MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N°: 00-23293

- I -
NARRATIVA

En fecha 24 de mayo de 2000 la ciudadana IRIS BENEDICTA MONTIEL MORALES, titular de la titular de la cédula de identidad N° 1.670.148, asistida por el abogado Gabriel Montiel Lugo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 38.849, apeló de la sentencia dictada el 10 de mayo de 2000 por el Tribunal de la Carrera Administrativa, en la que declaró sin lugar la querella interpuesta por la mencionada ciudadana, asistida por la abogada Judith Elena Ugueto Rosquete, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 68.446, contra la GOBERNACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL (HOY ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS).

Oída la apelación en ambos efectos se remitió el expediente a esta Corte, donde se dio por recibido el día 16 de junio de 2000.

En fecha 20 de junio de 2000 se dio cuenta a la Corte; se designó ponente al Magistrado RAFAEL ORTIZ-ORTIZ y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

El 04 de julio de 2000 la querellante, asistida de abogado, consignó su escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 13 de julio de 2000 comenzó la relación de la causa.

En fecha 09 de agosto de 2000 se fijó el décimo día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes. En fecha 5 de octubre de 2000, siendo la oportunidad fijada para el referido acto se dejó constancia que ninguna de las partes presentó por escrito sus conclusiones. Se dijo “Vistos”.

Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que actualmente la integran y juramentada la nueva Directiva en fecha 29 de Enero de 2001, quedó constituida de la siguiente manera: PERKINS ROCHA CONTRERAS, PRESIDENTE; JUAN CARLOS APITZ BARBERA, VICEPRESIDENTE; EVELYN MARRERO ORTIZ; LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Y ANA MARIA RUGGERI COVA. Se reasignó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA a los fines de dictar la decisión correspondiente.

Realizado el estudio del expediente, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia esta Corte pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado en fecha 12 de diciembre de 1997, la ciudadana Iris Benedicta Montiel Morales, asistida por la abogada Judith Elena Ugueto Rosquete, interpuso querella funcionarial contra la Gobernación Del Distrito Federal (hoy Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas), en la cual solicitó el pago de la cantidad de Cuatro Millones Ciento Un Mil Siete Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos (Bs. 4.101.007,75), por concepto de corrección monetaria de sus prestaciones sociales, en virtud de que le fueron pagadas extemporáneamente. Asimismo solicitó la corrección monetaria de la cantidad de Cuatro Millones Ciento Un Mil Siete Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos (Bs. 4.101.007,75) calculada desde el 12 de junio de 1997, hasta la fecha de la terminación del presente proceso. Sustentó su pretensión en lo siguiente:

Que ingresó a la Gobernación del Distrito Federal el 1° de marzo de 1966 hasta el 1° de diciembre de 1993, fecha esta cuando fue jubilada según Oficio N° 580 del 02 de diciembre de 1993.

Indicó que el 12 de junio de 1997 se hizo efectivo el pago de sus prestaciones sociales, de las vacaciones vencidas correspondientes a los años 1966-1967, 1969-1970 y de las vacaciones fraccionadas del año 1993, según cheque de gerencia signado con el N° 40158-20 por la cantidad de Setecientos Ochenta y Cuatro Mil Ciento Treinta y Un Bolívares con Cincuenta Céntimos (Bs. 784.131,50), el cual fue tramitado según Orden de Pago N° 1064 de fecha 23 de mayo de 1997.

Que el referido pago se efectuó 4 años, 6 meses y 11 días después de haber terminado su relación de empleo público con la Policía Metropolitana de la citada Gobernación, trayendo como consecuencia que la cantidad percibida perdiese su valor en virtud del proceso inflacionario al que ha estado sometida la moneda y la economía, por lo que la citada cantidad se depreció a la fecha en que le fue pagada.

Señaló que la doctrina y la jurisprudencia ha sido conteste al afirmar que cuando al trabajador no se le pagan oportunamente sus prestaciones sociales, no puede soportar la depreciación o pérdida de valor adquisitivo de las mismas, por lo que el patrono deberá ajustar la cantidad determinada a la fecha que efectivamente se le pague mediante la aplicación del procedimiento de corrección monetaria o de indexación, a los fines de salvaguardar y proteger el poder adquisitivo del trabajador.

Expuso que la cantidad que percibió el 1° de diciembre de 1993 debe ser ajustada a la fecha 12 de junio de 1997 mediante los índices de precios al consumidor del Banco Central de Venezuela, siendo que la cantidad resultante de la corrección monetaria, menos la cantidad ya pagada es de Cuatro Millones Ciento Un Mil Siete Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos (Bs. 4.101.007,75), que es lo que deberá pagar la Policía Metropolitana del Distrito Federal, con el objeto de restituirle a sus prestaciones sociales la pérdida de valor monetario a la fecha 12 de junio de 1997, que deberá ser ajustada a su vez hasta la definitiva conclusión del presente proceso.

DEL FALLO APELADO

En fecha 10 de mayo de 2000 el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró sin lugar la querella interpuesta. Para ello razonó así:

Que la condición de funcionario público se circunscribe a un cuadro de normas especiales para regular esas relaciones con la Administración Pública, motivo por el cual se crea un Tribunal especial para conocer de las controversias que surjan entre ellos, en consecuencia no podía la querellante asimilar su situación actual al campo del derecho laboral ni a su doctrina ni a su jurisprudencia, para solicitar la corrección monetaria o la indexación.

Expresó que lo plantado en el presente caso gira sobre el sector público y el carácter estatutario que rige sobre la ex funcionaria y sus prestaciones. El tipo de relación que vinculó al Organismo querellado con la recurrente es esencialmente de carácter estatutario y ello no constituye obligación de valor cualitativamente, debido a que el servicio prestado deviene, especialmente, de la función pública, asimismo lo reafirman los artículos 144 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales le dan un tratamiento especial y limitado al presupuesto correspondiente.

Indicó que si bien está demostrada la mora en el pago, la recurrente tenía las vías legales para accionar oportunamente por ante esa jurisdicción para la exigibilidad de su pago, lo cual no ocurrió.

DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 04 de julio de 2000 la querellante, asistida de abogado, presentó su escrito de fundamentación en el cual argumentó lo siguiente:

Que el Sentenciador de instancia desarrolla su motivación en un hecho no controvertido, la condición de ex funcionario público de la querellante, condición ésta que no es motivo de discusión por cuanto no se presenta investida de cualquier otra cualidad para interponer su reclamo, ni pretende asimilarse al campo del derecho laboral, por cuanto se considera sujeto sometido a las normas de carrera administrativa y suficientemente amparado para plantear su pretensión.

Indicó que en la sentencia recurrida se evidencia una errónea interpretación de las normas contenidas en los artículos 144 y 147 de la Constitución vigente, ya que precisamente su interpretación debe ser limitada al ámbito de aplicación que le corresponde, esto es, que el artículo 144 de la Constitución se limita al estatuto de la función pública, mientras que el artículo 147 eiusdem establece el régimen de las remuneraciones en el sector público, pero ni uno ni otro regula directamente el régimen especial de las prestaciones sociales, como sí lo hace en forma expresa el artículo 92 de la Constitución, el cual no fue considerado por el A-quo.

Igualmente alegó que el A-quo no consideró que las normas relativas a la prestaciones sociales no sólo son aplicables al ámbito del derecho del trabajo, sino que poseen rango constitucional y por lo tanto aplicables a todo tipo de trabajadores y trabajadoras, tanto del sector público como del privado, ya que si la Ley no establece distinciones, mal lo puede hacer la aplicación de la misma.

Por todo ello denuncia la falta de aplicación, por parte de Tribunal de la Carrera Administrativa de los artículos 88, 89 y 92, en concordancia con los artículos 2, 3 y 26, todos de la Constitución Bolivariana de la República de Venezuela, los cuales debieron ser tomados en cuenta a la hora de analizar su solicitud, y en concordancia con éstos dictar sentencia. Transcribe jurisprudencia de esta Corte al respecto.
- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Para el pronunciamiento de este fallo se hace necesario para esta Corte realizar las siguientes consideraciones:

El objeto de la presente querella es la solicitud de pago de la cantidad de Cuatro Millones Ciento Un Mil Siete Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos (Bs.4.101.007,75), por concepto de corrección monetaria del monto de las prestaciones sociales que fueron pagadas a la funcionaria por el Organismo querellado luego de 4 años, 6 meses y 11 días después de la separación del cargo, y la cantidad de Cuatro Millones Ciento Un Mil Siete Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos (Bs.4.101.007,75) calculada desde el 12 de junio de 1997, hasta la fecha de la terminación del presente proceso, por el mismo concepto.

Para realizar el análisis del presente caso resulta forzoso efectuar previamente algunas consideraciones en torno al método de la indexación, posteriormente, en relación con la naturaleza crediticia de las prestaciones sociales (deudas de valor o deudas pecuniarias), para luego entrar al análisis de las prestaciones sociales de los funcionarios públicos y finalizar con los intereses generados por la mora en el pago de las prestaciones sociales.

Del método de la indexación

La indexación, llevada especialmente al campo de las prestaciones sociales, siendo ello el objeto de la presente querella, constituye el centro de arduos debates doctrinarios y jurisprudenciales.
A priori, corresponde hacer algunas aclaraciones terminológicas, comenzando por los conceptos corrección monetaria e indexación judicial, usualmente utilizados indistintamente en nuestro campo jurídico, sin embargo existe una diferencia fundamental cual es que la primera está consagrada legalmente mientras que la última sólo es aplicable en el ámbito judicial.

El método de la indexación subyace como única medida destinada por el Juez, con el sólo apoyo de los índices oficiales de la depreciación monetaria, a fin de restablecer el equilibrio de los mutuos créditos y adeudos de las partes, especialmente cuando se refiere a las prestaciones sociales.

Conforme a ello, en palabras de Enrique Lagrange en su estudio “Retardo en el cumplimiento de obligaciones Pecuniarias y Depreciación de la Moneda”, (publicado en la obra “Efectos de la inflación en el Derecho”, Serie Eventos, Caracas, 1999, pág. 373), la indexación judicial “(…) es un método extraño al ordenamiento jurídico venezolano. Este no lo conoce y por tanto no le está dado a los jueces el aplicarlo, puesto que ellos, en sus decisiones deben atenerse a las normas de derecho, a menos que la ley los faculte para decidir con arreglo a la equidad, de acuerdo al (artículo 12 del Código de Procedimiento Civil). Aplicar el ‘método de la indexación’ en un caso judicial, sin una norma legal (o una expresa estipulación contractual) que lo autorice, es decidir contra derecho, al sólo arbitrio del juez; por lo que él estime justo: esto no es legalmente posible en Venezuela”.

Por su parte, James Otis Rodner en su monografía “Correctivos por inflación en las obligaciones de dinero y obligaciones de valor”, en la ya mencionada obra, señala que “(…) la indexación judicial se podría definir como el mecanismo por el cual, un juez en un caso concreto, sin tener la autorización legal y para el caso de obligaciones que son obligaciones de dinero, aplica una corrección al valor de la prestación del deudor para los efectos de tratar de dar una indemnización justa y lograr la restitución del equilibrio patrimonial del acreedor”.

Ahora bien, es cierto que la inflación, conocida como la consiguiente pérdida del valor de cambio de la moneda, es fundamentalmente un fenómeno económico y no jurídico, por lo que el jurista ha tratado de enfrentar la situación como factum, para paliar los efectos de la depreciación monetaria y propender el logro de la justicia conmutativa.

Así, la extinta Corte Suprema de Justicia progresivamente había tratado el método de la indexación pero fundamentado en los principios de la corrección monetaria, aplicándose a las obligaciones de valor, siendo que en numerosos casos la indexación judicial realmente opera como una corrección monetaria. Asimismo ha reconocido ese Alto Tribunal que la inflación es un hecho notorio y que, por tanto, no tiene que ser probado por las partes. (Vid. entre otras, sentencia de la extinta Corte Suprema de Justicia de la Sala de Casación Civil de fecha 30 de septiembre de 1992, caso: Inversiones Franklin y Paúl S.R.L. Vs. Rómulo Osorio Montilla).

Es indudable que entrar al conocimiento pleno de éstos conceptos constituye adentrarnos en un campo eminentemente económico, no obstante resulta indispensable, además de destacar los conceptos de corrección monetaria e indexación judicial, decantar lo concerniente a las obligaciones de valor y las obligaciones pecuniarias.

La obligación de dinero o pecuniaria, de acuerdo al autor Rodner, en la obra ya mencionada, es “toda aquella donde el deudor desde el momento en que contrae la obligación, se obliga a pagar a su acreedor una determinada suma de dinero”, esta obligación se rige fundamentalmente por dos principios básicos, como son el principio nominalístico y el de curso legal. Es pues que, el objeto de las obligaciones dinerarias lo constituye un valor nominal en dinero, la obligación se extingue entregándose la cantidad de dinero que fuera estipulada.

Por su parte, las obligaciones de valor, en palabras del mismo autor, “son obligaciones cuyo monto está referido a un valor no monetario pero se cumplen mediante el pago de una suma de dinero. En la deuda de valor, lo debido en el momento de nacer la obligación no consiste en una determinada cantidad de dinero, sino en un valor”. No se estipula entonces, al momento de contraerse la obligación una cantidad determinada en dinero, pero liberarse de esa obligación adviene de la entrega de una cantidad de dinero.

Por su parte, la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 17 de marzo de 1993, Caso Camillius Lamorell Vs. Machinery Care y Otros, ha señalado:

“(…) la justificación del método de la indexación judicial está en el deber que tiene el Juez de lograr a través de la acción indemnizatoria que la víctima obtenga la reparación real y objetiva del daño sufrido.
Esta conclusión se apoya en la noción de orden público y en la irrenunciabilidad de las disposiciones y normas que favorezcan a los trabajadores, conceptúa que el ajuste monetario puede ser ordenado de oficio por el Juez, aunque no haya sido procesalmente solicitado por el interesado, basada en que la restitución del valor de las obligaciones de dinero al que poseía para la fecha de la demanda, no es conceder más de lo pedido, sino conceder exactamente lo solicitado, teniendo en cuenta que el trabajador tiene el derecho irrenuncible a la prestación no disminuida por la depreciación cambiaria. Por consiguiente este Alto Tribunal declara materia relacionada con el orden público social, la corrección monetaria en los juicios laborales que tengan por objeto la cancelación de las prestaciones sociales de los trabajadores, la cual ordenará de oficio a partir de la fecha de la publicación del presente fallo (…)”.


Se observa en principio una mixtura de principios propios de la corrección monetaria y de la indexación judicial; así, declara para entonces la Corte Suprema de Justicia que es“(…) materia relacionada con el orden público social, la corrección monetaria en los juicios laborales que tengan por objeto la cancelación de las prestaciones sociales de los trabajadores(…)”, asimilando los conceptos bajo análisis, siendo que la corrección monetaria debe ser establecida legalmente, y éste caso no se encuentra regulado en nuestro ordenamiento jurídico. Ahora bien, suponer que en realidad se traduce en una indexación judicial conlleva a dos grandes consecuencias, una, que si bien la inflación constituye un hecho notorio, aplicarlo puede resultar en que se indemnice más de lo que en realidad corresponde al daño sufrido, siendo además, como lo señala Ramón Escovar León (“ Aspectos procesales de la indexación judicial”, publicado igualmente en la obra “Efectos de la inflación en el Derecho”, Serie Eventos, Caracas, 1999, pág. 386,) “ bueno es advertir que la corrección monetaria se relaciona con las demandas de obligaciones pecuniarias, pues en los casos de obligaciones de valor, el Juez tendrá siempre que condenar al pago en bolívares de un valor determinado”.

Así, pues, la corrección monetaria debe estar establecida por ley y está relacionada con las obligaciones pecuniarias, siendo que estas obligaciones de dinero se rigen por el principio nominalista, y este principio no es de orden público.

Por su parte, la indexación es aplicable en el ámbito judicial, sin embargo nuestro ordenamiento jurídico no contempla la aplicación de éste método, además va dirigido especialmente a las obligaciones de valor.

De la naturaleza crediticia de las prestaciones sociales

Paralelamente a esta apreciación, corresponde analizar el carácter “alimentario” que jurisprudencialmente se le ha otorgado a las prestaciones sociales, considerándola a su vez como una “deuda de valor”.

Se ha querido asimilar íntegramente el “fin de sustento” que conlleva la “obligación alimentaria” con las “prestaciones sociales”, otorgándoles a ambas el carácter de deudas de valor, por lo que es importante tener presente lo que debe entenderse por obligaciones de valor y obligaciones pecuniarias.

Por su parte la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 92 prevé:

“Todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía. El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal”. (subrayado de esta Corte).

Parte de la doctrina ha inferido igualmente de este dispositivo la premisa de que las prestaciones sociales constituyen deudas de valor.

Ahora bien, efectivamente las obligaciones alimentarias constituyen deudas de valor, estas deudas se estiman y liquidan en función de un cierto poder de adquisición, por esto, escapan a la aplicación del principio nominalista que rige el cumplimiento de las deudas de dinero, y a la determinación del objeto de la prestación destinada a satisfacerlas sobre la base del cálculo de una suma de unidades de moneda, así, conforme a lo antes analizados son susceptibles de ser indexadas judicialmente.

Las prestaciones sociales, por su parte, no constituyen como la anterior deudas de valor, sino deudas pecuniarias, cuyo objeto se fija cuantitativamente en función de la unidad legal de medida de un cierto sistema monetario, es pues que no se desbandan del nominalismo, sin embargo al ser deudas pecuniarias podrían ser objeto de la corrección monetaria, no obstante no existe una normal legal que lo ordene, siendo ello el principio que lo rige, principio de legalidad inviolable por nuestro sistema de justicia.

Sin embargo, una parte sustancial de la doctrina y al igual que la jurisprudencia justifica la práctica de aplicar la indexación [dirigida a las deudas de valor] al monto de las prestaciones sociales [deudas pecuniarias] a través de una experticia fundamentada en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, por lo que Ramón Escovar León observa que lo consagrado en el mencionado artículo “(…) no debe confundirse con la corrección monetaria cuando se demanda el pago de una obligación dineraria (…)”. De ello puede entenderse que “la corrección monetaria se relaciona con las demandas de obligaciones pecuniarias, pues en los casos de obligaciones de valor, el Juez tendrá siempre que condenar el pago en bolívares de un valor determinado”.

Asimismo, gestionar una experticia para tal fin puede ocasionar, si bien un beneficio para el acreedor, en éste caso para el funcionario o empleador, un perjuicio para el deudor, caso particular la Administración, ya que pueden incluirse conceptos que no corresponde a lo que realmente debe indexarse, así esa indemnización pudiera entregar más de lo que en realidad fue el daño ocasionado.

De lo anterior pueden extraerse ciertas premisas fundamentales:

1.- La corrección monetaria opera sólo cuando se trata de obligaciones pecuniarias.

2.- Las prestaciones sociales constituyen deudas pecuniarias, cuyo importe se determina mediante un criterio de cálculo establecido por ley.

3.- La corrección monetaria debe estar legalmente establecida.

4.- No existe un dispositivo legal que ordene la corrección monetaria en el caso de las prestaciones sociales.

Lo anterior conduce exactamente a comprender que no estando establecido en la ley el reajuste del crédito de prestaciones sociales mediante la corrección monetaria, y la indexación no es un método reconocido por el ordenamiento jurídico venezolano, no existe un fundamento legal que lo sustente.

Además, la problemática de la indexación resulta extraña y sin sentido respecto de los créditos de valor, que escapan a la aplicación del principio nominalista y en general a la determinación de la prestación con arreglo a una unidad de medida de valor previamente establecida.

Ahora bien, partiendo de la premisa fundamental cual es la constitucionalidad de un Estado de Derecho, para esta Corte es imperioso observar la norma jurídica y la interpretación que pueda dársele, la cual si bien debe ir flexibilizándose con los cambios constantes del objeto al cual va dirigida, con ayuda de los encargados de aplicar la norma y en consecuencia de interpretarla y adecuarla al momento en cuestión, aún considerando una interpretación progresiva de la norma, no es menos cierto que no puede evitarse que la misma se aísle del verdadero sentido jurídico y de las instituciones que la pregonan, encontrándose, además condiciones y límites precisos derivados del interés general. Así, al quererse integrar o desligar una institución por el momento socioeconómico que este imperando, debe decantarse en primer lugar el principio de legalidad imperante en un Estado de Derecho, siendo esa integración o desincorporación propia del Poder Legislativo, observando éste los intereses generales predominantes sobre un marco de Derecho, el cual puede establecer mediante Ley los límites y restricciones que para ello sea necesario al ejercicio de los derechos individuales.

A través de normas que consagren la indexación judicial o la corrección monetaria de las prestaciones sociales resalta la voluntad de derogar, por obra legislativa, en cuanto toca a los créditos laborales insatisfechos, el principio de la irrelevancia de las oscilaciones del valor real de la moneda sobre los créditos pecuniarios según el alcance que realmente tiene el principio nominalista: como limitado al tiempo comprendido entre el momento de la constitución de la obligación pecuniaria y el del pago de ésta, independientemente del momento de la exigibilidad de la misma y de que entre tanto el deudor haya incurrido en mora, implementándose per se una forma de revalorización a posteriori de tales créditos, por la aplicación de un mecanismo automático, legalmente establecido, sobre la base de índices prefijados que el juez simplemente aplica a cada caso individual.

En ausencia de lo anterior resulta en consecuencia la imposibilidad de aplicar un reajuste posterior al vencimiento del plazo de la obligación crediticia, cuando ello se pretenda a través de la indexación o corrección monetaria.

De las prestaciones sociales de los funcionarios públicos:

Por otro lado, apartándonos de lo que debe entenderse por deudas de valor y deudas pecuniarias, y determinado que las prestaciones sociales pertenecen a éstas últimas, corresponde analizar enfáticamente el criterio jurisprudencial que negaba la indexación del monto de las prestaciones sociales pertenecientes a los funcionarios públicos.

La doctrina y la jurisprudencia reiteradamente negaban la aplicación del método de indexación al monto de las prestaciones sociales de los funcionarios públicos, centrados principalmente en el tipo de relación que vincula la Administración con sus servidores, señalándose en tal sentido que ésta es de naturaleza estatutaria y que, por tanto, no constituye una obligación de valor, puesto que implica el cumplimiento de una función pública.

De ello se desprende dos ideas fundamentales, una, la naturaleza estatutaria del régimen funcionarial y otra, el carácter de obligación de valor que lleva inmersa o no ésta relación funcionarial.

En primer lugar, conviene destacar que el régimen de la función pública está concebido en nuestro ordenamiento jurídico bajo el carácter de un sistema estatutario, conforme lo estipula la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 144. Este sistema, de acuerdo a Miguel Sánchez Morón (“Derecho de la Función Pública”, Editorial Tecnos, 3ra. Edición, España, 2001, pág. 61), “contempla la situación jurídica del funcionario como una situación objetiva, definida por las leyes y los reglamentos, que conlleva los siguientes elementos esenciales: a) el acceso a la función pública mediante un acto administrativo unilateral de nombramiento y no mediante un contrato; b) que la relación de servicio del funcionario se regula con carácter impersonal por normas generales y no por contratos individuales y convenios colectivos; c) que el funcionario no tiene ningún derecho adquirido al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo o impedir su modificación”.

Por su parte, José María Pérez Gómez, (“ Introducción al Régimen Jurídico de los Funcionarios de las Administraciones Públicas, Editorial Comares, España, 1997, pág 25), expone que “ello viene a significar que tanto la Administración Pública como el funcionario se encuentran sometidos a las prescripciones legales en cuanto a las relaciones jurídicas y situaciones administrativas que se suceden en la relación funcionarial. Efectivamente, la Administración Pública está sometida al principio de legalidad, en el sentido de que en su actuación debe observar y respetar siempre dicha situación legal o estatutaria. Es pues, la Ley, el origen y fundamento de la relación de servicio. Y en la misma se encuentran regulados los derechos, obligaciones y situaciones del funcionario, que sólo en virtud de una nueva disposición normativa con rango de Ley, podrán ser modificados, con respecto siempre a los derechos adquiridos del funcionario”.

Se contemplan, pues, un conjunto de derechos, deberes, prohibiciones e incompatibilidades que atañen a ese servidor público, dentro de un texto normativo como lo es la Ley de Carrera Administrativa, aún cuando podemos encontrar ciertas regulaciones en otras leyes, no obstante, es ésta Ley la que establece una miscelánea de situaciones jurídicas mínimas.

Así, el empleado público antes de adquirir tal carácter debe cumplir con una serie de expectativas contempladas en la mencionada Ley administrativa, asimismo las perspectivas que sobre su nueva relación funcionarial tiene el servidor público se encuentran incursas en esa Ley, por lo que existe una base previamente establecida por vía legal y a la cual, por supuesto, debe acogerse el funcionario.

Como se ha destacado anteriormente, en las deudas de valor lo debido en el momento de nacer la obligación no consiste en una suma determinada de dinero, aún cuando la extinción de esa obligación deviene en el pago de una cantidad de dinero, mientras que en las deudas pecuniarias desde un comienzo se fija una suma específica y se libera de la obligación entregando esa misma cantidad de dinero.

Con ello, siendo que -como fue señalado- no existe base legal para que el Juez ordene el reajuste del valor del monto de las prestaciones sociales al cambio de la moneda al momento de ser canceladas, en el caso de los funcionarios públicos, existe además un motivo de mayor peso como es que al existir una relación estatutaria, determinada desde el primer momento en que el funcionario ingresa a la Administración a través de una ley especial, al momento de que esta se rompe se debe cumplir bajo las mismas condiciones que fueron contraídas en principio, siendo que el cálculo de las prestaciones sociales está regido por ciertas pautas previamente establecidas, por lo que ello no se traduce en una deuda de valor.

Intereses por la mora en el pago del monto de las prestaciones sociales:

No obvia esta Corte la existencia de una justicia conmutativa, con base a la cual el Juez debe procurar la igualdad entre el daño causado y la reparación, es decir, no debe existir un beneficio para una de las partes y un perjuicio para la otra, sino una justa reparación del daño causado, pero tampoco obvia la preponderancia del principio de legalidad consagrado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que conjugando ambas premisas -justicia conmutativa y principio de legalidad- y pensándose en la situación evidentemente decaída de nuestro sistema monetario, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, además de los largos procesos judiciales por lo que debe soportar el querellante a fin de ver efectivo el pago de sus prestaciones sociales, esta Corte procura hasta donde el limite legal lo permite cubrir con las expectativas económicas y sociales que tiene el funcionario al obtener el pago del monto de sus prestaciones sociales, por lo que exalta el mandato constitucional que señala en su artículo 92 que “(…) El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal”.
De este dispositivo constitucional se desprende la posibilidad de que la mora en el pago de las prestaciones sociales sea susceptible de ser resarcida a través del pago de unos intereses, los cuales efectivamente constituyen deudas de valor, aún cuando las prestaciones sociales no lo sean, porque aquellos están referidos a un valor no monetario determinado pero se cumplen con el pago de una suma determinada de dinero, es decir, no hay una cantidad específica en un principio. Asimismo, esta norma de rango constitucional contempla la posibilidad de que el funcionario público, regido bajo un sistema estatutario, pueda obtener el pago de esos intereses, aún cuando la norma legal -administrativa- no lo establezca expresamente.

En palabras del citado Jaimes Otis Rodner, en la obra ya mencionada, (pág. 84), “Los intereses se han definido como la prestación accesoria de pagar una cantidad en general de manera reiterada, que corresponde a quien disfruta de un capital ajeno en proporción a su cuantía, sin alterar la cuantía de la obligación principal (…). La doctrina venezolana distingue entre intereses correspectivos, intereses compensatorios e intereses moratorios”.

Ahora bien, conviene saberse desde qué momento es posible el cálculo de los intereses cuando se trate de una obligación de valor o una obligación pecuniaria, en este caso sin entrar en elucubraciones sobre la primera y por cuanto las prestaciones sociales constituyen deudas pecuniarias cuyo monto está determinado, se observa que es a partir del momento en que el funcionario rompa su vinculo funcionarial con la Administración cuando nace la obligación para ésta última de hacer efectivo el pago de las prestaciones sociales, siendo además que la Constitución es clara cuando expresa “(…)El Salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata (…)”, consagrado igualmente por la Ley especial -Ley de Carrera Administrativa- en su artículo 26 al prever:

“(…) las prestaciones sociales a que hace referencia el presente artículos serán pagadas al funcionario al finalizar la relación de empleo público con gasto a la partida establecida al efecto en el Presupuesto de Gastos del Ministerio de Hacienda (…)”
Por lo que, una vez que se efectúe el egreso del funcionario debe la Administración proceder al pago de las prestaciones sociales, lo contrario, esto es, que no se cancele el monto de las prestaciones sociales en forma inmediata, comienza a producirse los intereses que la misma norma constitucional contempla (artículo 92).

Frente a una obligación pecuniaria -como es el caso-, de conformidad con lo establecido en el artículo 1277 del Código Civil, el acreedor tiene derecho a exigir el pago de intereses al deudor. Así lo ha señalado la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 30 de julio de 1991 en la que se expresó que:

“No procede en cambio, acordar los intereses exigidos, por cuanto en autos no se trata de la reclamación de una deuda pecuniaria sino de una deuda de valor y, por consiguiente, no es líquida y exigible hasta tanto no se reconozcan en la sentencia. De manera que pedir intereses sobre una deuda de valor, es decir, que no es dineraria, resulta contrario derecho, en aplicación del artículo 1277 del Código Civil”.

En ese sentido la doctrina ha señalado en principio que el interés consagrado en la mencionada norma equivale a un interés legal, salvo convenio en contrario, siendo además que esta norma es interpretada de manera restringida, aplicada a los intereses moratorios, por lo que no pueden acumularse en el caso de retardo en el pago de obligaciones de sumas de dinero, daños distintos al pago del monto de los intereses convencionales o legales según el caso. Por lo cual, en la interpretación estricta del artículo 1277 del Código Civil, en caso de mora en el cumplimiento de una obligación de dinero, no se puede pedir un ajuste para compensar la depreciación monetaria. (Véase sentencia N° 833-91 de fecha 25 de julio de 1991 de la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa).

Adicionalmente, es de acotarse que no debe confundirse éste interés con el interés que generan las prestaciones sociales, de conformidad con el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo a cuya Ley se hace remisión conforme al artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa, siendo pues que el interés contemplado en el artículo 1277 del Código Civil es el generado por la deuda del acreedor, propio de una obligación de dinero o pecuniaria, por tanto, obedecen a tratamientos distintos.

En virtud del análisis realizado, de donde extraemos dos premisas fundamentales: las prestaciones sociales constituyen deudas pecuniarias y, en consecuencia no susceptibles de ser indexadas especialmente cuando está referida a los funcionarios públicos quienes mantienen un régimen estatutario; y, con base al principio de legalidad previendo lo que debe entenderse por justicia conmutativa resulta aplicable el cálculo de intereses contemplado en el artículo 1277 del Código Civil, el cual debe ser solicitado en el escrito libelar, es por lo que considera esta Corte necesario reemplazar el criterio que hasta ahora se venía sosteniendo al ordenar la indexación de las prestaciones sociales de los funcionarios públicos.

Conforme a ello, el organismo querellado deberá efectuar el pago correspondiente a las prestaciones sociales con los intereses que se generen a partir del momento en que surge la obligación de cancelar tal concepto, en consecuencia el Juzgador deberá oficiar al Instituto Nacional de Estadística para que éste en un plazo no mayor de diez (10) días contados a partir de su notificación informe la cantidad que resulte del cálculo de los intereses legales generados consecuencialmente por la mora en el pago de las prestaciones sociales, y una vez obtenido dicho informe, se ordene una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 250 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 Código de Procedimiento Civil);
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo;
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo;
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio.

Ahora bien, en el caso in examine la apelante sustenta que el A-quo no se pronunció sobre los artículos 88, 89 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, éste último objeto de análisis, no obstante cabe señalar que si bien para la fecha en que se dictó el fallo apelado se encontraba vigente la aludida Constitución, no es menos cierto que no le correspondía al A-quo tal pronunciamiento, por cuanto no le fue solicitado en la querella el pago de los intereses correspondientes, lo contrario sería violar el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, y así se decide.

Conviene, sin embargo, examinar el fallo de Primera Instancia y al respecto se observa que la querellante circunscribe su querella en dos pretensiones, así solicita en primer lugar el pago de la cantidad de Cuatro Millones Ciento Un Mil Siete Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos (Bs.4.101.007,75), por concepto de corrección monetaria de sus prestaciones sociales que le fueron pagadas por el Organismo querellado luego de 4 años, 6 meses y 11 días después de la separación del cargo, esto es, el 1° de diciembre de 1993. Ahora bien, se observa que la querella fue interpuesta en fecha 12 de diciembre de 1997, es decir, había transcurrido el lapso establecido en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, por lo cual había operado la caducidad de la acción, y así se decide.

Por otra parte solicitó la actora la corrección monetaria de la cantidad de Cuatro Millones Ciento Un Mil Siete Bolívares con Setenta y Cinco Céntimos (Bs.4.101.007,75) calculada desde el 12 de junio de 1997, fecha en que se hizo efectivo el pago de las prestaciones sociales, hasta la fecha de la terminación del presente proceso. Conforme a ello esta Corte observa que la querellante no expresa los fundamentos de derecho que le sirven de sustento a su reclamo, conforme lo establece el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, aplicado supletoriamente en esta oportunidad, agregándose en todo caso lo analizado supra, esto es, que las prestaciones sociales consecuenciales de una relación de empleo público no son susceptibles de ser sometida a corrección monetaria al no constituir una deuda pecuniaria, por lo que se declara inadmisible la querella interpuesta. En virtud de ello, se modifica la sentencia apelada en ese sentido, y así se decide.
- III -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la ciudadana IRIS BENEDICTA MONTIEL MORALES, asistida por el abogado Gabriel Montiel Lugo, contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2000 por el Tribunal de la Carrera Administrativa, que declaró sin lugar la querella interpuesta por la mencionada ciudadana, ya identificada, contra la GOBERNACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL (HOY ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS).

2.- Se MODIFICA el fallo apelado.

3.- Se declara INADMISIBLE la querella interpuesta.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de la Carrera Administrativa, dejándose copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil uno (2001). Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS



El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

MAGISTRADAS:


EVELYN MARRERO ORTIZ


LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO



ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria Acc.,


NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ


EXP. Nº 00-23293
JCAB/ -C-