Expediente N° 01-25724
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS


En fecha 14 de septiembre de 2001, se recibió el oficio N° 9165-01-5588 de fecha 31 de agosto de 2001, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental con sede en Barquisimeto, Estado Lara, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente de la pretensión de amparo constitucional, así como solicitud de medida cautelar innominada y suspensión de efectos, por la ciudadana GLADIS JOSEFINA VILLEGAS DE TORRES, con cédula de identidad N° 3.904.079, representada por las abogadas Naila Y. Marín C. Y Martha B. González T., contra el acto administrativo N° 78 de fecha 12 de enero de 2001, suscrito por la Econ. Nelys Lores de Matos, en su condición de Directora General de Administración y Finanzas de la Gobernación del Estado Trujillo, mediante el cual le fue notificado el cese de sus funciones como Operador de Computación I adscrito a la Dirección de Administración y Finanzas del Estado Trujillo.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley de la sentencia dictada por dicho Juzgado en fecha 5 de marzo de 2001, mediante la cual se declaró inadmisible la referida pretensión de amparo constitucional.

En fecha 17 de septiembre de 2001, se dio cuenta a la Corte y en esa misma fecha se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, a los fines de decidir acerca de dicha consulta.

En fecha 16 de octubre de 2001, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández quien sustituye a la Magistrado Luisa Estella Morales Lamuño, esta Corte queda constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice- Presidente; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortiz, César J. Hernández y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el expediente esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
CONTENIDO DE LA PRETENSION DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Las abogadas Naila Y. Marín y Martha B. González actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana Gladis Josefina Villegas de Torres, expresaron en su escrito libelar que su mandante ingresó a la Administración Pública en fecha 16 de julio de 1990, convirtiéndose en sujeto de derecho de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo.

Indicaron que a su representada le fue participado el cese de sus funciones como Operador de Computación I, adscrito a la Dirección de Administración y Finanzas, mediante oficio N° 78 del 12 de enero de 2001, suscrito por la Econ. Nelys Lores de Matos, en su condición de Directora de Administración y Finanzas dde la Gobernación del Estado Trujillo, en el cual se lee:

“Siguiendo instrucciones del ciudadano Gobernador del Estado Trujillo (...), y a los efectos de dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 10° del Decreto N° 60 de fecha 20 de diciembre del año 2000, (...)cumplo con notificarle que con la entrada en vigencia de la nueva Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001y el Registro de Asignación de Cargos de la Gobernación del Estado Trujillo, el cargo que usted, venía desempeñando en calidad de Operador de Computación I y que estaba adscrito a la Dirección de Administración y Finanzas de la Gobernación del Estado Trujillo, no aparece en la referida Ley antes señalada, por lo que en consecuencia las funciones que usted desempeñaba cesaron”

Destacaron que el fundamento utilizado para dictar dicho acto no se corresponde con causal de destitución alguna, por lo que no hay relación entre el hecho y el derecho invocado en el referido acto y que su mandante fue omitida de la Ley de Presupuesto del año 2001, sin conocer las causas, parámetros o criterios de exclusión; por lo que, a su decir, la Administración Pública Estadal actuó con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido que le produjo un estado de indefensión absoluta.

Destacó que en el supuesto negado que los fundamentos de derecho invocados por la Administración Pública Estadal, guardasen relación alguna con lo hechos, los mismos no pueden privar sobre la Ley especial que rige la materia, es decir, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo y la Ley de Carrera Administrativa Nacional y menos aún violar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que el acto administrativo que afectó a su mandante es violatorio de los derechos constitucionales previstos en los artículos 49, 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, le fueron violados: a) el derecho al debido proceso por cuanto la destitución debió efectuarse previo cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 74 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo en concordancia con los artículos 107 y siguientes de su Reglamento; b) el derecho a la defensa por no habérsele dado a su mandante la posibilidad de intervenir en proceso alguno para alegar y probar lo que estimase conveniente en su favor y c) el derecho al trabajo y a la estabilidad ya que ninguna Ley puede establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales.

Señalaron asimismo que el acto administrativo impugnado es nulo de nulidad absoluta por ser inmotivado ya que adolece de expresión sucinta de los hechos, las razones que originaron el cese de sus funciones y los fundamentos legales utilizados no se corresponden con la decisión.

Igualmente adujeron que el acto administrativo impugnado fue participado a su representada, mas no fue debidamente notificado, pues no se le indicaron los recursos procedentes los términos para ejercerlos y los órganos ante los cuales debía interponerlos, es decir, no cumplió con las previsiones contenidas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

También destacaron que la autoridad que dictó el acto de destitución era incompetente para dictarlo y que en el supuesto negado que hubiese actuado por delegación debió constar el número y fecha del acto que le confirió la competencia, lo cual vicia igualmente de nulidad dicho acto de conformidad con el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Denunciaron la ausencia del debido proceso y el incumplimiento de los requisitos y de los procedimientos para la producción del acto administrativo lo cual configura la violación directa, flagrante, grosera e inmediata de las limitaciones a la actividad administrativa que acarrea como consecuencia la invalidez o la ineficacia del acto impugnado ya que para el momento de la destitución de su representada, ésta gozaba de inamovilidad funcionarial de conformidad con el artículo 458 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Finalmente solicitó: “ En virtud de los hechos explanados y del derecho invocado, es evidente y notorio que la exclusión como funcionaria pública de nuestra poderdante transgrede una serie de derechos constitucionales, legales y procesales que imposibilitan la subsanación de los daños por otra vía, obligándonos a procurar un medio idóneo que restituya la situación jurídica infringida y de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales invocando el espíritu, propósito y razón de los artículos: 25, 26 , 27, 49, 87, 89, 93 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ; 1, 6, 15, 45, 73 y 75 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo; 8, 9, 18, 19, 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; 585, 588 y 601 del Código de Procedimiento Civil y 121, 135 y 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es por lo que recurrimos ante su competente autoridad, (...) para ejercer recurso de amparo constitucional conjuntamente con recurso de nulidad por ilegalidad contra el acto administrativo N° 78 de fecha 12/01/01, suscrito por la Econ. Nelys Lores de Matos, en su condición de Directora General de Administración y Finanzas, adscrito a la Gobernación del Estado Trujillo, mediante el cual fue destituida del cargo que venía desempeñando para la Administración Pública Estadal, (...) se ordene su reincorporación inmediata al cargo con el pago de la remuneración y demás conceptos dejados de percibir desde el 01/01/01, así como la indexación de los mismos”

Igualmente solicitaron “de conformidad con los artículos 585, 588, parágrafo primero y 601 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”, la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado y por consiguiente se le restituya en el ejercicio de sus funciones, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde el 01 de enero de 2001 y los demás conceptos del régimen funcionarial.

Asimismo solicitaron la declaratoria de urgencia y reducción de los plazos legales a tenor de lo previsto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con la decisión vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 1 de febrero de 2000, expediente N° 00-00-10, en el juicio de José de José A. Mejias y José Sánchez V.

Como acción subsidiaria y en caso de que sea declarado sin lugar el recurso de nulidad interpuesto, demandaron el pago de las prestaciones sociales y los intereses de mora que le correspondan desde la fecha de su destitución.

II
LA SENTENCIA CONSULTADA

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental con sede en Barquisimeto Estado Lara declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta mediante sentencia de fecha 5 de marzo de 2001.

En la referida sentencia se expresó, luego de transcribir jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia que: “dado que en la presente acción se ejerció el amparo de manera conjunta con las vías ordinarias previstas, procediéndose una inepta acumulación de pretensiones cautelares, se declara inadmisible la acción de amparo interpuesta e improcedente la solicitud de medida cautelar innominada y de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado ”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta obligatoria, de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a la cual se encuentra sometido el fallo dictado en fecha 5 de marzo de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental con sede en Barquisimeto Estado Lara, que declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, improcedente la medida cautelar innominada y la suspensión de efectos del acto recurrido, y a tal efecto observa que:

Las apoderadas judiciales de la ciudadana Gladis Josefina Villegas de Torres solicitaron en su libelo de demanda, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, acumulado a solicitud de medida cautelar innominada y suspensión de efectos del acto impugnado, con el objeto de que fuera reincorporada al cargo que venía desempeñando y obtuviera el pago de los salarios y demás conceptos laborales dejados de percibir desde el 1 de enero de 2001.

Por su parte el a quo, en la oportunidad de decidir estimó que el ejercicio de la pretensión de amparo ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad comportaba fines preventivos y cautelares, considerando, en aplicación de criterios jurisprudenciales sentados por el Tribunal Supremo de Justicia, que una vez que el recurrente solicita la suspensión de los efectos del acto impugnado de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y medida cautelar innominada prevista en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, se estaba haciendo uso de una vía judicial ordinaria, breve, efectiva y preexistente, lo cual conllevaba la inadmisibilidad del amparo solicitado conjuntamente con la demanda de nulidad.

Efectivamente el Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido jurisprudencialmente que la acción de amparo tiene un carácter extraordinario, es decir, que sólo procede cuando a través de los medios judiciales existentes, resulte imposible el restablecimiento inmediato de la situación jurídica anterior a las actuaciones, omisiones o vías de hecho que vulneren o amenacen de violación un derecho de rango constitucional, circunstancia que ha llevado a rechazar el ejercicio conjunto de otros medios cautelares cuando éstos no sean planteados de forma subsidiaria, lo cual conlleva igualmente, a la declaratoria de inadmisibilidad de la pretensión de amparo por haber hecho uso de mecanismos ordinarios, de conformidad con lo previsto en el ordinal 5° del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Analizando el ordinal 5° del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se desprende efectivamente, la inadmisibilidad de la pretensión de amparo cuando se haya acudido a una vía ordinaria y luego se intente la acción de amparo constitucional. Sin embargo, la jurisprudencia ha extendido el alcance de dicha norma, al establecer que también es inadmisible la acción de amparo cuando, teniendo abierta la posibilidad de acudir a la vía ordinaria no se hace, sino que se utiliza el medio extraordinario, es decir, el amparo.

De este modo, la interpretación que se le ha dado a la causal de inadmisibilidad bajo examen ha sido tan extensa, fundamentándose en el carácter extraordinario de la institución del amparo constitucional, que tal carácter se desvirtuaría en el supuesto de que fuera utilizado este último como medio para satisfacer cualquier pretensión, vulnerando el equilibrio y subsistencia entre el amparo y los demás medios judiciales preexistentes, lo que equivaldría a la sustitución de todo el ordenamiento procesal del derecho positivo, con el ejercicio de la acción de amparo.

Recientemente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha interpretado el alcance de esta causal de inadmisibilidad, en sentencia del 28 de julio de 2000, recaída en el caso Luis Alberto Baca, en el cual estableció:

“ Entiende este supuesto la Sala, en el sentido de que sobre el mismo tema del amparo exista un juicio en curso diverso al del amparo, ya que ello significa que el accionante no consideraba de carácter inmediato la lesión de su situación jurídica; o que haya usado otros medios judiciales para reparar su situación, como pedir al Juez de la causa la aplicación del control difuso de la constitucionalidad. Cuando esto ocurra, el lesionado no tiene derecho al amparo ya que él ha considerado que la vía utilizada es de igual entidad que la del amparo para obtener la reparación de su situación jurídica”.


Pero, esta nueva interpretación dada por la Sala Constitucional, no obsta para que se impongan ciertos límites, más cuando, a la luz de la vigente Constitución, el órgano jurisdiccional tiene el deber de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos denunciados como lesionados, a tenor de lo consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Así, esta Corte en sentencia N° 431 de fecha 11 de mayo de 2000, en el caso LINACA, dejó sentado que:

“(...) la tutela judicial efectiva consagrada en nuestra Constitución representa un imperativo para el Juez en cuanto éste debe procurar la protección de los derechos e intereses de las partes, utilizando para ello todos los medios que, estando conformes con el ordenamiento jurídico, permitan lograr la efectividad en el ejercicio de los derechos y garantías que el ordenamiento jurídico positivo protege”.


De este modo, resulta a todo evento violatorio del derecho a la defensa y al debido proceso, un procedimiento carente de medidas cautelares tendientes a resguardar la eficacia de una futura decisión.

Lo anterior ha sido afirmado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia al señalar que “ en el supuesto de declararse improcedente la medida de amparo constitucional así solicitada, cuenta la parte presuntamente agraviada con la posibilidad de recurrir a otras providencias cautelares dispuestas al efecto en nuestro ordenamiento jurídico” ( sentencia del 15 de marzo de 2001, caso Marvin Enrique Sierra).

Por otra parte observa esta Corte, que el Juez contencioso administrativo, en virtud de su amplio poder cautelar, dispone de una diversidad de medios tendientes al restablecimiento provisional de la situación jurídica infringida mientras se dicta la sentencia definitiva, ello como parte del contenido del derecho a una tutela judicial efectiva, la cual comporta, a su vez, la existencia de los siguientes principios, a saber: “ primero, el acceso a la justicia; segundo, una vez en ella, que sea posible la defensa y obtener solución en un plazo razonable, y tercero, una vez dictada sentencia, la plena efectividad de sus pronunciamientos. Acceso a la jurisdicción, proceso debido y eficacia de la sentencia” (vid. González Pérez, Jesús, “El Derecho a la Tutela Jurisdiccional” Edit. Civitas, 2001, p. 57)

De ahí que, como la jurisprudencia patria ha reconocido, la existencia de medidas cautelares dentro del proceso contencioso administrativo resulta de especial relevancia, toda vez que la tutela judicial no será efectiva sí, al pronunciarse la sentencia de mérito, resulta difícil o prácticamente imposible la satisfacción de la pretensión. Tal consideración atiende a la lentitud de los procesos que pueden dar lugar a que, dictada la decisión, ésta carezca de sentido. De aquí el imperativo de establecer medidas preventivas que aseguren la efectividad del fallo.

En este mismo sentido, algunos autores, como CANOVA GONZÁLEZ, sostiene que “el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio según el cual los procesos, son instrumentos para dar razón a quien la tiene, no pueden perjudicar a quien tiene la razón, obligan a reconocer que los jueces deben contar con un poder cautelar general, amplio, que les permita adoptar la medida provisional pertinente o adecuada para garantizar la eficacia total de su sentencia principal” (Vid. Canova González, Antonio, “Reflexiones sobre la Reforma del sistema Contencioso Administrativo Venezolano”, 1998, p.p. 263-265, 321-323).

Con base en lo precedentemente expuesto, estima este sentenciador que, existiendo en el presente caso, la invocación de una protección cautelar de índole constitucional, como lo es la acción de amparo acumulada al recurso de nulidad, debe el a quo revisar dicha acción- por tratarse de presuntas violaciones de derechos fundamentales- y, de ser desechada ésta, revisar de manera subsidiaria, los requisitos de procedencia de las demás medidas cautelares solicitadas, mediante la revisión de los extremos requeridos, bien sea para el caso de la medida típica de suspensión de efectos- prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia- o en el caso de las medidas cautelares innominadas –de conformidad con el artículo 588 en concordancia con el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil- los requisitos del fumus boni iuris (presunción de buen derecho) y periculum in mora (peligro de infructuosidad de la ejecución del fallo), así como, la ponderación de intereses.

De acuerdo con lo precedentemente expuesto y en aras de garantizar la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, considera esta Corte necesario, abandonar el criterio establecido en sentencia N° 2000-31 de fecha 22 de febrero de 2000, caso: Wanessa del Valle Luy Derett y otros, que estableció, que para los casos donde ambas pretensiones cautelares se dirigían a la suspensión de los efectos del acto impugnado, pero no se solicitaban de forma subsidiaria, debía conocerse en primer lugar la cautela ordinaria solicitada y, si se cumplía con sus extremos y se decretaba a favor del solicitante, entonces la solicitud de amparo constitucional se hacía improcedente, no por haber hecho uso de medios judiciales preexistentes (numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales) sino por haber cesado la amenaza de violación del derecho, por la existencia de la cautelar decretada ( numeral 1, artículo 6 eiusdem). En consecuencia, abandonado el anterior criterio, se debe aplicar para casos análogos al de autos, el aquí analizado y de la siguiente manera:

En el caso de la interposición conjunta del amparo constitucional con recurso de nulidad y medidas cautelares típicas o innominadas, el Juez deberá resolver en primer lugar, la pretensión de amparo cautelar y de ser improcedente la solicitud, pasará entonces a conocer la medida típica de suspensión de efectos o la cautelar innominada, verificando para cada caso el cumplimiento de los extremos requeridos. Tal situación variaría cuando las cautelas sean solicitadas subsidiariamente, caso en el cual las pretensiones deben ser resueltas en el orden establecido por el solicitante y así se decide.

En este orden de ideas, se observa que el Tribunal de la causa, entró a conocer directamente sobre la admisibilidad del amparo cautelar intentado, declarando inadmisible dicha pretensión por haber hecho uso de las vías judiciales preexistentes, e improcedentes la medida cautelar típica de suspensión de efectos solicitada de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y la medida cautelar innominada, situación ésta que eliminó la posibilidad de protección cautelar al justiciable por el tiempo que dure el juicio de nulidad incoado

Resulta claro entonces, que el a quo hizo uso de una interpretación restrictiva, que vulneró principios básicos previstos constitucionalmente, pues dicho Juzgador se debió pronunciar en el auto de admisión de amparo, sobre las demás medidas cautelares, lo cual no implica que no pudiesen ser decretadas en otro momento, pero no debió declarar inadmisible la pretensión de amparo, por cuanto no se configuró la causal de inadmisibilidad prevista en el ordinal 5°, del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, razón por la cual, este Juzgador estima que existen razones suficiente para que, a los fines de garantizar la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 26 de la Constitución, sea revocado el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en la ciudad de Barquisimeto, de fecha 5 de marzo de 2001 y así se decide.

Vistas las consideraciones anteriores y revocado como ha sido el fallo objeto de la presente consulta, debe esta Corte ordenar la remisión de la presente causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Estado Lara, a los fines de que se pronuncie acerca de la admisibilidad del amparo interpuesto y de su eventual procedencia, de ser el caso, sobre las medidas solicitadas, de conformidad con las motivaciones antes expuestas, todo en aras de garantizar el principio de la doble instancia judicial de la accionante. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las consideraciones anteriores, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en la ciudad de Barquisimeto de fecha 5 de marzoabril de 2001, el cual declaró INADMISIBLE la pretensión de amparo e IMPROCEDENTES la medida cautelar innominada y la suspensión de los efectos del acto impugnado, interpuesta por las abogadas Naila Marín y Martha González, en su carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana GLADIS JOSEFINA VILLEGAS DE TORRES, contra el acto administrativo de fecha 3 de enero de 2001, suscrito por la ciudadana NELYS LORES DE MATOS, en su condición de DIRECTORA DE GENERAL DE ADMINISTRACIÓN Y FINANZAS DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO mediante el cual le fue participado el cese de sus funciones como Operador de Computación I.

2. ORDENA al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en la ciudad de Barquisimeto, decidir las medidas cautelares solicitadas, de conformidad con lo establecido en la parte motiva del presente fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil uno (2001). Año 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente-Ponente

PERKINS ROCHA CONTRERAS


El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA



MAGISTRADOS,


EVELYN MARRERO ORTIZ

CESAR J. HERNÁNDEZ



ANA MARIA RUGGERI COVA


La Secretaria Accidental,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ



PRC/008