MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N°: 99-21634

-I-
NARRATIVA

En fecha 29 de marzo de 1999, la abogada Zonia Almarza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 23.486, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, apeló de la sentencia dictada el 23 de febrero de 1999 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en la que declaró con lugar la querella interpuesta por la abogada Ana Carolina Ramírez Quintero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 58.138, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano VÍCTOR MANUEL MEDINA, titular de la Cédula de Identidad N° 9.511.277, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA.

Oída la apelación en ambos efectos se remitió el expediente a esta Corte, donde se dio por recibido el 16 de abril de 1999.

En fecha 21 de abril de 1999 se dio cuenta a la Corte; se designó ponente a la Magistrada BELÉN RAMÍREZ LANDAETA y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

El 12 de mayo de 1999 la sustituta del Procurador General del Estado Lara, consignó escrito de fundamentación de la apelación. En fecha 13 de mayo de 1999, comenzó la relación de la causa.

En fecha 18 de mayo de 1999, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para dar contestación a la apelación, el cual transcurrió inútilmente.

El 27 de mayo de 1999, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, del cual no se hizo uso.

El 9 de junio de 1999 se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes. En fecha 6 de julio de 1999, se dejó constancia de que ninguna de las partes consignaron sus escritos. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.

Reconstituida la Corte en fecha 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva el 29 de enero de 2001, quedó conformada de la siguiente manera: PERKINS ROCHA CONTRERAS, Presidente; JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Vice-Presidente; EVELYN MARRERO ORTIZ, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO y ANA MARÍA RUGGERI COVA, incorporándose posteriormente el Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ, se reasignó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA.


Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:




ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado en fecha 6 de junio de 1997, la abogada Ana Carolina Ramírez Quintero, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano Víctor Manuel Medina, interpuso querella funcionarial contra la Gobernación del Estado Lara, en la cual solicitó la nulidad del acto de remoción N° 7472 y del acto de Retiro N° 7883, en consecuencia solicitó la reincorporación de su representado al cargo de Guía de Centro I y el pago de los sueldos y demás emolumentos dejados de percibir hasta el total restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada por el Ente querellado, tomando en cuenta la corrección monetaria. Fundamentó lo siguiente:

Que su representado laboró a las ordenes del Ejecutivo del Estado Lara como Guía de Centro I, con un sueldo mensual de Treinta y Cuatro Mil Quinientos Sesenta y Cinco Bolívares (Bs. 34.565,oo).

Que el 8 de noviembre de 1996, mediante oficio N° 7472, suscrito por el Director de Recursos Humanos del Ente querellado, el querellante fue notificado de su remoción del cargo de carrera administrativa que venía ejerciendo, aludiendo que tal oficio es un acto administrativo de efectos particulares, el cual fue suscrito por una supuesta delegación de firma del Gobernador del Estado Lara, plasmado en un presunto Decreto N° 129 de fecha 16 de julio de 1996, cuya Gaceta Oficial del Estado Lara en el cual está obligado a publicarse, no se indicó, razón por la cual dicha delegación no produce efecto jurídico alguno, además de contener una serie de vicios de ilegalidad e inconstitucionalidad.

Alegó que vencido el lapso de disponibilidad, fue notificado de su retiro, mediante oficio N° 7883, informándole el Ente querellado sobre los recursos ordinarios para el agotamiento de la vía administrativa, cuando debió informar de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, según lo prevé el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa.

Alegó la manifiesta incompetencia del Director de Recursos Humanos del Ente querellado, por cuanto es el Gobernador del estado Lara, el único facultado por la ley para remover al personal, aun cuando puede delegar dicha función, sin embargo no se indicó el número y fecha de la Gaceta Oficial donde fue publicado el Decreto en el que se delega la aludida función.

Alegó que la conducta del aludido Director, es definida doctrinalmente como usurpación de atribuciones previsto en el artículo 19 ordinal 4°de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siendo una causal de nulidad absoluta.

Alegó la ausencia de base legal de los actos recurridos, fundamentándose sólo en una reducción de personal prevista presuntamente en el Decreto N° 345 del 14 de septiembre de 1994, publicado en Gaceta Oficial N° 9122, sin indicar de qué órgano emanó ese acto administrativo, señaló que luego de una investigación determinó que dicho Decreto emanó de la Presidencia de la República pero en una Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.546, que además, los actos recurrido se refieren a artículos de la Ley de Carrera Administrativa sin señalar si es la del Estado Lara o Nacional.

Realizó un breve análisis de los procesos de reducción de personal en la Administración Pública. Citó jurisprudencia de esta Corte.

Alegó la falta de motivación de los actos recurridos, manifestando que no consta la existencia de un acto administrativo mediante el cual el Ejecutivo del Estado Lara plasmara su voluntad de producir “Cambios en la Organización Administrativa y los servicios públicos”, vulnerando así lo previsto en los artículos 9 y 18, ordinal 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Alegó el vicio de desviación de poder, al ser removido su mandante para permitir el acceso a más empleados.

Finalmente denuncia la violación al derecho a la defensa aludiendo que la Entidad querellada debió fundamentar la medida en una sola causal de reducción de personal, por el contrario el acto de remoción se fundamentó en cambios en la organización administrativa y modificación de los servicios, lo cual vulnera la posibilidad de defensa consagrada en el artículo 68 de la Constitución de 1961.

DEL FALLO APELADO

En fecha 23 de febrero de 1998 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar la querella interpuesta, en consecuencia declaró nulos los actos administrativos N° 7472 y 7883 emanados del Director de Recursos Humanos, ordenando reincorporar al querellante a su cargo o a otro de igual jerarquía, así como el pago de todos los beneficios económicos dejados de percibir con los respectivos aumentos de sueldos e incidencias, durante el tiempo que estuvo separado de su cargo, asimismo negó la indexación. Sustentó lo siguiente:

Que una de las pruebas acompañadas por la Procuraduría General del Estado Lara fue el Decreto de Delegación de firmas, que el Gobernador del Estado Lara hiciera al Director de Recursos Humanos. Que la Contraloría General del Estado, envió un informe sobre los empleados que entraron a partir del 1° de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 1997, igualmente se le solicitó dicho informe al aludido Director, pero este no fue traído al expediente.

Citó jurisprudencia de esta Corte, señalando que “(…) en todas ellas la constante es que la falta de envio del expediente administrativo es una presunción de ilegalidad de la actuación administrativa, en el caso de autos a pesar de haber sido solicitado en el Auto de Admisión, la Administración durante el transcurso del juicio no trajo a los autos el expediente administrativo de la recurrente (sic) (…) igualmente la documentación enviada a este Tribunal (…) demuestra que desde el 01 de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre del mismo año hubo un total de por lo menos doscientos (200) ingresos nuevos con empleados al servicio del ejecutivo del Estado Lara, con lo cual queda desvirtuado que el despido o remoción y retiro del recurrente haya sido por reducción de personal (…)”.

Asimismo, indicó que en los actos de remoción y de retiro por Reducción de Personal, no pueden darse conjuntamente las causales de “cambio en la Organización Administrativa o cambio en los Servicios Públicos” por cuanto cercenan al recurrente la posibilidad de conocer el verdadero motivo por el cual se deja cesante.

Con relación al pago de los sueldos dejados de percibir, ordenó cancelarlos por el tiempo que permanezca fuera del cargo y hasta la fecha en que se quede firme dicha decisión, pero no acordó la corrección monetaria, señalando que debe acordarse al recurrente la utilidad de la que se le haya privado, que en el caso en concreto son los aumentos de sueldo que su cargo ha sufrido en el transcurso del tiempo, pero no puede, acordarse la indexación o corrección monetaria por tratarse de obligaciones de dinero que se rigen por el principio nominalístico.

DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 12 de mayo de 1999 la sustituta del Procurador General del Estado Lara, presentó su escrito de fundamentación en el cual argumentó lo siguiente:

Alegó que los sueldos dejados de percibir que se reconocen a los funcionarios cuando han sido retirados ilegalmente de su cargo, no constituyen intereses y sanciones pecuniarias que deben seguirse causando hasta que la Administración querellada cumpla con su obligación de restituir al actor en su cargo, sino daños y perjuicios que deben tener un fin y una determinación, porque sino se desnaturaliza su esencia indemnizatoria.

Señaló que esta indemnización está constituida por los sueldos no percibidos por el funcionario destituido y no por otras categorías de remuneración que tienen su causa en la efectiva prestación de servicio como funcionario público, razón por la cual solicitó que la indemnización acordada por el A-quo se pague con el sueldo para la fecha del despido, sin incluir los emolumentos de sueldo acordados durante la cesantía del querellante.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la sustituta del Procurador General del Estado Lara y al respecto observa:

Alegó la representante del Estado Lara que el A-quo condenó el pago total de los sueldos dejados de percibir, con sus respectivos aumentos e incidencias durante el tiempo que el recurrente estuvo separado del cargo, lo que – alude – implica un enriquecimiento sin causa para el recurrente en virtud de que la indemnización acordada debe pagarse con el sueldo para la fecha del despido, sin incluir los aumentos de sueldo acordados por la Administración durante la cesantía del funcionario, por ser eventuales. Al respecto se observa:

Esta Corte se ha pronunciado en el sentido de considerar que los sueldos dejados de percibir por el funcionario ilegalmente retirado deben acordarse de forma actualizada, es decir con los aumentos que el sueldo haya experimentado. Así, en sentencia de fecha 24 de mayo de 2000, expediente N° 86-5859, caso: Kelvin Machado Cedeño Vs. Ministerio de Educación, en parte expresó:

“(…)El análisis debe partir de la consideración de la naturaleza o, mejor aún, de la “categoría jurídica” a la cual pertenecen los “salarios dejados de percibir” que, en materia del Derecho del Trabajo, se denomina “salarios caídos”.

Los “salarios caídos” constituyen el monto de la “indemnización” tasada o fijada por la propia Ley Orgánica del Trabajo para “sancionar” la conducta ilícita de una persona con respecto del agraviado; de modo que no se trata técnicamente de “salario” o “sueldo” puesto que tal institución sólo se genera por la efectiva prestación del servicio (con ocasión o bajo la ‘causa’ de la prestación del servicio), salvo aquellas situaciones extraordinarias en las cuales la ley ordena la cancelación del salario aún cuando no se dé la prestación misma del servicio (vacaciones, permisos remunerados, entre otras).

Esta primera aproximación negativa de lo que no es la institución de “salarios caídos” o “salarios dejados de percibir”, aplicable también al campo del Derecho Público, nos hace entrar a considerar cuál es su verdadera naturaleza o categoría jurídica.

En tal sentido se observa que la procedencia de los “salarios caídos” o “salarios dejados de percibir” está condicionada a una declaratoria previa “la nulidad del acto de remoción” de un funcionario público, o del acto del despido en el caso de los trabajadores regidos por la Ley Orgánica del Trabajo; de modo qué se trata de una “indemnización” al trabajador o funcionario, mientras que para la Administración o el patrono constituye una “sanción” por la conducta ilícita desplegada en el acto administrativo o en el acto del despido, respectivamente.

(…) en el caso concreto, se observa una conducta ilícita del patrono o de la Administración y un ‘daño’ causado por tal conducta, que se conmuta de una obligación de hacer (obligación de mantener la prestación del servicio) a una obligación de dar (pago de una suma equivalente); pero el pago de la suma equivalente (‘dare’) debe estar alineada a la conducta (agere) ilícita por parte del agente.

En el ámbito laboral ordinario se entiende entonces que el pago de una suma equivalente (salarios caídos) debe excluir el tiempo no imputable al patrono, esto es, vacaciones judiciales, la tardanza en emitir el pronunciamiento de la sentencia definitiva, el tiempo de tardanza en admitir la demanda, el tiempo consumido en huelgas y paro de actividades tribunalicias, y así ha venido siendo acordado por los Tribunales del Trabajo y nuestra Sala de Casación Civil.

Sin embargo, en materia contencioso funcionarial surge una circunstancia propia y adicional; a saber, la querella tiende en primer lugar a impugnar la validez de un acto administrativo que decidió el retiro de un funcionario, y con la sentencia se persigue una declaración de nulidad, esto es, borrar del mundo jurídico la existencia del acto, con efectos ex tunc, con lo cual debe retrotraerse la situación al momento mismo de la emanación del acto, lo cual implica colocar al administrado (funcionario) en las mismas condiciones que tenía para el momento de su ilegal retiro”.

Aunado a lo anterior, esta Corte en la aludida sentencia se fundamentó en los poderes restablecedores del Juez de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que:

“(…) Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”

Ahora bien, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, que regulan las relaciones del Estado con sus funcionarios no establece norma alguna que disponga el pago de salarios dejados de percibir como consecuencia “directa” e “inmediata” de la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, más sin embargo, por vía jurisprudencial se ha establecido que los salarios dejados de percibir persiguen ese “restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada”.

Es así entonces que esta Corte acoge esta última interpretación y en tal sentido se deja asentado que en el contencioso funcionarial procede el pago de los salarios dejados de percibir desde el mismo momento del retiro, previamente declarado ilegal, y la efectiva reincorporación del funcionario a la situación laboral correspondiente, observándose para este pago los aumentos que haya experimentado el sueldo con respecto al cargo desempeñado.

Por tanto, si al declararse nulo el acto de retiro resulta procedente la reincorporación efectiva del querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o similar jerarquía, también sería procedente el pago de todos los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado los sueldos devengados, salvo aquellos que impliquen la prestación efectiva del servicio, en consecuencia, esta Corte declara sin lugar la denuncia interpuesta por la apelante y por ser ésta la única denuncia planteada en la apelación, se declara sin lugar la apelación y por tanto se confirma el fallo apelado, y así se decide.

- III -
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Zonia Almarza, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada el 23 de febrero de 1999 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en la que declaró con lugar la querella interpuesta por la abogada Ana Carolina Ramírez Quintero, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano VÍCTOR MANUEL MEDINA, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA.

2.- Se CONFIRMA el fallo apelado.

Publíquese, registrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia certificada de la decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil uno (2001). Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

MAGISTRADAS:


EVELYN MARRERO ORTIZ



ANA MARÍA RUGGERI COVA

CÉSAR J. HERNÁNDEZ

La Secretaria Acc.,


NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ



Exp. N° 99-21634
JCAB/g