, pueda ser decidida alguna causal que no haya podido ser determinada u observada, al momento de la admisión de la pretensión constitucional.

Por lo tanto, se hace menester revisar las actas procesales que conforman el presente expediente, a los fines de determinar si se encuentran llenos los extremos contenidos en el artículo 18 de Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, así como también precisar si se encuentra presente alguna de las causales consagradas en el artículo 6 eiusdem.
Revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, y bajo las consideraciones expuestas a lo largo del presente fallo, esta Corte admite la pretensión de amparo constitucional, por cuanto la misma cumple con las previsiones establecidas en los artículos 6 y 18 de la Ley en referencia, sin perjuicio de que la autoridad judicial competente pueda revisar las causales de inadmisibilidad de la pretensión en la oportunidad procesal para dictar sentencia definitiva.

Decidido lo anterior, se observa que el artículo 285 de la Carta Magna, atribuye al Ministerio Público la obligación de garantizar en los procesos judiciales el respeto de los derechos constitucionales o constitucionalizables, así como las demás atribuciones que le confieren la Constitución de la República y la Ley (ordinales 1° y 6°). En este sentido, el artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio Público en concordancia con el artículo 11 eiusdem establecen que es deber y atribución de este organismo velar por la observancia de la Constitución, de las leyes y de las libertades fundamentales, así como velar por el respeto de los derechos y garantías constitucionales.

Igualmente , el artículo 27 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales prevé la intervención del Ministerio Público en los procedimientos de amparo constitucional, previsión ésta que fue ratificada en la sentencia N° 7 del 1° de febrero de 2000, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia – mediante la cual se estableció el procedimiento para el trámite del amparo constitucional – al señalar que: “Admitida la acción, se ordenará la citación del presunto agraviante y la notificación del Ministerio Público, para que concurran al tribunal a conocer el día en que tendrá lugar la audiencia oral ”.

Por lo antes expuesto, esta Corte considera que en el presente caso se hace necesaria la intervención del Ministerio Público como protector y garante de los derechos denunciados como vulnerados.

Vistas las consideraciones precedentemente expuestas, se ordena notificar al abogado Carmelo De Grazia S, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 62.667, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Distribuidora de Refrigerantes Químicos REFRIQUIM C.A., como parte presuntamente agraviada; al ciudadano Norberto G. Rebolledo Andrade, Director General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, como parte presuntamente agraviante; y, al Ministerio Público, a fin de que comparezcan por ante esta Corte a conocer el día en que tendrá lugar la audiencia oral de las partes, cuya fijación y práctica se efectuará de conformidad con lo establecido en la sentencia Nº 7 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 1 de febrero de 2000, dentro de las noventa y seis (96) horas que, en aras de permitir el control de la prueba, se contarán a partir de la conclusión del lapso de cuatro (4) días hábiles de la Administración, establecido por esta Corte para la evacuación de la prueba promovida por la parte presuntamente agraviada, a la cual se contrae el capítulo siguiente de la presente decisión.

IV
DE LA ADMISIBILIDAD DE LA PRUEBA SOLICITADA

Solicitó el representante judicial del peticionante de amparo constitucional, de conformidad con lo previsto en la sentencia de fecha 1º de febrero de 2000, a los fines de demostrar la violación del derecho constitucional a la igualdad, que esta Corte requiera de la Dirección General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiental y los Recursos Naturales, la presentación de un informe sobre los volúmenes de producción de las sustancias triclorofluorometano y diclorofluorometano elaboradas por la empresa PRODUVEN.

A tal fin observa esta Corte que, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia No. 7 del 1º de febrero de 2000, en concordancia con lo previsto en el artículo 433 del Código de Procedimiento Civil, tal solicitud resulta procedente, en razón de lo cual, se admite la prueba requerida por el peticionante de amparo y por tal motivo se ordena a la Dirección General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiental y los Recursos Naturales, que informe a esta Corte en un lapso de cuatro (4) días hábiles de la Administración, contados a partir de la notificación que a tal efecto se le haga, acerca de los volúmenes de producción de las sustancias antes mencionadas, elaboradas por la empresa PRODUVEN.

Concluido como fuere el lapso antes indicado, la Corte fijará, dentro de las noventa y seis (96) horas siguientes, la oportunidad para que se efectúe la audiencia oral de las partes.

V
DECISION

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1.- SE DECLARA COMPETENTE para conocer de la pretensión de amparo constitucional interpuesta por el abogado Carmelo De Grazia S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 62.667, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil Distribuidora de Refrigerantes Químicos (REFRIQUIM), C.A., inscrita en el Registro Mercantil V de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 6 de diciembre de 1996, bajo el número 53, tomo 78-A qto. de los libros respectivos, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el oficio número 001154, de fecha 9 de agosto de 2001, dictado por el Director General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, Norberto G. Rebolledo Andrade.

2.- ADMITE la pretensión de amparo constitucional incoada.

3.-SE ORDENA notificar al abogado Carmelo De Grazia, en su carácter de apodero de la Sociedad Mercantil Distribuidora de Refrigerantes Químicos (REFRIQUIM), C.A., como parte presuntamente agraviada y al ciudadano Norberto G. Rebolledo Andrade, en su carácter de Director General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, como parte presuntamente agraviante, a fin de que comparezca por ante esta Corte a conocer el día en que tendrá lugar la audiencia oral de las partes, cuya fijación y práctica se efectuará dentro de las noventa y seis (96) horas que, en aras de permitir el control de la prueba, se contarán a partir de la conclusión del lapso de cuatro (4) días hábiles de la Administración, establecido por esta Corte para la evacuación de la prueba promovida por la parte presuntamente agraviada, a la cual se contrae el capítulo IV de la presente decisión.

4.- SE ORDENA notificar a la Representación del Ministerio Público.

5.- SE ADMITE la prueba de informes solicitada por la parte presuntamente agraviada y, en consecuencia, se ordena a la Dirección General de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiental y los Recursos Naturales, que informe a esta Corte en un lapso de cuatro (4) días hábiles de la Administración, contados a partir de la notificación que a tal efecto se le haga, acerca de los volúmenes de producción de las sustancias antes mencionadas, elaboradas por la empresa PRODUVEN.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los …………………………. (…..) días del mes de…………de dos mil uno (2001). Años: 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente - Ponente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

LOS MAGISTRADOS

CÉSAR J. HERNÁNDEZ

EVELYN MARRERO ORTIZ

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ

PRC/002