Magistrada Ponente: ANA MARIA RUGGERI COVA
91-12578
I
En fecha 29 de noviembre de 1990, la abogada CRUZ DELGADO DE RON inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 29.470, actuando con el carácter de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar, apeló de la sentencia dictada en fecha 9 de noviembre de 1990 por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, Tránsito, del Trabajo y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro, y de lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, que declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto por la abogada DOLORES RUIZ DE CARRIZALES, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 8.838, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano ARTURO MEJIAS CALDERON, contra el Acuerdo N° 98, emanado del CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO PIAR, de fecha 18 de enero de 1989, que decidió la inexistencia de la venta del terreno ejido urbano efectuada al mencionado ciudadano.
Oída la apelación en ambos efectos, se ordenó remitir el expediente a esta Corte, dándose por recibido en fecha 14 de noviembre de 1991.
En fecha 4 de diciembre de 1991, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó.
En fecha 18 de diciembre de 1991, la Síndica Procuradora Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
El 5 de diciembre de 2000, comenzó la relación de la causa.
En fecha 9 de enero de 1992, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación de la apelación.
En fecha 16 de enero 1992, venció el lapso de cinco (5) días despacho para la contestación de la apelación.
En fecha 3 de febrero de 1992, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 25 de febrero de 1992, oportunidad fijada para que tenga lugar el acto de informes, la Corte dejó constancia de que el Síndico Procurador Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar, y el abogado Emilio Rodríguez Rodríguez, apoderado del recurrente presentaron escritos de informes.
Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que actualmente la integran, y juramentada la nueva Directiva en fecha 29 de enero de 2001, quedó constituida de la siguiente manera: PERKINS ROCHA CONTRERAS, Presidente; JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Vicepresidente; EVELYN MARRERO ORTIZ, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO y ANA MARIA RUGGERI COVA.
Realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
II
ANTECEDENTES
En fecha 07 de diciembre de 1989, la abogada Dolores Ruiz de Carrizales, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Artuto Mejías Calderón, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, Tránsito, del Trabajo y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro y de lo Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, pretensión de amparo constitucional ejercido en forma conjunta con recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo N° 98, de fecha 18 de enero de 1989, mediante el cual el Concejo Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar, declaró inexistente la venta del terreno ejido urbano efectuado al recurrente.
El recurso de anulación fue planteado en los siguientes términos:
El Concejo Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar, mediante Acuerdo N° 98, de fecha 18 de enero de 1989 declaró la inexistencia de la venta efectuada a su representado; recuperando para el Patrimonio Municipal el terreno ejido urbano, objeto de la venta, ubicado en el Barrio Santo Domingo, Upata, Municipio Piar del Estado Bolívar, con una superficie de 9.135 m2.
El Concejo Municipal del Municipio Piar ordenó Síndico Procurador Municipal, tomar la inmediata posesión sobre el referido inmueble; el reintegro a su representado de lo que hubiere pagado por el inmueble y la remisión del referido Acuerdo, a la Oficina Subalterna de Registro del respectivo Municipio.
Que el Concejo Municipal del Municipio Piar declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por su representado y confirmó en todas sus partes el acto administrativo recurrido, contenido en el Acuerdo N° 98, de fecha 18 de enero de 1989.
Que los actos administrativos indicados anteriormente vulneran el artículo 99 de la Constitución que garantiza el derecho de propiedad, el cual sólo puede ser restringido, mediante expropiación por causa de utilidad pública o social, sentencia firme y pago de justa indemnización.
Que todo acto administrativo para ser válido debe estar conforme a derecho y tanto el acuerdo dictado por el Concejo Municipal el 18 de enero de 1989, como el segundo acuerdo donde se declara sin lugar el recurso de reconsideración, carecen de motivación, por cuanto no contienen una expresión sucinta de los hechos y de los fundamentos legales, en contravención de lo previsto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Con fundamento en el artículo 49 de la Constitución de la Constitución de 1961, en concordancia con los artículos 1°, 2°, 5° y 22 de la Ley Orgánica de Amparo, solicita la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido mientras dure el juicio.
Finalmente, pide de conformidad con lo establecido en los artículos 206 de la Constitución de 1961, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el artículo 1.185 del Código Civil, se condene a la Municipalidad del Municipio Piar del Estado Bolívar, el pago de los daños y perjuicios que se le causen por motivos de los actos impugnados, los cuales son estimados en la cantidad de cuatrocientos mil bolívares (Bs. 400.000,00).
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 9 de noviembre de 1990, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro, y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, declaró nulo el acto administrativo contenido en el acuerdo N° 98 de fecha 18 de enero de 1989, emanado del Concejo Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar. Para ello fundamentó su decisión sobre la base de las siguientes consideraciones:
“ El alegato formulado por la recurrente, en el sentido de que el acto administrativo impugnado (acuerdo N° 98 del 18 de enero de 1989) es inmotivado por no contener una expresión sucinta de los hechos y de los fundamentos legales pertinentes, es procedente en el presente juicio; pues, al no contener el referido acuerdo el señalamiento de que declara la inexistencia de la aludida venta conforme al numeral 1° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que lo hace con la facultad que le confiere el artículo 83 de la misma Ley (nulidad absoluta y su autotuleta de la Administración Municipal); evidentemente, tal omisión constituye una falta de motivación del acto y en virtud de ello el referido acto debe declararse nulo por no cumplir totalmente con lo exigido en el numeral 5° del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en atención al artículo 9 eiusdem”.
El acto administrativo debe indicar con precisión las normas que se dicen infringidas y los hechos que dieron origen a la infracción; de tal manera que el acto debe contener no sólo la cita de la regla legal y la explicación de haberse llevado a cabo una clara valoración de los hechos, sino también y de modo principal, las razones de hecho y de derecho en que se funda el acto administrativo como medio de facilitar la defensa del administrado.
El Concejo Municipal sí estaba autorizado para decidir la Resolución del contrato de compra-venta por el incumplimiento de la empresa compradora, y a solicitar la devolución o reversión del inmueble vendido, pero no para ejecutar directamente la Resolución, porque ello sólo puede ser acordado por los órganos judiciales”.
En este sentido, señaló el a quo, que el Concejo Municipal incurrió en un vicio de incompetencia manifiesta, al inscribir directamente en el Registro Subalterno la reversión del inmueble sin que esto fuera ordenado por un órgano judicial que es el único autorizado para dictar actos que obliguen a los particulares a cumplir con cláusulas privadas contractuales.
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACION
En fecha 18 de diciembre de 1991, la abogada CRUZ DELGADO DE RON, con el carácter Síndica Procuradora del Municipio Piar del Estado Bolívar, presentó escrito contentivo de las razones de hecho y de derecho en que fundamentó la apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro, y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, en fecha 9 de noviembre 1990, en los siguientes términos:
Que por tratarse de una compra-venta de un terreno ejido urbano, el comprador tenía la obligación de edificar una construcción destinada a una urbanización residencial en un término improrrogable de dos (2) años, con la posibilidad para el Concejo Municipal de declarar resuelto unilateralmente y de pleno derecho el contrato, si transcurrido dicho lapso no se hubiera ejecutado el cincuenta por ciento (50%) de la construcción.
Que la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia, ha señalado que las ventas de ejidos son actos administrativos, aun cuando fuesen en forma pura y simple y no incluyesen cláusulas exhorbitantes, siempre que, por las circunstancias que ocurran, pueda el ente vendedor resolverlas unilateralmente.
Que el fallo pronunciado y apelado es nulo por cuanto, el Tribunal donde se ejerció la acción es manifiestamente incompetente para admitirla, tramitarla y decidirla, por cuanto de conformidad con el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es al Tribunal Supremo de Justicia al que compete conocer de las cuestiones que se susciten en los contratos celebrados en los que sea parte la República, los Estados o las Municipalidades, por lo que el a quo a debido declinar la competencia.
Que la decisión del sentenciador de que el acto adolece de motivación carece de fundamentación, por cuanto el Concejo Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar, si cumplió con lo previsto en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al sancionar el Acuerdo N° 98 de fecha 18 de enero de 1989.
Que en el presente caso nos encontramos en presencia de la inexistencia de un contrato administrativo y no de un acto administrativo como erróneamente lo señala el sentenciador, criterio ratificado por el Máximo Tribunal al señalar: “En las denuncias formuladas, el formalizante incurre en confusión de conceptos, considerando como sinónimos los actos administrativos y los contratos administrativos”.... “El contrato administrativo es el acuerdo bilateral de voluntades realizado entre dos o mas personas jurídicas, una de las cuales es la administración pública actuando en función administrativa, con la finalidad de servicio público y el efecto de crear una situación individual y subjetiva”.
Que la motivación del Acuerdo recurrido es la inexistencia de la venta consagrada en el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, sancionada y promulgada en 1978, vigente para la fecha de la írrita negociación.
Que la inexistencia de la venta declarada por el Concejo Municipal operó de pleno derecho, ope legis, con arreglo a lo ordenado en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por no haberse desafectado el terreno de su condición ejidal y no haberse sometido la operación al control previo de la Contraloría General de la República, a falta de Contraloría Municipal para esa fecha.
Que el Acuerdo del Concejo declarado nulo por el sentenciador, no constituye realmente un acto revocatorio o anulatorio del contrato por la sola voluntad de la administración, ni tampoco un acto jurisdiccional como lo pretende él a quo, dicho acuerdo constituye propiamente un acto administrativo de carácter declarativo pues la inexistencia del contrato se produjo por imperativo de la ley de pleno derecho, desde el mismo momento en que se aprobó la negociación sin cumplir con los requisitos previstos en el mencionado artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Que el sentenciador incurre en denegación de justicia y falso supuesto al desechar la inspección judicial promovida por su representado, cuando él mismo señala que fue admitida y decretada por ese Juzgado.
Finalmente, solicitan se declare con lugar la apelación y se revoque la sentencia recurrida, así como el mandamiento de amparo decretado a favor del ciudadano Arturo Mejías Calderón.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por la abogada CRUZ DELGADO DE RON, con el carácter de Síndica Procuradora del Municipio Piar del Estado Bolívar, contra la sentencia dictada en fecha 9 de noviembre de 1990, por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro, y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, y a tal respecto observa:
El Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro, en fecha 9 de noviembre de 1990, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Acuerdo N° 98, de fecha 18 de enero de 1989, emanado del Concejo Municipal del Municipio Piar, mediante el cual se decidió la inexistencia de la venta del terreno ejido urbano efectuada al ciudadano Arturo Mejías Calderón, según consta en documento protocolizado ante la Oficina Subalterna de Registro del Municipio Piar, en fecha 30 de diciembre de 1981, bajo el N° 21, folio 34 al 35 del Protocolo Primero adicional, cuarto trimestre del año 1981.
De las actas procesales se observó, que el contrato celebrado entre el Municipio Piar del Estado Bolívar y el ciudadano Arturo Mejías Calderón, (folio 8), estableció “… La Municipalidad del Distrito Piar, da en venta, pura, simple e irrevocable al ciudadano: Arturo Mejías Calderón (…) una parcela de terreno de propiedad municipal completamente desocupado, constante de nueve mil ciento treinta y cinco metros cuadrados (9.135mts2) de superficie, cuyo terreno tiene forma rectangular ubicado en la zona urbana de esta ciudad y alinderado de la manera siguiente: Norte: Cerro Guacarapo; Sur: Calle Monagas; Este: Casa y Solar de Carmen Cecilia de Martínez; y Oeste: Casa de José Jiménez.- El precio de esta venta lo constituye la cantidad de noventa y un mil trescientos cincuenta bolívares (Bs. 91.350) o sea a razón de diez bolívares (Bs. 10) el metro cuadrado, que han sido cancelados por el comprador ante la Administración de Rentas Municipales de este Distrito, según comprobante N° 03301.- El Comprador se compromete a darle cumplimiento a lo previsto en los artículos 13 y 51 de la Ordenanza sobre Ejidos y Terrenos Municipales de fecha 5 de diciembre de 1979.
De lo expuesto, y visto que del contrato se constató que el Municipio Piar del Estado Bolívar, adjudicó en venta al mencionado ciudadano una parcela de terreno desafectado en su condición ejidal, y dado que el objeto del presente recurso de nulidad lo constituye el acto emanado del Concejo Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar, mediante el cual se declaró la inexistencia de la venta de la parcela efectuada al ciudadano Arturo Mejías Calderón; estima esta Corte, que la presente causa corresponde a una de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o la Municipalidades, de conformidad con el artículo 42 ordinal 14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem.
En este sentido la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, en fecha 14 de junio de 1983, caso Acción Comercial estableció:
“Los documentos mediante los cuales se realicen ventas de terrenos ejidos son contratos administrativos, aun si hubieren sido suscritos en forma pura y simple y no incluyeren cláusulas exhorbitantes. Con mayor razón aún si dicho documento contiene una de estas cláusulas, definidas por la doctrina como expresiones de potestades o prerrogativas que le corresponde a la Administración –a su favor o en su contra- en cuanto ella ejercita su capacidad para actuar en el campo del derecho público; consideradas además, por la jurisprudencia como claro indicador de la presencia de un contrato administrativo”
En consecuencia, esta Corte debe declararse incompetente para conocer de la apelación interpuesta por la Síndica Procuradora Municipal del Municipio Piar del Estado Bolívar, contra la sentencia dictada por el Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro, en fecha 9 de noviembre de 1990 y declinar la competencia a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
VI
DECISION
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. SU INCOMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta por la abogada CRUZ VENTURA DELGADO DE RON, CRUZ DELGADO RON, con el carácter Síndica Procuradora del Municipio Piar del Estado Bolívar, contra la sentencia dictada en fecha 9 de noviembre de 1990, por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Territorio Federal Delta Amacuro, y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental.
2. SE DECLINA la competencia a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
3. Se ORDENA la remisión del presente expediente a dicha Sala del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines legales pertinentes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, en Caracas, a los ______ días del mes de _____________ de dos mil uno (2001). Años 191° de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria Accidental,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. Nº 91-12578.-
AMRC/dlsf.-
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