TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
Exp. N° 87-7438

En fecha 14 de mayo de 1987, los abogados OLGA MARIA BLANCO y EZRA MIZRACHI COHEN, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 22.634 y 2.523, en su carácter de apoderados judiciales de la empresa INVERSIONES BANTRAB, S.A. (IBSA), presentaron escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la Resolución N° 3.622 de fecha 28 de agosto de 1985, emanada de la COMISIÓN PARA EL REGISTRO DE LA DEUDA PRIVADA EXTERNA, la cual fue notificada mediante Oficio N° MHRCRDEP-3622 del 31 de julio de 1986.

Por auto de fecha 2 de junio de 1987, esta Corte solicitó a la Directora General de la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI), los antecedentes administrativos del caso, de conformidad con el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Mediante Oficio N° DEP-133 de fecha 21 de julio de 1988, la Directora de Deuda Externa Privada del Ministerio de Hacienda, hoy Ministerio de Finanzas, NOHEMY LUGO, remitió e esta Corte copia certificada del expediente administrativo.

Así, por auto de fecha 28 de julio de 1988, esta Corte dio por recibido el referido Oficio N° DEP-133, ordenándose pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines legales consiguientes.

En fecha 10 de agosto de 1988, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto, de conformidad con los artículos 123 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; ordenando la notificación del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República.

Cumplidas tales notificaciones, se ordenó librar el cartel de notificación a que alude el artículo 125 eiusdem.

Expedido y publicado en el “Diario de Caracas” el cartel de emplazamiento, y visto que no fue practicada en el lapso probatorio actuación alguna, en fecha 24 de noviembre de 1988, se designó ponente al Magistrado Pedro Miguel Reyes, fijándose el quinto (5to) día de despacho para comenzar la primera etapa de la relación de la causa, la cual se inició el 5 de diciembre de 1988.

Concluida la primera etapa de la relación de la causa, en fecha 9 de enero de 1989, tuvo lugar el acto de informes, en el cual comparecieron los abogados MARIA A. CAPUZZO RAMOS y OLGA MARIA CURIEL; la primera, en su carácter de representante de la República, y la segunda, como apoderada judicial de la empresa recurrente, a objeto de consignar sus respectivos escritos.

En fecha 10 de enero de 1989, comenzó la segunda etapa de la relación de la causa, la cual concluyó el 21 de febrero del mismo año. Por auto de la misma fecha, se dijo “Vistos”.

Por auto de fecha 11 de julio de 1989, se designó ponente al Magistrado JOSÉ AGUSTÍN CATALÁ.

Visto el Decreto-Ley N° 2024 del 2 de marzo de 1988, mediante el cual el Ejecutivo Nacional estableció el recurso de revisión respecto a las providencias emanadas de la Comisión para el Registro de la Deuda Externa Privada, en fecha 8 de abril de 1991, esta Corte ordenó oficiar a la Dirección de Finanzas Públicas del Ministerio de Hacienda, a objeto de que informara si la empresa recurrente había ejercido el referido recurso de revisión y, en caso positivo, el resultado del mismo.

Mediante Oficio N° MH-DGSFP-DEP-224 del 29 noviembre de 1991, la Dirección General Sectorial de Finanzas Públicas del Ministerio de Hacienda, hoy Ministerio de Finanzas, informó que INVERSIONES BANTRAB, S.A. (IBSA), no ejerció el recurso de revisión establecido en el mencionado Decreto N° 2024.

Por auto de fecha 29 de junio de 1994, se designó ponente a la Magistrado MARÍA AMPARO GRAU.

Posteriormente, por auto del 16 de septiembre de 1999, se designó ponente al Magistrado LUIS ERNESTO ANDUEZA GALENO.

Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000 con los Magistrados que actualmente la integran y juramentada la Directiva en fecha 29 de enero de 2001, quedó constituida de la siguiente manera: PERKINS ROCHA CONTRERAS, Presidente; JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Vicepresidente; EVELYN MARRERO ORTIZ; LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO y ANA MARIA RUGGERI COVA; reasignándose como ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio del expediente, en la forma prevista en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD

En su escrito libelar los apoderados judiciales de la empresa recurrente argumentaron lo siguiente:

Que la Comisión para el Reconocimiento de la Deuda Externa Privada incurrió, al menos, en dos infracciones: ausencia de motivación, y violación de ley. En tal sentido, adujeron que el Régimen de Reconocimiento de la Deuda Privada Externa, y en especial la concesión de una tasa de cambio preferencial, no deriva de un preexistente derecho adquirido del deudor, sino de una decisión de política económica y monetaria tomada por las autoridades, con vista de las consecuencias que origina la modificación de la tasa de cambio de la moneda sobre la economía del país.

Refirieron los apoderados judiciales de la empresa recurrente, que no puede considerarse que la persona que haya contraído deudas en moneda extranjera tenga derecho al mantenimiento de la tasa de cambio a la cual transformó aquella en moneda nacional, o en otros términos, a la que pagaría al contraer la obligación, pues nadie tiene derecho adquirido al precio de la moneda extranjera, salvo excepciones contractuales (compras a futuro).

Seguidamente señalaron, que si la autoridad monetaria considera conveniente establecer un régimen preferencial para los créditos contraídos con anterioridad a la fecha de la modificación de la tasa de cambio, ello obedece a razones de política económica: bien porque se pretenda evitar que la devaluación del bolívar afecte en forma excesiva los precios de los artículos que produce o comercia el deudor de moneda extranjera, (caso de regulación de precios), o bien porque, por tratarse de créditos utilizados para la producción o adquisición de bienes ya vendidos, no sea posible al deudor obtener de sus compradores la cantidad adicional de bolívares que necesitaría para adquirir la misma cantidad de moneda extrajera que había recibido. En otros términos, el otorgamiento de un régimen preferencial para cierta categoría de deudores en moneda extranjera deriva de la inconveniencia, para la economía del país, de obligarlos a obtener del público la cantidad adicional de bolívares que requerirían para cancelar sus compromisos. Por ello, el Estado –vale decir- la comunidad nacional consiente el sacrificio de suministrar divisas a un precio inferior al de las destinadas para otros requerimientos de la economía.

De este modo, acotaron que establecido el régimen de cambios, salimos del ámbito de la soberanía para ingresar en el de la legalidad: los órganos encargados de aplicar dichas regulaciones no pueden modificarlas, y menos aún establecer requisitos no previstos en las normas legales o sub-legales.

Alegaron los representantes judiciales de la recurrente, que el concepto de legitimidad de la contratación de la deuda se refiere a la regularidad formal y material de la operación, para el momento de ser realizada. Desde el punto de vista formal, que se haya cumplido los requisitos exigibles para aquella fecha y, desde el punto de vista material, que los fondos hayan sido aplicados a actividades económicas en el país.

Una vez citado el artículo 6 del Decreto 44 de fecha 24 de febrero de 1984, los apoderados judiciales arguyeron que el requisito de la legitimidad está referido al momento en que nace la deuda de cuyo reconocimiento se trata, y que mal puede ser afectado por circunstancias posteriores –por ejemplo, la mora en el pago- porque la deuda fue o no legítimamente contraída.

Asimismo expresaron, que los órganos que han tenido a su cargo el reconocimiento o rechazo de las solicitudes de registro de deuda externa de particulares no tienen potestad discrecional para el ejercicio de sus funciones. Así, la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales y la Comisión creada por el Decreto N° 61 no pueden hacer otra cosa que aplicar la normativa de rango legal y sub-legal que rige la materia: fundamentalmente las disposiciones del Capítulo II del Decreto N° 386, de 12 de diciembre de 1984, y las Resoluciones del Ministerio de Hacienda N° 1673 del 27 de abril de 1983 y 1667 del 18 de abril de 1987.

Que el artículo 21 del Decreto N° 386, no otorga una potestad discrecional en sentido propio, sino una discrecionalidad técnica. Si se analiza el contenido de los literales a, b, c y d del artículo en comento, se refieren a un supuesto único: la veracidad de los hechos, bien en forma directa (casos a, b y c), bien como presunción que deriva de la negativa del acreedor de someterse a verificación o control. En lo que toca al supuesto genérico del literal e, la más apropiada técnica interpretativa lleva a concluir que debe tratarse de otras circunstancias referidas también a la veracidad de los hechos de los cuales deriva el derecho al reconocimiento de la deuda; pero en manera alguna puede verse en esta previsión la atribución de competencia para manipular el concepto de legitimidad de la deuda, inventando requisitos adicionales a los establecidos por vía general, como sería la de rechazar el registro de acreencias que tuvieran más de cuarenta y cinco (45) días de haber sido exigibles para el 18 de febrero de 1983.

Así, normas de rango inferior a los Decretos con valor de Ley dictados por el Ejecutivo no pueden crear obligaciones ni requisitos adicionales, y menos aún otros supuestos de no reconocimiento de la deuda externa. De modo que, si un acto de efectos generales no puede válidamente hacerlo, menos aún un acto de efectos particulares, como lo es la Resolución impugnada.

Que la frase inicial de cada uno de los considerandos del acto impugnado, demuestra la ausencia de motivación, puesto que la Comisión acoge las conclusiones de un informe presuntamente elaborado por la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales, sin incorporarlo a su Resolución, bien transcribiéndolo, bien acompañándolo como anexo.

Con relación a la negativa de registro adujeron que, ésta se fundamentó en “... las razones expuestas en el considerando N° 2” del acto administrativo impugnado, el cual hace referencia a un “Informe” cuya existencia y contenido desconoce su mandante, aseveración que, en el mejor de los casos, sería una certificación de mera relación, por esta razón era imposible conocer los motivos del rechazo de registro, o desvirtuar las afirmaciones que la Resolución atribuye al Informe.

De igual lado, alegaron que se violó el artículo 21 del Decreto 44, ya que no existe norma alguna de rango legal que prevea como causal de negativa de registro, la no consignación dentro de los términos de los recaudos y pruebas exigidas en las Resoluciones Nros. 1673 y 1667.

Por ello, los representantes judiciales de la empresa recurrente –a su decir- desconocen los recaudos y pruebas no presentados. Al no saber la causa que motivó dicha negativa, se vulnera su derecho a la defensa, infracción que apareja la nulidad del acto.

Además, sostuvieron que los órganos administrativos encargados de autorizar el registro de la deuda externa privada incumplieron la obligación de informar, prevista en el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 6° del Decreto N° 61, al no autorizar el registro de la deuda de la empresa recurrente. En tal sentido, la negativa de registro basada en que el interesado no aportó una prueba exigida, implica que la autoridad administrativa debe no solamente hacer referencia al requerimiento, su notificación y el término concedido, sino también al carácter imprescindible de la prueba requerida al particular. De otra manera, la previsión se convertiría de discrecional, en arbitraria, con violación del principio contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, los apoderados judiciales de la mencionada empresa solicitaron, además de la nulidad de la Resolución dictada por la Comisión, se declare procedente el registro de la totalidad de su deuda privada externa. Adicionalmente, solicitaron su derecho a cancelar la citada deuda al cambio preferencial de cuatro bolívares con treinta céntimos (Bs. 4,30) por cada dólar de los Estados Unidos de América, y que en el supuesto de que no pueda obtener divisas a la citada tasa de cambio, que se condene a la República a cancelarle el monto que deba pagar por encima de la referida paridad cambiaria.

II
DEL ACTO IMPUGNADO

Mediante Resolución N° 3622 de fecha 28 de agosto de 1985, la Comisión para el Registro de la Deuda Externa Privada, negó la autorización del registro de la deuda externa privada a la empresa INVERSIONES BANTRAB, S.A. (IBSA), por un monto de Trescientos Nueve Mil Trescientos Cincuenta y Seis dólares de los Estados Unidos de América con Ochenta y Ocho centavos (309.356, 88 $) originada por asistencia técnica, planificación y desarrollo del Centro Logístico de la referida compañía, contraída con la acreedora PAN AMERICAN WORLD SERVICES, CORP., fundamentándose en las siguientes consideraciones:

“Que de acuerdo con el Informe presentado por la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) a esta Comisión, la empresa solicitante no consignó dentro de los términos legales, los recaudos y pruebas exigidas en el Decreto N° 1930 del 26 de marzo de 1983, modificado por el Decreto N° 44 del 24 de febrero de 1984, por el Decreto N° 1988 del 25 de septiembre de 1983, modificado por el Decreto N° 386 del 12 de diciembre de 1984 y las Resoluciones del Ministerio de Hacienda N° 1673 del 27 de abril de 1983 y N° 1667 del 18 de abril de 1983, esta Comisión de conformidad con lo establecido en los artículos 4to. y 5to. del Decreto 61 de la fecha 20 de marzo de 1984:
RESUELVE
Artículo N° 1.- No autorizar, por las razones expuestas en el Considerando N° 2, el Registro de la Deuda Externa Privada (sic) la empresa INVERSIONES BANTRAB, S.A. (IBSA) (...) originada por Asistencia Técnica, Planificación y desarrollo del centro logístico de la Compañía contraída con el acreedor PAN AMERICAN WORLD SERVICES, CORP”.

III
DE LOS INFORMES DE LAS PARTES

1. El 9 de enero de 1989, los abogados OLGA MARIA CURIEL BLANCO y EZRA MIZRACHI COHEN, actuando en su carácter de apoderados judiciales de INVERSIONES BANTRAB, S.A. (IBSA), presentaron escrito contentivo de sus conclusiones escritas, fundamentándose básicamente en los mismo alegatos presentados en su recurso contencioso administrativo de anulación, esto es, que la Comisión para el Reconocimiento de la Deuda Externa Privada incurrió en dos infracciones: ausencia de motivación y violación de la Ley.

Respecto a la ausencia de motivación, los referidos apoderados judiciales de la empresa recurrente señalaron que era imposible para su representada conocer las razones del rechazo de registro, o desvirtuar las afirmaciones que la Resolución atribuye al Informe elaborado de la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales. Por ello, dicen no tener conocimiento de cuáles fueron los recaudos y pruebas no presentados.

Con relación a la violación de ley, adujeron que no existe ninguna norma de rango legal que prevea la negativa de registro porque el solicitante “no consignó” dentro de los términos legales los recaudos y pruebas exigidas en “las Resoluciones del Ministerio de Hacienda N° 1673 del 27 de abril de 1983 y N° 1667 del 18 de abril de 1983...”

Por otra parte, solicitaron subsidiariamente que, como consecuencia de la anulación del acto impugnado y de la declaratoria del derecho de la empresa a que se registre su deuda externa y se le reconozca su derecho a obtener dólares norteamericanos a la tasa de cambio de cuatro bolívares con treinta céntimos (Bs. 4,30) por dólar y, para el caso que no fuere posible la entrega de divisas a la citada tasa preferencial, la Corte condene a la República a pagar a su representada la cantidad de bolívares que resulte de restar del contravalor en bolívares de Trescientos Nueve Mil Trescientos Cincuenta y Seis Dólares de los Estados Unidos de América con Ochenta y Ocho centavos (309.356,88 $) para la fecha de la sentencia, a la tasa de cambio del mercado la suma de Un Millón Trescientos Treinta Mil Doscientos Treinta y Cuatro Bolívares con Cincuenta y Ocho céntimos (Bs. 1.330.234,58), que es el contravalor de la cantidad de dólares ya indicada, al cambio de Bs. 4.30 por dólar.

2. Por su parte, en fecha 9 de enero de 1989, el Procurador General de la República, ciudadano Emilio Ramos de la Rosa, presentó escrito de informes, en base a las siguientes consideraciones:

Respecto de la denuncia que por inmotivación hace la empresa recurrente, ese Despacho destacó que dicho vicio implica la no explanación en el texto del acto administrativo de los motivos del mismo. Para considerar adecuadamente motivado un acto administrativo basta con que se indiquen en su texto, en forma breve y concisa, las razones fácticas y jurídicas que lo determinaron.

Alegó el representante de la República, que la Comisión autora del acto administrativo impugnado motivó suficientemente su Resolución, ya que del texto de la misma se desprende con claridad el razonamiento que determinó la negativa de registro. Efectivamente, en el Considerando N° 2 de la Providencia se señala que Inversiones Bantrab S.A., (IBSA), “no consignó dentro de los términos legales, los recaudos y pruebas exigidas en los Decretos N° 1930 del 26 de marzo de 1983, modificado por el Decreto N° 44 del 24 de febrero de 1984, N° 1988 del 25 de septiembre de 1983, modificado por el Decreto N° 386 del 12 de diciembre de 1984, y las Resoluciones del Ministerio de Hacienda N° 1673 del 27 de abril de 1983 y N° 1667 del 18 de abril de 1983”. Por lo que la Comisión decidió no autorizar el registro de la deuda externa privada de la empresa recurrente.

Que del texto antes transcrito se desprende, que el organismo administrativo acogió como suyas las observaciones formuladas por la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) en su informe técnico, por lo que decidió no autorizar el registro solicitado, ya que la empresa dejó de consignar los recaudos y pruebas que exigen los Decretos y Resoluciones que allí se mencionan, en consecuencia, no puede considerarse que el acto impugnado sea inmotivado, ya que en forma sucinta la Comisión expresó en su texto los motivos del mismo.

No obstante, arguyó que para el evento que esta Corte considere procedente la denuncia que por inmotivación ha hecho la empresa actora, de todas formas seguiría siendo cierto que la empresa dejó de presentar los recaudos y las pruebas exigidos, por lo que no se podría ordenar el registro de su deuda privada externa. Ello, por aplicación del principio de la conservación de los efectos del acto, según el cual no tiene sentido la anulación de una determinada providencia administrativa por vicios formales, si el dispositivo del mismo volverá a ser igual.

En relación a la exigencia de presentación de pruebas, resulta claro que la normativa cambiaria que nos ocupa distingue dos tipos de probanzas: las que podríamos denominar básicas, es decir aquellas exigidas y enumeradas por los Decretos y Resoluciones dictados al efecto; y las complementarias, constituidas por las que en abundancia de las anteriores el ente administrativo exigía en cada caso particular.

En las primeras, es decir entre las pruebas básicas, que eran de ineludible presentación y respecto de las cuales la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) no tenia que exigirlas a cada solicitante en forma particular, podemos destacar la Certificación de Auditores Externos, documento éste solicitado por los artículos 6 del Decreto N° 1930 y del Decreto N° 44, así como también por el artículo 19 del Decreto N° 386, y por el literal “c” del artículo 5 de la Resolución N° 1673. Esta certificación no fue presentada en forma alguna por la empresa recurrente.

De igual manera, señaló que la recurrente no presentó tampoco otros recaudos igualmente exigidos, entre los que destacan: a) Los estados financieros correspondientes al último ejercicio fiscal y el balance de comprobación al 18 de febrero de 1983, solicitados en el literal “a” del artículo 5 del la Resolución N° 1673. b) La copia certificada de los estatutos de la empresa actora, y los de sus empresas filiales o de su casa matriz, documentos éstos solicitados en el artículo 5, literal “b” de la Resolución citada. c) Las facturas y demás documentos probatorios de la deuda (artículo 3 eiusdem).

En consecuencia, continuó argumentando el Procurador General de la República, que la empresa realizó una mínima actividad probatoria en el proceso administrativo que culminó con la Resolución impugnada, dejando de presentar los recaudos básicos exigidos por la normativa cambiaria para que le fuera acordado el registro solicitado, y sin que hubiera llegado a realizar la plena prueba de sus afirmaciones.

De otro lado, refirió que el artículo 6 del Decreto N° 61, faculta a la Comisión para exigir recaudos complementarios con el objeto de profundizar en el estudio de algún punto específico que estime adecuado aclarar. Se trata de la facultad que tiene el ente administrativo de requerir recaudos adicionales, sin que ello implique una obligación a su cargo de solicitar las probanzas básicas ya exigidas y enumeradas por los Decretos y Resoluciones contentivos de la normativa cambiaria que rige el caso de autos.

En este orden de ideas, indicó el representante de la República, que el literal “a” del artículo 21 del Decreto N° 386 establecía que no será reconocida la deuda de los casos en los que el solicitante no haya demostrado plenamente la veracidad de sus afirmaciones, o cuando no haya presentado alguna prueba exigida. En los casos de pruebas complementarias, es evidente que su exigencia debía ser notificada al interesado en cada caso concreto, ya que por la misma índole de éstas, el administrado no podía saber que le eran requeridas sino hasta que la Administración así se lo indicara. Ahora bien, si se trata de pruebas básicas, es decir, aquellas solicitadas y enumeradas por los Decretos y Resoluciones respectivas, es obvio que su exigencia tenía lugar desde que tales disposiciones fueran publicadas en la Gaceta Oficial. En este último supuesto, a su decir, se ubica el caso de marras.

Por tanto, adujo que la empresa no puede excusar la no presentación de los recaudos y pruebas señalados en el Considerando N° 2 de la Resolución impugnada, alegando que no fue debidamente notificada de la exigencia de los mismos, ya que éstos le fueron solicitados desde el momento mismo en que entraron en vigor las disposiciones contenidas en los Decretos y Resoluciones citados en el referido Considerando.

Que en el caso de que esta Corte estime procedente ordenar el registro solicitado, la discusión sobre el tipo de cambio al cual tendría derecho a acceder la recurrente, no puede ser objeto del presente debate judicial, ya que la Administración no se ha pronunciado sobre este punto concreto, básicamente porque no era atribución de la Comisión hacerlo. Ello, porque la providencia recurrida no es sino el primer acto, concretamente de registro, del conjunto de actuaciones administrativas que permiten la cancelación de la deuda externa privada a un tipo de cambio preferencial.

En tal sentido, expresó que en el presente caso, el acto administrativo impugnado se limita a no autorizar el registro de la deuda externa privada de la recurrente. Esta actuación de la Comisión se ajusta a plenitud al ámbito de facultades que le fueron conferidas por el Decreto N° 61. De acuerdo a los artículos 1 y 4 del citado Decreto, la Comisión tenía a su cargo la función de autorizar o negar el registro total o parcial de la deuda privada externa a que se refieran las solicitudes que hubieren sido formuladas en los plazos y condiciones establecidos en los Decretos Nros. 1830 y 2010. En consecuencia, concluyó que el hecho debatido en sede administrativa se contrajo únicamente a determinar si la deuda de la recurrente era o no registrable, vale decir, si reunía los requisitos para ser canceladas a una tasa de cambio preferencial.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El tema a decidir por esta Corte se circunscribe a analizar la procedencia o no de la negativa a autorizar a la empresa recurrente el registro de su deuda externa privada, por un monto de Trescientos Nueve Mil Trescientos Cincuenta y Seis Dólares de los Estados Unidos de América con Ochenta y Ocho centavos (US$ 309.356.88), de conformidad con el Considerando N° 2 de la Resolución N° 3.622 de fecha 28 de agosto de 1985, emanada de la Comisión para el Registro de la Deuda Externa Privada, creada por el Decreto N° 61 del 20 de marzo de 1984.

En tal sentido, señaló la parte recurrente que la referida Comisión para el Registro de la Deuda Externa Privada incurrió en dos infracciones, cuales son, ausencia de motivación y violación de ley, toda vez que –a su decir- desconoce las razones del rechazo del registro de la deuda externa privada, específicamente, alegó desconocer cuáles fueron los recaudos y pruebas no presentados.

Respecto a la violación de ley, los apoderados judiciales de la empresa recurrente adujeron el quebrantamiento de los requisitos de forma establecidos en la ley y por la propia Administración para la formación de la voluntad administrativa, de conformidad con el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual se debe advertir a los interesados acerca de las omisiones o faltas observadas en el escrito o solicitud que se presente; criterio éste, observado en el artículo 6 del Decreto N° 61.

En cuanto a la disposición contenida en el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esta Corte considera que la misma resulta inaplicable al caso objeto de análisis, dado que al existir una normativa cambiaria especial, la misma es de aplicación preferente respecto a la citada ley Orgánica, dicho artículo, en consecuencia, no puede ser observado. Así se declara.
En este orden de ideas, estima esta Corte, que el régimen de adquisición de divisas para el pago de la deuda privada externa por convenios entre el entonces Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Venezuela, fue regulado por el Decreto N° 1930 de fecha 26 de marzo de 1983, el cual tuvo como motivo fundamental, lo siguiente:

“... se considera justo permitir ... a las empresas privadas que se endeudaron en divisas extranjeras para el 18 de febrero de 1983, y que puedan demostrar que sus deudas fueron contraídas legítimamente para financiar actividades económicas en Venezuela, la posibilidad de cancelar sus obligaciones al tipo de cambio preferencial al cual se refiere el artículo 2° del Decreto N° 1929 del 16 de marzo de 1983, con la finalidad de evitar pérdidas que podrían resultar inequitativas”.

Del análisis del Sistema de Cambio, se deduce que la concesión de una tasa de cambio diferencial constituyó una decisión de política económica y monetaria adoptada por las autoridades, en vista de las posibles consecuencias negativas que podrían producir, en la vida económica nacional, la aplicación del patrón cambiario que regía en el mercado libre.

En este orden de ideas, el artículo 6 del Decreto en comento, consagró lo que debía entenderse como deuda legítimamente contraída cuando vincula la certificación de los auditores a la veracidad de las afirmaciones de las empresas en lo relativo a las deudas y a las acreencias, así como a la regularidad de la contabilidad llevada por las empresas acreedoras y deudoras a fin de comprobarse que las deudas fueron contraídas legítimamente. Advirtiendo además, que los costos de las auditorías serían por cuenta de las empresas interesadas.

Seguidamente, el referido Decreto N° 1930 del 26 de marzo de 1983, fue modificado posteriormente por el Decreto N° 44 de fecha 24 de febrero de 1984, en virtud del cual se estableció –según la doctrina- el régimen legal básico para la adquisición de divisas para el pago de deuda privada externa.

En tal sentido, el Decreto N° 44 de fecha 24 de febrero de 1984, en su artículo 7, previó que la amortización de la deuda privada externa se haría de acuerdo con lo establecido en el Decreto N° 43 de la misma data. Así, este último Decreto, autorizó al Ministerio de Hacienda para acordar con el Banco Central de Venezuela los términos, condiciones y modalidades conforme a los cuales ese organismo celebrará con los deudores que registren su deuda privada externa (de conformidad con el Decreto N° 1930 del 26 de marzo de 1983), los contratos de compra-venta de divisas necesarios para la amortización de capital adeudado, al tipo de cambio que se determine en el convenio o acuerdo correspondiente.

De esta forma se establece el funcionamiento del régimen para la adquisición de divisas para el pago de la deuda privada externa, así como el tipo de cambio aplicable, a través de convenios entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Venezuela.

Así, para adquirir divisas preferenciales destinadas al pago de la deuda privada externa, el tantas veces mencionado Decreto N° 1930, determinó como necesario el registro de la misma por las empresas interesadas en la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) dentro de los 60 días continuos siguientes a la fecha de su publicación, esto era, el 26 de marzo de 1983.

No obstante, vista la mora por parte de RECADI para decidir autorizar o no el registro, mediante Decreto-Ley N° 61 de fecha 20 de marzo de 1984, el Ejecutivo Nacional decidió crear la denominada Comisión para el Registro de la Deuda Externa Privada, que tendría a su cargo autorizar o no el registro de las deudas adquiridas en divisas extranjeras.

Por su parte, el Decreto-Ley N° 1988 de fecha 7 de mayo de 1983, reformado por Decreto-Ley N° 2244 del 25 de septiembre de 1983, reguló las formalidades para solicitar el registro de la deuda privada externa y los diversos requisitos a cumplir, a saber: i) Declaración jurada de los datos exigidos por la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI), ii) Convenios de verificación de los datos aportados, mediante auditores externos e independientes o por cualquier otro medio. iii) Pruebas tendente a comprobar plenamente la veracidad de las afirmaciones de las empresas interesadas, entre ellas, la certificación de auditores externos de reconocida reputación, salvo que sean eximidos por dicha Oficina del cumplimiento de esta obligación. La mencionada certificación “debe cumplir los requisitos exigidos por los artículos 2°, 5° y 6° del Decreto N° 1930 del 26 de marzo de 1983, así como los otros que pueda exigir la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI)”. (artículos Nros. 18 y 19 del Decreto-Ley N° 2244 del 25 de septiembre de 1983).

Estos requisitos fueron reglamentados en las Resoluciones Nros. 1673, 1984, 2011 y 1 de fechas 27 de abril de 1983, 2 de diciembre de 1983 y 22 de diciembre de 1983, 2 de enero de 1984, respectivamente.

Ahora bien, el artículo 6 del Decreto N° 61 del 20 de marzo de 1984, el cual crea la Comisión para el Registro de la Deuda Externa Privada señala lo siguiente: “Cuando para el análisis de alguna solicitud la Comisión estime indispensable algún recaudo que no haya sido presentado, requerirá del interesado que lo produzca en un plazo no mayor de treinta (30) días continuos contados a partir de la fecha de la notificación de la providencia que acuerde su requerimiento”. Por su parte el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos indica que “Cuando en el escrito o solicitud dirigido a la Administración Pública faltare cualquiera de los requisitos exigidos en el artículo anterior, la autoridad que hubiere de iniciar las actuaciones lo notificará al presentante, comunicándole las omisiones o faltas observadas a fin de que en el plazo de quince (15) días proceda a subsanarlos. Si el interesado presentare oportunamente el escrito o solicitud con las correcciones exigidas, y esta fuere objetada por la administración debido a nuevos errores u omisiones, el solicitante podrá ejercer el recurso jerárquico contra la segunda decisión o bien corregir nuevamente sus documentos conforme a las indicaciones del funcionario”.

En consideración a lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto antes citado, se colige que los recaudos que el administrado estaba obligado a consignar, eran aquellos de carácter indispensable para el análisis de la solicitud, vale decir, los necesarios para conocer el alcance de su pretensión.

En el caso de autos, debe esta Corte establecer si efectivamente la empresa recurrente INVERSIONES BANTRAB S.A., cumplió con la presentación de los recaudos indispensables, para que la deuda externa privada sea registrada, y así optar al otorgamiento de divisas extranjeras a valores preferenciales; resultando necesario examinar el expediente administrativo, en el cual se encuentran los documentos producidos por la accionante, así como los que produjo la propia Administración.

Revisado el referido expediente administrativo, se aprecia que, mediante comunicación S/N de fecha 23 de junio de 1983, suscrita por el ciudadano CARLOS RODRÍGUEZ GÓMEZ, en representación de la firma de contadores públicos HERNAN MARAMBIO C. & ASOCIADOS, dirigida a la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI), dicha firma de contadores públicos notificó ser la auditora independiente de INVERSIONES BANTRAB, S.A. y compañías filiales, así mismo informó que estaban efectuando la auditoria de los estados financieros al cierre del ejercicio económico al 31 de diciembre de 1982, y que habían sido contratados para la certificación de saldos en moneda extranjera al 18 de febrero de 1983, a fin de dar cumplimiento a los recaudos solicitados por la referida Oficina, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la Resolución N° 1673 de fecha 27 de abril de 1983, emanada del Ministerio de Hacienda (folio 35 del expediente administrativo). Por otra parte, no se aprecia, documento alguno por parte de la Comisión para el Registro de la Deuda Externa Privada, que haya eximido a INVERSIONES BANTRAB S.A. del cumplimiento de esta obligación.

De manera que, el recaudo indispensable de certificación de auditores externos en modo alguno fue producida por la mencionada empresa, durante el procedimiento administrativo.

Al respecto, es necesario advertir que dicha certificación constituye un documento probatorio esencial a los efectos de comprobar plenitud la veracidad de las afirmaciones de la empresa interesada en registrar su deuda privada externa, en este caso, INVERSIONES BANTRAB S.A.; en efecto, tal requisito es exigido por las normas del régimen cambiario con carácter obligatorio.

Así pues, el artículo 6 del Decreto N° 44 de fecha 24 de febrero de 1984, publicado en Gaceta Oficial N° 32.926 de la misma fecha, prevé lo siguiente:

Artículo 6: “Para la identificación de los activos y pasivos de la deuda referida en el artículo 4° se exigirá una certificación expedida por firmas de auditores externos de reconocida reputación, aceptados por la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI), y la comprobación del cumplimiento de todo los otros requisitos legales y reglamentarios aplicables.

La certificación de auditores debe referirse a la veracidad de las afirmaciones de las empresas en lo relativo a las deudas y a las acreencias, así como a la regularidad de la contabilidad llevada por las empresas acreedoras y deudoras, a fin de comprobarse que las deudas fueron contraídas legítimamente. Los costos de las auditorias serán por cuenta de las empresas interesadas.”

De manera que, la certificación de auditores fue concebida para probar la certeza de las afirmaciones respecto a la legitimidad de la deuda privada externa, alegadas por los interesados en el registro; lo que significa que la Administración no debe en ningún caso sustituirse en el interesado para hacer las demostraciones que el mismo negligentemente no efectuara. Así pues, el hecho de que falte algún documento exigido por la normativa cambiaria sólo puede ser atribuida al solicitante y no a la Administración.

Respecto al carácter “legítimo o ilegítimo de una deuda” a los efectos de su registro ante la Comisión para el Registro de la Deuda Privada Externa, abarca el cumplimiento de múltiples variables y de hecho refiere más a la legalidad de la deuda en los términos establecidos en el Decreto N° 44 del 24 de febrero de 1984. Se puede afirmar, que las deudas de una persona jurídica determinada, no pasan a ser legítimas, en el sentido del ordenamiento jurídico cambiario objeto de análisis, por el sólo hecho de haber sido contraídas para el cumplimiento de los actos de comercio propios del objeto de la sociedad, por el contrario, la legitimidad de una deuda alude a un concepto que la Administración –ha definido legalmente- con base a elementos jurídicos y económicos, definición realizada en el acuerdo de la Comisión para el Registro de Deuda Privada Externa, de fecha 25 de mayo de 1984.

Así pues, lo relevante para el caso de la normativa cambiaria, en su estudio, es que las deudas cuyo registro se pretende, fueran realmente afectadas por las nuevas circunstancias cambiarias; caso contrario, resultaría inequitativo proceder al registro de deudas morosas que debieron ser canceladas por el particular bajo el sistema de libre convertibilidad de la moneda, existente para la fecha, y que no fueron pagadas en su debida oportunidad por el deudor, por lo cual, si se vieron afectadas en virtud de las nuevas circunstancias fue sólo por la omisión del particular de cancelar la obligación a tiempo y de ningún modo resulta lógico pretender trasladar al Estado las consecuencias de tal omisión.
Por las razones antes expuestas, desestima esta Corte el alegato de la empresa recurrente INVERSIONES BANTRAB S.A., respecto a que el requisito de legitimidad se contrae al momento en que nació la deuda de cuyo reconocimiento se trate y que mal podía ser afectada por circunstancias posteriores como la mora en el pago. Así de declara.

Ahora bien, volviendo al análisis de los recaudos indispensables para autorizar el registro de una deuda privada externa, en el caso de autos, observa esta Corte que INVERSIONES BANTRAB S.A., incumplió con la obligación de presentar la certificación de auditores externos, documento indispensable para probar plenamente la veracidad de sus afirmaciones. Además, la falta de esta prueba documental hace imposible verificar la regularidad de la contabilidad llevada por la empresa deudora, así como por la empresa acreedora PAN AMERICAN WORLD SERVICES, CORP.. En consecuencia, la Comisión para el Registro de la Deuda Privada Externa, creada por el Decreto N° 61 de fecha 20 de marzo de 1984, no pudo más que negar el registro de la deuda privada externa de la recurrente.

Demostrados como han sido los fundamentos de hecho y de derecho de la Resolución impugnada, sobre los cuales se apoya la misma; estima esta Corte que la citada providencia administrativa comporta el elemento de fondo relativo a la causa.

Con relación a la motivación del acto administrativo impugnado, esto es, la expresión de los motivos, observa esta Corte, que en el Considerando N° 2 de la Resolución cuestionada, se expone que la empresa INVERSIONES BANTRAB S.A., interesada en el registro, no consignó dentro de los términos legales los recaudos y pruebas exigidas en los Decretos N° 1930 del 26 de marzo de 1983, modificado por el Decreto N° 44 del 24 de febrero de 1984, N° 1988 del 25 de septiembre de 1983, modificado por el Decreto N° 386 del 12 de diciembre de 1984 y las Resoluciones del Ministerio de Hacienda N° 1673 del 27 de abril de 1983 y N° 1667 del 18 de abril de 1983, razón por la cual la Comisión para el Registro de la Deuda Privada Externa resolvió, de conformidad con lo establecido en los artículos 4to. y 5to. del Decreto 61 de la fecha 20 de marzo de 1984, no autorizar el registro de la deuda solicitada. Recaudos éstos, relativos a la certificación de auditores externos, así como otras pruebas documentales, tendentes todas, a comprobar plenamente la veracidad de las afirmaciones de la empresa; entre ellas: el registro mercantil de la empresa, la Relación Activo Pasivo en moneda extranjera, el Balance General auditado con Certificación de la Existencia de la Deuda, Constancia del Ingreso de Divisas, Transferencias, Uso y Aplicación de Fondos.

Analizando el expediente administrativo, se observa que tales recaudos fueron exigidos por la Oficina de Régimen de Cambios Preferenciales (RECADI), a través de un aviso publicado en el diario “El Nacional” en fecha 17 de agosto de 1985, a un número determinado de empresas, dentro de las cuales se encuentra INVERSIONES BANTRAB S.A. (folios 4 al 7 del expediente administrativo), razón por la cual, la mencionada empresa tuvo conocimiento oportuno de la exigencia de los recaudos anteriormente nombrados.

Así las cosas, no es necesario que la motivación de la Resolución N° 3.622 de fecha 28 de agosto de 1985, emanada de la Comisión para el Registro de la Deuda Externa Privada esté implícitamente contenida en su texto, bastando para tener cumplido este requisito de forma, que la motivación aparezca del expediente administrativo instruido con ocasión a la emisión del referido acto administrativo, pues en general, desde la entrada en vigencia de las normas que regularon el régimen cambiario, específicamente, aquellas relacionadas con la obtención de divisas para la Deuda Privada Externa, las empresas interesadas tuvieron conocimiento de los requisitos que debían cumplir para el registro de su deuda, para luego acceder al derecho de comprar al Banco Central de Venezuela, las divisas preferenciales necesarias para amortizar las cuotas de capital e intereses adeudados, una vez suscritos los contratos de compra-venta de divisas con el B.C.V. Particularmente, en el caso de INVERSIONES BANTRAB S. A., adicionalmente a los requisitos exigidos en la normativa cambiaria, la Administración exigió a la empresa, una serie de documentos considerados indispensables para la comprobar la veracidad de sus afirmaciones, a través de un aviso publicado en el diario “El Nacional” en fecha 17 de agosto de 1985, documentos éstos que en definitiva, no constan en el expediente administrativo.

Es de reiterar, que la mayor parte de los documentos solicitados por la Oficina de Régimen de Cambios (RECADI) no eran pruebas complementarias, en los términos del artículo 19 del Decreto N° 1988, sino documentos necesarios, es decir, pruebas fundamentales que debieron ser presentadas por INVERSIONES BANTRAB S.A., de acuerdo al procedimiento excepcional establecido en el mencionado Decreto N° 1988 y la Resolución 1673 del 27 de abril de 1983.

De las disposiciones que regularon el régimen cambiario, se observa que correspondía a la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) la realización de los actos procedimentales y de trámites necesarios para que la Comisión para el Registro de Deuda Privada Externa adoptara sus decisiones, esto es, autorizar el registro de la deuda privada externa (artículos 1 y 8 del Decreto N° 61 de fecha 20 de marzo de 1984, publicado en Gaceta Oficial N° 32.942 del 21 de marzo del mismo año, el cual crea dicha Comisión).

En vista de lo antes expuesto, y refiriéndonos al caso de autos, se aprecia que es la Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) quien exige a INVERSIONES BANTRAB S.A. tales recaudos, los cuales, con ya se dijo, no fueron presentados por ésta. En consecuencia, la Comisión para el Registro de la Deuda Privada Externa creada al efecto, decidió no autorizar el registro de la deuda por no presentar las pruebas exigidas, tendentes a demostrar la veracidad de sus afirmaciones, de conformidad con el Decreto N° 386 del 12 de diciembre de 1984 (artículo 21), entre otros.

En cuanto a la solicitud de la empresa recurrente INVERSIONES BANTRAB S.A., relativa a su derecho a cancelar la deuda, al tipo de cambio preferencial de cuatro bolívares con treinta céntimos (Bs. 4,30) por cada dólar de los Estados Unidos de América, y que en el supuesto de que no pueda obtener divisas a la citada tasa de cambio, que se condene a la República a cancelarle el monto que deba pagar por encima de la referida paridad cambiaria; estima esta Corte que dicha solicitud resulta improcedente, toda vez que los términos, condiciones y modalidades conforme a los cuales se celebrarían los contratos de compra-venta de divisas necesarias para la amortización del capital adeudado, serian acordados por el entonces Ministerio de Hacienda con el Banco Central de Venezuela. Así, el tipo de cambio se determinaría en el convenio o acuerdo correspondiente.

No obstante, para acceder a la celebración de tales contratos de compra-venta de divisas al tipo de cambio preferencial (establecido en el correspondiente acuerdo) debía ser autorizado el registro de la deuda privada externa por la Comisión creada al efecto; requisito previo e indispensable éste que ha debido cumplir la empresa recurrente, conforme a la normativa cambiaria. Ahora bien, en el caso de autos, mal puede este órgano jurisdiccional establecer a favor de la empresa recurrente INVERSIONES BANTRAB S.A., un supuesto derecho a cancelar la deuda, al tipo de cambio preferencial de cuatro bolívares con treinta céntimos (Bs. 4,30) por cada dólar de los Estados Unidos de América, y menos aún, condenar a la República a cancelarle el monto que deba pagar por encima de la referida paridad cambiaria, cuando la recurrente ni siquiera acompañó a su solicitud de registro de deuda privada externa, los documentos esenciales para probar plenamente la veracidad de sus afirmaciones respecto a la legitimidad de la referida deuda. Así se declara.

Con base a las consideraciones que anteceden, considera esta Corte que los vicios de inmotivación y violación a la ley, alegados por INVERSIONES BANTRAB S.A., contra la Resolución N° 3.622 de fecha 28 de agosto de 1985, emanada por la Comisión para el Registro de la Deuda Privada Externa, resultan improcedentes; en consecuencia, es forzoso declarar sin lugar el presente recurso de nulidad, y así decide.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por los abogados OLGA MARIA BLANCO y EZRA MIZRACHI COHEN, en su carácter de apoderados judiciales de la empresa INVERSIONES BANTRAB, S.A. (IBSA), contra la Resolución N° 3.622 de fecha 28 de agosto de 1985, emanada de la COMISIÓN PARA EL REGISTRO DE LA DEUDA PRIVADA EXTERNA, creada por el Decreto N° 61 del 20 de marzo de 1984, que resolvió no autorizar el registro de la deuda privada externa de la referida empresa. En consecuencia, se declara FIRME el acto impugnado.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los________________ (_____) días del mes de__________de dos mil uno (2001). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

Exp. N° 87-7438
AMRC/mepv.