Expediente N° 01-24803
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 26 de abril de 2000, la abogada Marcia Madrid B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 75.095, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Vilma Beatriz Arrieta Villalobos, cédula de identidad Nº 3.726.213, apeló de la decisión dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 11 de abril del mismo año, mediante la cual se declaró sin lugar la querella interpuesta por los abogados Ricardo Dorado, Cristóbal Cornieles y Hermann Vásquez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 48.844, 59.708 y 35.213, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la mencionada ciudadana, contra el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC).

Oída libremente la apelación, se remitió el expediente a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, donde se le dio entrada en fecha 28 de marzo de 2001.

En fecha 3 de abril de 2001, se dio cuenta a la Corte, y por auto separado de esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 8 de mayo de 2001, la abogada Marcia Madrid, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte querellante, consignó escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 8 de mayo del mismo año comenzó la relación de la causa.

En fecha 10 de mayo de 2001, la abogada Carmen Cruz, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 12.213, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de contestación a la apelación.

Durante el lapso probatorio, las partes no presentaron escrito de pruebas.

En fecha 5 de junio de 2001, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 27 de junio de 2001, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que las partes no presentaron informes. En esa misma fecha, se dijo “Vistos”.

En fecha 28 de junio de 2001, se pasó el expediente al Magistrado ponente.

Cumplida la tramitación legal del expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA

La parte querellante, al presentar el escrito libelar por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, expuso lo siguiente:

1.- En primer lugar, señala que desempeñaba, como funcionaria de carrera, el cargo de Asistente Administrativo, adscrita a la Unidad de Tecnología Nuclear del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas.

2.- Agrega la parte actora, que en el mes de enero de 1996, a los empleados públicos al servicio del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), se les reconoció un incremento del 100% de las remuneraciones que devengaban al 31 de diciembre de 1995; incremento éste que incluyó el aumento de sueldos del 25% establecido en el Decreto Nº 1.309, de fecha 30 de abril de 1996 y el ingreso compensatorio contemplado igualmente en el señalado Decreto, correspondiente al 75% de sus remuneraciones mensuales, los cuales fueron pagados en ocho (8) oportunidades.
3.- Expone que motivado a la insuficiencia presupuestaria que padecía el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) en el año 1996, el Director del citado instituto autónomo solicitó al entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, que se gestionaran los trámites necesarios a efectos de lograr la respectiva asignación de recursos. Posteriormente, el referido Director comunicó al entonces Ministro de Sanidad y Asistencia Social el monto requerido por vía de Crédito Adicional, dirigido a satisfacer los incrementos en las remuneraciones de los funcionarios públicos y obreros bajo su servicio.

4.- Que el entonces Congreso de la República expidió el Acuerdo mediante el cual se autorizó al Ejecutivo Nacional para que decretase un Crédito Adicional al Presupuesto de Gastos Reconducidos de 1996 de los Ministerios y Organismos ordenadores de pago, entre ellos, el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), el cual fue publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.100 Extraordinario de fecha 8 de octubre de 1996.

5.- Posteriormente, en fecha 9 de octubre de 1996, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, dictó el Decreto Nº 1.529, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.104 Extraordinario del 10 de octubre de ese mismo año, mediante el cual se ordenó la ejecución del respectivo crédito adicional, basándose en la normativa establecida en el artículo 190, ordinal 14º de la Constitución de 1961, así como de los artículos 33 y 35 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario. La partida correspondiente a favor del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), era la cantidad de cinco mil millones de Bolívares (Bs. 5.000.000.000,oo).

6.- Indica además la querellante, que la ejecución del crédito adicional se ciñó a la finalidad de otorgar y reconocer sueldos y salarios tanto de los funcionarios públicos como de los obreros; aumentar nominalmente los valores de ciertas primas nacidas de la Convención Colectiva (por hijo, por hogar, por antigüedad, por profesionalización, anual contractual); así como pagar, cubrir y satisfacer las incidencias de dichos incrementos en otros beneficios contractuales y legales. En definitiva, la conducta adoptada por el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), fue hacer cierto y efectivo los pagos ajustándose a los antecedentes y justificaciones que dieron origen a la tramitación del mencionado crédito adicional.

7.- Agrega, que a partir del 15 de enero de 1997, en la oportunidad para el pago de remuneraciones correspondientes a la primera quincena de ese año, sin mediar explicación alguna, dejó de percibir la cantidad que le correspondía por concepto de incremento de sueldo correspondiente al 75%, reconociéndosele sólo el 25% restante contemplado en el Decreto Nº 1.309.

En razón de lo anterior, la parte actora solicitó al Tribunal de la Carrera Administrativa, lo siguiente:

“PRIMERO: Ordenar a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) que respete el carácter de sueldo del incremento del 75 % percibido por nuestra representada en 1996, adicional al aumento al (sic) de sueldo del 25 % establecido en el Decreto N° 1.309, y que asciende a la cantidad de TREINTA Y SIETE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y TRES BOLIVARES CON TREINTA Y UN CENTIMOS (Bs. 37.783,31) mensuales, el cual fue cancelado en forma retroactiva por el referido organismo bajo la denominación unilateral ‘pago compensatorio’, en fechas 15 y 30 de diciembre de 1996 y 15 de enero de 1997.

SEGUNDO: Condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de la cantidad de DOSCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y UN BOLIVARES CON CUARENTA Y OCHO CENTIMOS (Bs. 245.591,48) por concepto de la diferencia de sueldo de TREINTA Y SIETE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y TRES BOLIVARES CON TREINTA Y UN CENTIMOS (Bs. 37.783,31) mensuales, dejados de percibir por nuestro representada desde el 1° de enero de 1997 hasta el 15 de julio de 1997.

TERCERO: Condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de la cantidad derivada por el incumplimiento en la cancelación de la diferencia de sueldo que deje de percibir nuestro representado desde el 15 de julio de 1997 hasta la fecha de ejecución del fallo.

CUARTO: Condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de la cantidad dejada de percibir hasta la fecha de ejecución del fallo, por excluir el monto de TREINTA Y SIETE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y TRES BOLIVARES CON TREINTA Y UN CENTIMOS (Bs. 37.783,31)mensuales equivalentes a treinta (30) días de sueldo, de la base de cálculo para los siguientes derechos y beneficios: Vacaciones y su remuneración (Bono Vacacional), Bonificación de Fin de Año, Prestaciones Sociales, Compensación de Transferencia, Aportes a la Caja de Ahorros y contribuciones sociales, reconocidos y regulados en las leyes y en la Convención Colectiva vigente”

QUINTO: Ordenar a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) a que respete el pago de la prima por riesgo y, en consecuencia, condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) el pago de la cantidad de Bs. 10.000 mensuales desde 01 de enero de 1997 hasta la ejecución del fallo, por concepto de la Prima de Riesgo dejada de percibir por nuestro representado"

SEXTO: Condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de los intereses moratorios de la deuda acumulada por la diferencia de los sueldos, así como de los siguientes derechos y beneficios: Vacaciones y su remuneración (Bono Vacacional), Bonificación de Fin de Año, Prestaciones Sociales, Compensación de Transferencia, Aportes a la Caja de Ahorros, contribuciones sociales (todos reconocidos y regulados en las leyes y en la Convención Colectiva vigente) y Prima por riesgo, dejados de percibir por nuestro representado desde el 15 de enero de 1997 hasta la fecha de la ejecución del fallo."

SEPTIMO: Condene a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de la suma de dinero resultante por concepto de depreciación inflacionaria sufrida en las cantidades señaladas en los puntos segundo, tercero, cuarto y quinto del presente petitum. Pido que este monto sea determinado mediante una experticia complementaria al fallo, que tome como base de cálculo los índices de precios al consumidor (IPC) registrados y publicados por los boletines del Banco Central de Venezuela (BCV).


II
DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA

La abogada Carmen Amelia Cruz Gil, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 12.213, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, al dar contestación a la querella incoada, expuso lo siguiente:

1- Como punto previo, alegó la caducidad de la acción, “ya que la querellante solicita se le reconozca que cada uno de los pagos que recibió bajo la denominación de ‘Bono Compensatorio’, sea considerado como sueldo o parte integrante del sueldo, siendo el caso que el primero de dichos pagos fue recibido por la actora en fecha 15 de noviembre de 1996, y habiendo interpuesto su querella el 14 de julio de 1997, está claro el que había transcurrido en exceso el lapso de caducidad previsto en el Artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa para la interposición de la querella”.

2- Respecto al fondo de la querella, señaló que los empleados públicos del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) nunca recibieron incremento del 100% sobre el sueldo que devengaban al 31 de diciembre de 1995. Que la intención original de las autoridades del señalado Instituto autónomo “al solicitar el crédito adicional, fue atender mayormente al aspecto remunerativo de su personal, se gestionó ante el Ejecutivo Nacional la modificación de los salarios a todos los niveles, solicitud que no fue acordada por la Oficina Central de Personal, ni por la Oficina Central de Presupuesto. En efecto, estos organismos se negaron a autorizar la modificación del entonces vigente Registro de Asignación de Cargos (R.A.C.), así como tampoco consideraron una modificación en los sistemas de clasificación y remuneración del personal de la institución, por lo que el año 1996 se refiere.

Esta dificultad legal y técnico-operativa, se hizo más grave, cuando los organismos competentes dentro del Poder Ejecutivo Nacional, no aumentaron la Cuota Presupuestaria signada al I.V.I.C. para el ejercicio fiscal 1997, lo cual hacía totalmente inviable la aspiración de las autoridades de dicho Instituto de asegurar un aumento salarial a sus trabajadores teniendo como punto de partida el Crédito Adicional otorgado por la Comisión Delegada del Congreso para 1996”.

3- Añadió, además, que sobre la base de los ingresos extraordinarios aprobados, las autoridades del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) acordaron una serie de asignaciones igualmente extraordinarias a sus empleados y obreros, las cuales se otorgaron efectivamente mediante once (11) pagos bajo la denominación de “Pagos Compensatorios”, con el fin de aclarar su naturaleza no recurrente.

4- Indicó, que conforme al artículo 43 de la Ley de Carrera Administrativa corresponde al Presidente de la República, la aprobación del Sistema de Remuneraciones de los funcionarios públicos. Que el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) “nunca logró la anuencia del Ejecutivo Nacional para modificar sus (sic) sistema de remuneración de cargos, por lo que al ejercicio 1996 se refiere, como lo exige el artículo 58 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario”.




III
DEL FALLO APELADO

El Tribunal de la Carrera Administrativa al declarar sin lugar la querella interpuesta, señaló lo siguiente:

1.- Respecto a la caducidad de la acción alegada por la sustituta del Procurador General de la República, indicó que “el funcionario señala que se le incorpore el mencionado ‘PAGO COMPENSATORIO’ al sueldo mensual y a los demás beneficios calculados en base al mismo, a partir de la primera quincena del mes de Enero de 1997, esto es el 15 de Enero de 1997, cuando el funcionario precisa el supuesto incumplimiento de sus expectativas y es allí cuando comienza a computarse el lapso de caducidad, así que, interpuesta como fue la presente querella el día 14 de Julio de 1997, había transcurrido un plazo de cinco (5) meses y veintinueve (29) días, encontrándose por ello dentro del lapso para ejercer la acción de la forma como la planteó”.

2.- Por otra parte, el Tribunal señaló que el artículo 42 de la Ley de Carrera Administrativa establece lo que se debe entender por sistema de remuneraciones y cómo debe ser su estructuración. Asimismo, el artículo 43 ejusdem señala que el mencionado sistema debe ser aprobado por el Presidente de la República mediante Decreto. Por otra parte, los artículos 174 y 179 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa desarrollan los aspectos antes mencionados, y con base a estos artículos el Tribunal analizó los elementos contentivos de la querella.

3.- Que conforme a lo antes establecido, el IVIC no podía de forma unilateral establecer un aumento de sueldo, razón por la cual distribuyó con carácter extraordinario los recursos recibidos, de manera compensatoria, pero sin ser parte del sueldo, ya que estuvo autorizado por los organismos competentes.

4.- Que al no reconocer los pagos compensatorios como parte del sueldo de la querellante, trae como consecuencia la improcedencia de los pagos solicitado en el numeral Sexto del petitum.

5.- En cuanto a lo establecido en la querella sobre la convención colectiva señaló que: “es cierto que la Ley Orgánica del Trabajo (artículo 8) reconoce a los funcionarios públicos el derecho a la negociación colectiva, mas, sobre el particular, ha establecido la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que los convenios colectivos que celebren los funcionarios con los organismos públicos ceden ante las disposiciones contenidas en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, en todo lo regulado por ellos y carecen de valor para modificar sus disposiciones”.


IV
DE LA APELACIÓN

La abogada Marcia Madrid Bellorín, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte querellante, al consignar el escrito de fundamentación a la apelación, expuso lo siguiente:

1.- En primer lugar, indicó que el fallo apelado se encontraba viciado de incongruencia negativa, conforme a lo pautado en el articulo 243, ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil, toda vez que no se pronunció sobre los siguientes alegatos y argumentos: “1. La valoración y fuerza jurídica del Acuerdo Parlamentario aprobado por la Comisión Delegada del Congreso de la República, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.100 Extraordinario, de fecha 8 de octubre de 1996; 2. La valoración y la fuerza jurídica de la aprobación dada por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, formalizada mediante el Decreto Nº 1.529, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.104, del 10 de octubre de 1996; 3. La valoración y la ejecución del mencionado crédito adicional por parte del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, puesta de manifiesto en ordenes de pago por Bs. 5.000.000.oo, cuyo fin era ‘atender al pago de gastos de personal del mencionado instituto’ (IVIC); 4. La valoración de que dichas órdenes de pago ingresaron y fueron (...) imputables a la partida presupuestaria de gastos de personal del IVIC; 5. El hecho de que si todo pago efectuado con cargo a recursos públicos posee una finalidad o un propósito, ¿qué fuerza jurídica tenían los antecedentes administrativos (...)?. 6. El hecho de que los pagos efectuados, se hicieron en conjunto con el sueldo de mi representado; que dichos pagos compensatorios incidieron sobre los demás beneficios que tienen como base de cálculo la remuneración o que forma regularmente parte de ésta (Vacaciones, Bono Vacacional, Bono de Fin de Año, Prima por Hijos, por Antigüedad, por Alto Riesgo, etc.); 7. La valoración de la aplicación de los artículos 24, 42 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el artículo 174 de su Reglamento General, bajo el respeto, la supremacía y la prevalencia de un instrumento internacional en derechos humanos como el artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre protección del salario; 8. La valoración de los principios jurisprudenciales sustanciales para considerar y juzgar que se está en presencia del instituto jurídico de la remuneración, como lo son el de seguridad, constancia o permanencia, libre disponibilidad y proporcionalidad de cualquier cantidad pecuniaria, beneficio, provecho o ventaja, percibido por el funcionario a cambio de la labor desarrollada o desplegada (...); 9. La valoración de las retenciones correspondiente a la Caja de Ahorros, realizadas de manera repetida y sucesiva por el IVIC con cargo a las remuneraciones percibidas por mi representado al momento de nueve (9) de los once pagos compensatorios efectuados para ejecutar el mencionado crédito adicional de 1996; 10. La valoración de los aportes patronales realizados sucesivamente a la Caja de Ahorros por el IVIC, al momento de la cancelación de los pagos compensatorios que tomaron como base de cálculo el incremento de la remuneración previsto en los antecedentes que condujeron a la aprobación del crédito adicional de 1996; 11. La valoración de las garantías que protegen los derechos legales y convencionales adquiridos por mi mandante, derivados del articulo 44 de la Ley de Carrera Administrativa y de las Cláusulas Nros. 18 y 72 de la Convención Colectiva vigente; 12. La valoración de la reclamación sobre los intereses moratorios y de la indexación por depreciación inflacionaria (...); 13. La valoración de la recurrencia presupuestaria invocada por las autoridades del IVIC en el curso del procedimiento de aprobación del crédito adicional ante el Congreso de la República, como por el Consejo Directivo del IVIC, mediante acuerdo Nº 975, contenido en el oficio Nº 1902, del 13 de marzo de 1997, suscrito por el entonces Director del IVIC”.

2.- Igualmente, denuncia que la sentencia apelada omitió el análisis y la valoración de las pruebas aportadas y producidas junto con el libelo de la demanda y en el respectivo lapso probatorio, infringiendo “así por falta de aplicación del dispositivo procesal contenido en el articulo 509 del Código de Procedimiento Civil, así como también en los artículos 12 y 243, ordinal 4º, eiusdem”.

3.- Asimismo, denuncia la falta de aplicación del artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Protección del Salario. A tal efecto señala, que “no es posible aplicar aisladamente las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa, sino que ellas sólo pueden entenderse vigentes dentro del marco y dentro de los limites del ordenamiento jurídico en su conjunto, dentro del cual existen disposiciones de carácter internacional que prevalecen y resultan de aplicación preferente, con la prevista en el artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo”. Añade, además, que la falta de aplicación de norma expresa por parte del juez a quo, conduce a una errada interpretación de los artículos 24 y 42 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa, “dado que se estima mecánicamente que cualquier beneficio percibido por el funcionario público debe previamente ser aprobado o establecido en el Decreto correspondiente o en el Registro de Asignación de Cargos (RAC), a tenor de los artículos 174 y 179 de su Reglamento General. La aplicación mecánica de estas normas, conduce a considerar que ellas se encuentran por encima del artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo, y no al contrario; derivan de la conclusión de que las disposiciones estatutarias derogan en su campo de aplicación al artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo. De forma tal, que no importa que el funcionario público haya incrementado sus remuneraciones a través de cualquier provecho o ventaja, como ocurrió con los pagos compensatorios cancelados con cargo al crédito adicional otorgado al IVIC en 1996, destinados a la partida de gastos de personal y que fueron ejecutados por sus autoridades conforme a los antecedentes que justificaban la aprobación de dichos recursos adicionales”.

V
DE LA CONTESTACION A LA APELACION

La abogada Carmen Amelia Cruz Gil, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República y en nombre y representación del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), al dar contestación a la apelación interpuesta por la parte querellante, expuso lo siguiente:

1- Señala, en primer lugar, que el “fallo recurrido advierte que la determinación del carácter remunerativo de una contraprestación no depende de un eventual crédito adicional, sino que se hace necesario el que cualquier elemento remunerativo básico o complementario (...) debe corresponder ‘Estrictamente a la previsión presupuestaria’… fija e invariable de lo contrario no podrá considerarse como parte de su remuneración mensual”. Agrega que “no se discute la existencia de un crédito adicional; tal aspecto, no controversial, es admitido en forma expresa por la recurrida. Sin embargo, el uso de los fondos provenientes de dicho crédito no implica automáticamente un aumento en la remuneración. Tampoco tendría esa consecuencia el que ese pago único se hubiese efectuado con cargo a la partida de gastos al personal, ya que mal podía haberse producido con cargo a otras partidas tales como: bienes, servicios, y transferencias, etc”.

2- Indica que las retenciones y aportes correlativos a la Caja de Ahorros de la querellante, “no es mas que un elemento adicional que no tuvo carácter repetitivo o recurrente y que, por ende, no podría ser considerado como beneficio salarial en sentido estricto”.

3- Indica que respecto al alegato de la apelante relativo a la falta de valoración de la reclamación sobre los intereses moratorios y la indexación, “tal afirmación, aún siendo cierta, resulta absolutamente incapaz de configurar un vicio de incongruencia, puesto que las pretensiones inherentes a la actualización monetaria por el transcurso del tiempo o por pérdida del valor adquisitivo de la moneda, sólo podían ser consideradas en el caso de haberse reconocido la procedencia de pretensión principal”.

4- Añade que el fallo apelado si analiza el conjunto de documentos probatorios aportado por el querellante, “mas no le atribuye a estas pruebas las mismas consecuencias jurídicas que pretende la querellante”, por lo que no puede configurarse en forma alguna el vicio de inmotivación denunciado.

5- En cuanto a la aplicación del artículo 1 del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo, indica que tal instrumento internacional no puede ser admisible en el sector público nacional, donde se impone un orden jurídico especial. Agrega que “Debe tenerse en cuenta la excepción contenida en el artículo 8° de la Ley Orgánica del Trabajo, la cual advierte sobre la prevalencia de las normas de Carrera Administrativa respecto a los funcionarios y empleados públicos, en todo lo relativo a su remuneración, entre otros aspectos.”.

6- Por último, reitera que en el presente caso operó la caducidad de la acción, “la demandante tenía pleno conocimiento al recibir el primer pago especial, que se trataba de un ‘Bono Único Compensatorio con cargo al Crédito Adicional 1996’; por lo tanto, si no estaba de acuerdo con la naturaleza jurídica de dicho pago, su conceptualización, sus efectos y alcance, ha debido ejercer la acción dentro de los seis (06) meses contados a partir de la recepción de ese primer pago y no lo hizo”.


VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Realizadas las anteriores consideraciones, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por la apoderada judicial de la parte querellante y, a tal efecto, observa:

En primer lugar, debe pronunciarse esta Corte, por razones de orden público, respecto del alegato esgrimido por la Sustituta del Procurador General de la República, según el cual en el presente caso operó la caducidad de la acción, en virtud de que desde el momento del primer pago del “bono compensatorio”, esto es, el día 15 de noviembre de 1996, hasta la interposición de la querella, transcurrió un lapso mayor al de seis (6) meses que establece el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, para interponer válidamente la acción.

A tal efecto, señala la representante de la República, que “la demandante tenía pleno conocimiento al recibir el primer pago especial, que se trataba de un ‘Bono Único Compensatorio con cargo al Crédito Adicional 1996’; por lo tanto, si no estaba de acuerdo con la naturaleza jurídica de dicho pago, su conceptualización, sus efectos y alcances, ha debido ejercer la acción dentro de los seis (6) meses contados a partir de la recepción de ese primer pago y no lo hizo”.

Observa esta Corte que la presente querella fue interpuesta el día 14 de julio de 1997 y en ella, la accionante solicitó al Tribunal de la Carrera Administrativa, entre otros pedimentos, que se condenara a la República (Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas) al pago de la diferencia de sueldos que ha dejado de percibir “desde el 01 de enero de 1997 hasta el 15 de julio de 1997”.

Ahora bien, la pretensión de que se le pague la diferencia de sueldo deriva –según los términos del propio escrito de la querella- del hecho de que desde el día 15 de enero de 1997, dejó de percibir, por parte del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), un incremento del 75% de su sueldo, que a su juicio le correspondía.

Considera la Corte evidente que la supuesta reducción o desmejoramiento del sueldo es el “hecho que da lugar” a la reclamación, en los términos utilizados en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Es decir, es a partir del momento en que el organismo tomó la decisión de empezar a pagarle a la querellante con el nuevo sueldo, que debe comenzarse a computar el lapso de caducidad, y no como lo pretende la representante de la República, a partir de la fecha en que ocurrió el primer pago –con efecto retroactivo- del “bono compensatorio”, dado que para este momento la querellante tenía la convicción de que tal pago significaba un incremento de su sueldo y, por tanto, parte de él.

Entonces, se insiste, es a partir del día 15 de enero de 1997, cuando la querellante es presuntamente lesionada por el organismo querellado, cuando comienza a computarse el lapso de seis (6) meses previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, por lo que interpuesta la querella el día 14 de julio de 1997, la misma resultó incoada dentro del lapso legal y, por tanto, válidamente ejercida. Así se decide.

Ahora bien, la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Vilma Beatriz Arrieta Villalobos contra el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), sometida al conocimiento de esta Corte en segunda instancia, se circunscribe a determinar si el pago efectuado por el señalado instituto autónomo, relativo al 75% del sueldo del querellante, corresponde efectivamente a un incremento de su sueldo o, simplemente, un “bono compensatorio”.

A tal efecto, señaló el Tribunal de Primera Instancia, en el fallo apelado, que el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) no podía establecer unilateralmente un aumento de sueldo, sin haber sido dictado con anterioridad el Decreto Presidencial correspondiente, y haber el Ejecutivo Nacional aprobado el respectivo Reglamento de Asignación de Cargos.

La apelante, en esta instancia, le atribuye al fallo apelado los vicios de incongruencia e inmotivación por silencio de pruebas, conforme a lo establecido en el artículo 243, ordinales 4º y 5º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, le imputa el vicio de falta de aplicación de norma expresa, de conformidad con lo previsto en el artículo 313, ordinal 2º eiusdem.

Respecto a los dos primeros vicios denunciados, esto es, si el juez a quo decidió con arreglo a las pretensiones y excepciones formuladas por las partes, y conforme a las pruebas aportadas por las mismas a los autos, esta Corte observa lo siguiente:

En el año 1996, el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), ante la eminente insuficiencia presupuestaria que padecía, procedió a iniciar ante los organismos competentes, los trámites necesarios para obtener un crédito adicional, que le permitiera y asegurara el buen funcionamiento de la institución.

Así, se puede observar, que cursa al folio 46 del expediente, oficio signado con el Nº 2.707 de fecha 16 de mayo de 1996, suscrito por el Director del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) y dirigido al entonces Ministro de Sanidad y Asistencia Social, en donde se le informó a éste último funcionario, lo siguiente:

“Como alcance a nuestro oficio Nº 503 del 29/1/96, remito relación anexa de insuficiencias ajustadas al tipo de cambio actual, ya que las mismas se habían calculado a 290 Bs./$, y referidas a la reconducción de un presupuesto que fue calculado a 170 Bs./$, así como también en función de las prioridades institucionales, por lo que el monto requerido por vía de Crédito Adicional es de bolívares ocho mil seiscientos sesenta y seis millones ciento sesenta y tres mil trescientos once (Bs. 8.666.163.111,oo).

Igualmente en el anexo, encontrará una relación de las divisas requeridas a fin de que las mismas puedan ser ajustadas al tipo de cambio que el Ejecutivo requiera”.

Precisamente, en el resumen anexo a dicho oficio, en donde se expresan las insuficiencias presupuestarias del IVIC para el año 1996, se señaló lo que sigue:

“PARTIDA 4.01.- GASTOS DE PERSONAL:

Esta partida incluye el Pasivo Laboral del Instituto al 31-12-95 de Bs. 3.424.376.898 y el déficit a generarse durante el año 1996 de Bs. 690.397.409, por el mismo concepto, así como el incremento en el costo seguro HCM el cual no puede ser trasladado en su totalidad al trabajador.
La diferencia se corresponde con la propuesta de incremento de sueldos propuesto para el presente ejercicio fiscal. El mismo está basado en que en el Instituto no se han implementado incrementos de sueldo al personal empleado desde enero de 1994, debido a que no se aplicaron los incrementos establecidos en la Normativa Laboral para el personal empleado, con el cual se firmó un Acta convenio donde se reconocieron ante la Procuraduría General de la República, los beneficios que este personal venía disfrutando. Los obreros si recibieron el 20% + 10% contemplados en la Normativa Laboral 95. Para ellos se parte de un 50% de incremento, y para los empleados, al compensar lo no aplicado en el 95 y la inflación de ese año se parte de 90%, hasta llegar a la propuesta de la Asociación de Investigadores (ASOINIVIC) que promedia 135% motivado al desfase con los sueldos y bonos universitarios, lo cual ha llevado a una situación insostenible de descapitalización del recurso humano avanzado.

(...)

Actualmente el Ejecutivo está estudiando los incrementos de sueldos y salarios para la Administración Pública, sin embargo en el Instituto no se aplican los mismos porcentajes, dado que como se señaló anteriormente los incrementos contemplados en la Normativa Laboral no fueron aplicados al personal, manteniéndose los mismo sueldos de 1994”.

De igual manera, el Director del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) dirigió al Presidente y demás miembros de la Comisión de Finanzas del entonces Congreso de la República, el oficio Nº 4.446 de fecha 5 de agosto de 1996 (folio 33), en donde expresó lo siguiente:

“Tengo el agrado de dirigirme a Uds. en la oportunidad de suministrarles la información actualizada de la solicitud de Crédito Adicional sometida a la OCEPRE a través del Ministerio de Sanidad en oficios de fechas 29-01-96 y 16/5/96 (anexo 4) respectivamente.

Como podrán observar, las bases de cálculo para incrementos de sueldos se desagregan en los cuadros, uno para los meses Enero-Abril que incluye un 100% de incremento para todo el personal, y el siguiente para los meses Mayo-Diciembre con un 75% de incremento, deducido el 25% decretado por el Ejecutivo Nacional.
Es importante señalar que el personal del Instituto no ha tenido incremento de sueldos desde Enero’94 (a excepción del 25%) ya que no se aplicaron los incrementos establecidos en la Normativa Laboral para el personal empleado, con el cual se firmó un Acta Convenio donde se consolidaron ante la Procuraduría General de la República los beneficios diferentes al resto de los de la Administración Pública, que este personal venía disfrutando”.

A juicio de la Corte, no cabe duda alguna, que la intención del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), al solicitar el crédito adicional, entre otras cosas, fue la de sanear –de algún modo- el bajo ingreso salarial de los funcionarios adscritos al señalado instituto autónomo.

No obstante, una vez que el Ejecutivo Nacional decretó, previa autorización de la entonces Comisión Delegada del Congreso de la República, el crédito adicional correspondiente al Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) (publicado en la Gaceta Oficial Nº 5104 Extraordinario de fecha 10 de octubre de 1996), éste comenzó a pagar a la querellante, lo correspondiente al “pago compensatorio con cargo al crédito adicional 1996”, lo cual hizo a través de once (11) pagos; tal como costa en los recibos de la querellante que cursan a los folios 79 al 90 del expediente.

Ahora bien, la Ley de Carrera Administrativa, en su Capitulo III del Título IV, contempla el régimen jurídico del sistema de remuneraciones de los funcionarios públicos. A tal efecto, señala la nombrada Ley, lo siguiente:

“Artículo 42: El sistema de remuneraciones comprende los sueldos, compensaciones, viáticos, asignaciones y cualesquiera otras prestaciones pecuniarias o de otra índole que reciban los funcionarios públicos por sus servicios. En dicho sistema se establecerán escalas generales de sueldo, divididas en grados con montos mínimos, intermedios y máximos. Cada cargo deberá ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de clasificación, y remunerado con una de las tarifas previstas en la escala.

Artículo 43: El sistema de remuneraciones que deberá aprobar mediante Decreto el Presidente de la República, establecerá además las normas de fijación, administración y pago de sueldos iniciales; aumentos por servicio eficiente y antigüedad dentro de la escala; y normas para ascender, trabajo a tiempo parcial, eventual, sobretiempo, viáticos y otros beneficios y asignaciones que por razones de servicio deban otorgarse a los empleados. El sistema comprenderá también normas relativas al pago, de acuerdo con horarios de trabajo, días feriados, vacaciones, licencias con o sin sueldo en casos de enfermedad, y otras actividades necesarias para el servicio”.



Asimismo, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en su artículo 180, dispone lo siguiente:

“El Presidente de la República establecerá mediante Decreto las escalas generales de sueldos aplicables en la Administración Pública Nacional”.

De la interpretación armoniosa de las disposiciones normativas antes transcritas, esta Corte observa que la materia relativa al sistema de remuneración de los funcionarios públicos, corresponde exclusivamente al Presidente de la República, como jefe supremo de la Administración Pública Nacional. El Ejecutivo Nacional deberá establecer mediante Decreto el sistema de remuneración de los empleados públicos, en donde fijará –entre diversos aspectos- el incremento o aumento de los sueldos.

Por ello, a juicio de la Corte, la querellante no puede pretender que los pagos efectuados por el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) sean parte o incremento de su sueldo, dado que como se señaló, para que pueda ser considerado como tal, debe ser decretado previamente, por el Presidente de la República, tal como ocurrió con el aumento del 25% de los sueldos aprobado en el Decreto Presidencial Nº 1.309.

Además, observa la Corte que, no obstante que la intención del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC) fue la de aumentar o incrementar los sueldos de los empleados y, en particular, el de la querellante, cuando procedió a pagar la cantidad acordada en los once (11) pagos a que antes se hizo referencia, denominó correctamente a tales pagos como “Pago compensatorio con cargo al crédito adicional 1996”, aunado al hecho de que tales pagos compensatorios estaban previstos únicamente para el año 1996, tal como se desprende de la comunicación dirigida por el Director del señalado instituto autónomo a la entonces Comisión de Finanzas del Congreso de la República, en donde se expresó que “las bases de cálculo para incrementos de sueldos se desagregan en los cuadros, uno para los meses Enero-Abril que incluye un 100% de incremento para todo el personal, y el siguiente para los meses Mayo-Diciembre con un 75% de incremento, deducido el 25% decretado por el Ejecutivo Nacional”.

En consecuencia, estima la Corte que el tribunal a quo actuó conforme a derecho, al considerar que los pagos efectuados por el organismo querellado al accionante eran “pagos compensatorios”, razón por la cual se desechan los vicios denunciados por el apelante, y así se decide.

Respecto a la denuncia expuesta por la apelante relativa a que el fallo recurrido incurrió en el vicio de falta de aplicación de norma expresa, en particular del artículo 1º del Convenio Nº 95 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Protección del Salario, conforme a lo previsto en el artículo 313, ordinal 2º eiusdem, esta Corte observa que no es admisible en esta revisión la denuncia del mencionado artículo 313 del Código de Procedimiento Civil, dado que ese dispositivo se circunscribe al recurso extraordinario de casación, supuesto no aplicable a los procedimientos que se siguen ante este órgano jurisdiccional, motivo por el cual se desecha la referida denuncia. Así se decide.


VII
DECISIÓN

Por los razonamientos anteriormente expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Marcia Madrid B., actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Vilma Beatriz Arrieta Villalobos, cédula de identidad número 3.726.213, contra la decisión dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 11 de abril de 2000, mediante la cual se declaró sin lugar la querella interpuesta por los abogados Ricardo Dorado, Cristóbal Cornieles y Hermann Vásquez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la mencionada ciudadana, contra el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas, sentencia que se CONFIRMA mediante el presente fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil uno (2.001). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente – Ponente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS


El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA




MAGISTRADAS




LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO



EVELYN MARRERO ORTIZ



ANA MARIA RUGGERI COVA






La Secretaria Accidental,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ





PRC/10