TSJ Regiones - Jurisprudencia

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 00-24028

En fecha 5 de abril de 2001, los abogados Aníbal José Perales Aguilar y Francisco Perales Wills, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 4.038 y 61.765, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR, parte actora en el presente proceso, solicitaron la ejecución de la sentencia dictada por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 21 de diciembre de 2000, en la cual se declaró procedente la medida cautelar innominada solicitada por la parte actora y, en consecuencia, se ordenó al Consejo Nacional de Universidades que a través de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), se suspendan las deducciones al presupuesto de la Universidad Simón Bolívar, en razón de la decisión adoptada por el Consejo Nacional de Universidades en fecha 12 de mayo de 2000, contenida en el Acta N° 375 y que se efectúe el reintegro de las cantidades deducidas del presupuesto de la Universidad Simón Bolívar, desde la fecha en que se acordó la decisión impugnada, es decir, 12 de mayo de 2000, hasta la fecha de notificación del presente fallo, todo ello, hasta tanto se decida el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto contra la prenombrada decisión del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES.

Mediante auto de fecha 3 de mayo de 2001, se acordó abrir cuaderno separado y pasarlo a la Magistrada ponente, a los fines de decidir acerca de la solicitud formulada por la representación judicial de la Universidad Simón Bolívar, en fecha 5 de abril de 2001.

Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I
DE LA SOLICITUD DE EJECUCIÓN

Los abogados Aníbal José Perales Aguilar y Francisco Perales Wills, actuando como apoderados judiciales de la Universidad Simón Bolívar, mediante escrito de fecha 5 de abril de 2001, solicitaron la ejecución de la sentencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 21 de diciembre de 2000, en los términos siguientes:

Que “(...) una vez concluido el asueto navideño, instamos la notificación de la sentencia antes identificada y practicada ésta, se realizaron innumerables diligencias, tendentes todas a lograr la ejecución de lo decidido por esta Corte, frente a lo cual, sólo obtuvimos respuestas y actitudes evasivas, que se encuentran fielmente reflejadas ahora en las intervenciones de miembros del Consejo Nacional de Universidades en su sesión correspondiente al 23 de febrero de 2001, que recoge el Acta N° 384, (páginas 38 a la 43) que acompañamos marcada ‘A’, y en la cual se sintetiza la posición adoptada por el ciudadano Rector de la Universidad Simón Bolívar, en el sentido de que el Consejo Nacional de Universidades ‘ordene el cumplimiento de la sentencia’, que se ‘instruya a la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), para que tramite los recursos correspondientes y se proceda de acuerdo a la sentencia’”.

Que el pedimento anterior fue respaldado por algunos Rectores, como se evidencia del Acta antes indicada –Dra. Veridiana González, Dr. Jesús Esparza, Dr. Pérez Olivares y el representante de la Asamblea Nacional Dr. Fernando Bianco- y adversado por otros, entre los cuales se encuentra el Rector Freddy Castillo, quien “Comentó que las sentencias deben bastarse a sí mismas, en el sentido que debió contener claramente como se ejecuta su decisión. Dio por entendido que es una medida cautelar, tomada con el fin de que continúe el proceso del recurso de nulidad que está conociendo la Corte. Estimó que no es posible el pronunciamiento, ni en el sentido que se ejecute la sentencia, ni en el sentido contrario”; el Director de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU) Dr. Luis Fuenmayor Toro, para quien era necesario “(...) saber si la sentencia es o no instrumentable” y “(...) consideró que el CNU es quien debe decidir si acata o no la orden y debe asesorarse para su respuesta”. Para el Rector Ricardo Maldonado “(...) las decisiones de la Corte no se votan y que lo más prudente es que la OPSU interprete y analice como defenderse y como proceder ante esta decisión”.

Que por otra parte, se puso en duda que se hubiese notificado lo decidido y hubo también quien exigió que la notificación debía hacerse a cada uno de los miembros del cuerpo, y por este camino, reñido con la juridicidad, se hicieron cuantas proposiciones caben para sustraerse del cumplimiento de una orden categórica emanada de esta Corte, que sólo implica la suspensión de las deducciones al presupuesto de la Universidad Simón Bolívar, que involucra lo decidido por el Consejo Nacional de Universidades el 12 de mayo de 2000, según Acta N° 375 y que se reintegre las cantidades deducidas hasta la fecha de notificación del fallo.

Que todas estas intervenciones condujeron a una proposición, que fue aprobada por el Consejo Nacional de Universidades, de que la Consultoría Jurídica de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), presente un análisis para posterior consideración del cuerpo, de esta manera se difirió el cumplimiento de una sentencia que contiene una orden de ejecución inmediata y que en ningún momento está sujeta a la apreciación de Consultoría Jurídica alguna.

Que frente a esta situación, con el objeto de poner en conocimiento a la Corte del incumplimiento de lo ordenado en la sentencia aludida, el Rector de la Universidad Simón Bolívar solicitó ante la Secretaría Permanente del Consejo Nacional de Universidades, mediante Oficio N° 023 del 28 de febrero de 2001, copia certificada del Acta de la Sesión del Consejo Nacional de Universidades celebrada el 23 de febrero de 2001, la cual se remitió al Rectorado de la Universidad Simón Bolívar el 27 de marzo de 2001, mediante Oficio N° CNU-SP-A-017-2001, fechado el 22 de marzo de 2001, que se anexa marcado “B”.

Que el hecho que en la sesión del Consejo Nacional de Universidades del 23 de febrero de 2001, antes de procederse a instruir a la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU) para que realizara las actividades que darían cumplimiento a la sentencia, se haya procedido a exponer consideraciones sobre lo ejecutable o no de la sentencia de esta Corte, puso de manifiesto el desacato en que se incurrió.

Que según el dictamen que el Consejo Nacional de Universidades requirió a la Consultoría Jurídica de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), que anexamos marcado “C” y que estaba destinado a ser discutido en la sesión del cuerpo a celebrarse el día 30 de marzo de 2001, que fuera suspendida, la sentencia no consagra obligación alguna para el Consejo Nacional de Universidades de anticipar las acciones presupuestarias que requiere el Rector de la Universidad Simón Bolívar y fundamenta tal conclusión en los mismos razonamientos que la Corte utilizó en la parte motiva de la decisión cautelar, precisamente, para otorgar la medida que se solicitó.

Que el dictamen de la Consultoría Jurídica de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), no tiene carácter vinculante frente a lo que debe decidir el Consejo Nacional de Universidades en la sesión que trate el asunto, pero es evidente que al ser contrario éste a lo ordenado en la sentencia, antes de proceder al análisis pormenorizado de los razonamientos que se utilizaron para llegar a la conclusión a la que se llega en el dictamen, lo cual no tendría ningún objeto en este momento, debemos precisar que dentro del lapso que se disponía para alegar todo lo que se estimara pertinente contra la sentencia, nada se opuso a ella, por tal motivo, precluyó esa oportunidad procesal y, en consecuencia, en este momento únicamente se deben efectuar las actividades tendentes a la ejecución de la orden impartida por esta Corte.

Que de lo expuesto se evidencia la existencia de una conducta tendente a desconocer el valor obligatorio de una sentencia dictada por esta Corte, ante lo cual solicitamos respetuosamente, se haga cumplir lo decidido.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:

La ejecución de las sentencias es, procesalmente hablando, la última fase del contencioso administrativo, pero no por ello la menos importante. Se trata del aspecto en el que se juega la efectividad de la protección judicial, pues la efectividad de la tutela judicial equivale a la materialización, realización o satisfacción práctica de la pretensión del actor. Desde esta perspectiva, la fase de ejecución de lo previamente declarado en una sentencia, es aquélla cuya finalidad específica es la garantía de la efectividad de la tutela judicial y, por lo tanto, reviste una especial trascendencia a efectos del derecho fundamental que con tal nombre reconoce el artículo 26 de la Constitución vigente.

Con respecto a este derecho, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 418 de fecha 12 de marzo de 2002, ha expresado lo siguiente:

“De allí que al Poder Judicial le cumpla hacer efectivo, conforme lo ordena el artículo 26 constitucional, el derecho que tienen todas las personas de acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus intereses, incluso los colectivos o difusos, a través de una tutela judicial efectiva de los mismos sin dilaciones indebidas. Ello se traduce, a la luz del carácter vinculante de la Constitución, en que todos los órganos judiciales devienen tutores de los derechos fundamentales, esto es, les corresponde ejercer sus atribuciones en orden a un goce efectivo por las personas de los bienes que la comunidad política ha elevado a rango constitucional.

...omissis...
Otro de los preceptos constitucionales que informan este sistema reforzado de garantías judiciales de los derechos fundamentales –ya desde un plano menos primordial, pero no de menor importancia para entender el papel que la Constitución otorga a los jueces-, es el contenido en el artículo 253 eiusdem, de acuerdo con el cual, a dichos operadores judiciales les concierne ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado. No es esta la oportunidad para ahondar en los diversos aspectos que lo circundan, basta por ahora con afirmar que viene a apuntar una corriente jurisprudencial y doctrinaria según la cual no hay verdadera justicia sin medios que permitan la anticipación del fallo o la prevención de su ejecución. De suerte, que ante una evidente lesión a un derecho constitucional (aún sin necesidad de solicitud expresa), los jueces podrán hacer uso del poder cautelar general que dimana del precepto in commento, con el objeto de conferir una tutela preventiva que mantenga indemne a las partes por el tiempo que dure el proceso o que prevenga la ejecución del fallo”. (Subrayado de esta Corte).

Tenemos, pues, un sistema reforzado de garantías procesales que, de manera directa o indirecta, tienen por objeto hacer cumplir lo ordenado en las decisiones judiciales. Desde la óptica del órgano judicial, son los artículos 26 y 253 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los que exigen del Juez su actuación en este sentido. A estas disposiciones, en lo que atañe a la materia administrativa, se le suma el artículo 259 eiusdem, el cual prevé que los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para: “(...) disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”. El incumplimiento de estos preceptos, en detrimento de la tutela judicial efectiva de los particulares, podría situar al Juez en uno de los supuestos de responsabilidad, previstos en el artículo 255 último aparte de la Carta Magna, cuyo texto establece que:

“Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que determine la ley, por error, retardo u omisiones injustificadas, por la inobservancia sustancial de las normas procesales, por denegación, parcialidad y por los delitos de cohecho y prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones”.

Por otra parte, desde la perspectiva del órgano o funcionario de la Administración, el artículo 131 de la Constitución vigente, establece que: “(...) toda persona tiene el deber de cumplir y acatar la Constitución, las leyes y los demás actos que en ejercicio de sus funciones dicten los órganos del poder público”. Existe, pues, un deber constitucional de acatar y cumplir lo dispuesto en las sentencias judiciales; y el no cumplimiento de esta obligación generaría a los funcionarios (o a quien ejerza el Poder Público sin serlo), la responsabilidad individual (disciplinaria, civil o hasta penal, según las circunstancias del caso), a que alude el artículo 139 del Texto Fundamental.

En el presente caso, se observa que, mediante sentencia de fecha 21 de diciembre de 2000, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ordenó al Consejo Nacional de Universidades:

“(...) que a través de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU) se suspendan las deducciones al presupuesto de la Universidad Simón Bolívar en razón de la decisión adoptada por el Consejo Nacional de Universidades en fecha 12 de mayo de 2000 contenida en el Acta Nº 375 y que se efectúe el reintegro de las cantidades deducidas del presupuesto de la Universidad Simón Bolívar desde la fecha en que se acordó la decisión impugnada, es decir, 12 de mayo de 2000, hasta la fecha de notificación del presente fallo. Todo ello, hasta tanto se decida el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto contra la prenombrada decisión del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES”.

Ahora bien, consta en el expediente que dicha decisión fue debidamente notificada al Consejo Nacional de Universidades el 30 de enero de 2001, sin que se hubiese producido oposición alguna a la medida en cuestión. De allí que, entiende esta Corte, la referida decisión quedó firme y, por tanto, ésta despliega todos sus efectos ejecutivos de cara a los obligados a cumplir con sus mandamientos.

En este estado de la situación, alegan los apoderados judiciales del ente recurrente que el Consejo Nacional de Universidades no ha cumplido el mandato contenido en la decisión de esta Corte del 21 de diciembre de 2000. A los fines de probar su alegato, consignan copia certificada del Acta N° 384, correspondiente a la sesión ordinaria del Consejo Nacional de Universidades del 23 de febrero de 2001, en la cual se trató el tema de la ejecución de la aludida sentencia. En esa oportunidad, el Consejo Nacional de Universidades sometió a votación el “(...) pasar a los organismos técnicos asesores del CNU, Consultoría Jurídica y la OPSU, a fin de que se determinen los términos en que se debe ejecutar la decisión de la Corte”. Ante esta situación planteada, se decidió lo siguiente:

“De acuerdo al punto de agenda sobre la ejecución de la decisión cautelar adoptada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 21.12.00, en el juicio de nulidad intentado por la Universidad Simón Bolívar, contra el acto administrativo emanado del Consejo Nacional de Universidades, el 12 de mayo de 2000, se acordó que la Consultoría Jurídica de la Oficina de Planificación del Sector Universitario presente el análisis correspondiente, para posterior consideración del Cuerpo”. (Subrayado de esta Corte).

Asimismo, los apoderados judiciales de la actora consignaron copia simple del dictamen emitido por la Asesora Jurídica de la Oficina de Planificación del Sector Universitario del Consejo Nacional de Universidades, abogada Gisela Franco de Osuna, contenida en el Memorándum de fecha 12 de marzo de 2001, dirigido a la Secretaría Permanente del Consejo. En dicho dictamen, se lee lo siguiente:

“Al respecto, partiendo del análisis del dispositivo del referido fallo, puede observarse que no establece la Corte en su decisión, términos de ejecución algunos, sobre el modo en que deben cumplirse las providencias cautelares interpuestas. En efecto, nada dice la sentencia sobre la obligación de tramitar un crédito adicional, o de autorizar acciones presupuestarias de reprogramación financiera como las propuestas por el Rector de la Universidad Simón Bolívar en el Oficio N° 016 del 15 de febrero de 2001. Y ello es así, por cuanto proceder coforme pide el interesado desvirtuaría el carácter provisional de las medidas preventivas tomadas, convirtiéndolas en definitivas, estando aún pendiente la resolución de la cuestión de fondo que aún no se ha dilucidado.

Lo antes expuesto permite concluir que por efecto de las medidas cautelares establecidas en la aludida sentencia, no surge ninguna obligación para el Consejo Nacional de Universidades de anticipar las acciones presupuestarias requeridas por el Rector de la Universidad Simón Bolívar, pues éstas sólo tendrían cabida de ser declarada con lugar en la sentencia definitiva, la pretensión de ilegalidad deducida”.

Pues bien, lo cierto es que no consta en autos que la decisión de esta Corte de fecha 21 de diciembre de 2000, haya sido cumplida por el Consejo Nacional de Universidades. Por esta razón, en aras de la tutela judicial efectiva a que alude el artículo 26 de la Constitución vigente, debe esta Corte emitir mandamiento de ejecución de la referida sentencia, a fin de que el órgano obligado a cumplirla (Consejo Nacional de Universidades), comience en forma inmediata e incondicional a realizar las gestiones pertinentes para su ejecución, no sin antes establecer que el cumplimiento de la referida decisión, será llevado a cabo conforme al procedimiento establecido en el Decreto N° 1.556 con rango y fuerza de Ley, contentivo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.554 Extraordinario, de fecha 13 de noviembre de 2001.

En este sentido, lo primero que cabe advertir es que el órgano obligado a cumplir con la mencionada decisión, el Consejo Nacional de Universidades, ostenta la naturaleza jurídica de “servicio autónomo sin personalidad jurídica”, inicialmente adscrito al entonces Ministerio de Educación, según lo establecido en el Decreto N° 2.216 de fecha 12 de septiembre de 1983, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 32.833 del 17 de octubre de 1983. No se trata, en efecto, de un ente con personalidad jurídica propia, sino de un órgano desconcentrado de la Administración Pública Nacional, al cual -entre otras atribuciones-, corresponde proponer al Ejecutivo Nacional el monto del aporte anual para las Universidades que deba ser sometido a la consideración de la Asamblea Nacional en el Proyecto de Ley de Presupuesto (artículo 19 numeral 7 de la Ley de Universidades).

En consecuencia, si bien corresponde al Consejo Nacional de Universidades realizar una serie de gestiones para llevar a cabo lo dispuesto en la decisión cuyo cumplimiento se solicita, resulta obvio que la ejecución de dicha sentencia afecta directamente los intereses patrimoniales de la República, pues -en definitiva- es con cargo a su patrimonio que ha de ser satisfecho lo ordenado en la decisión. Por esta razón, considera esta Corte aplicable el procedimiento previsto para las decisiones de condena a la República, establecido en los artículos 85 y 86 del Decreto contentivo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Tal procedimiento, a juicio de esta Corte, resulta perfectamente aplicable en los casos de ejecución de medidas cautelares contra la República.

En este sentido, los artículos 85 y 86 del citado Decreto-Ley, establecen lo siguiente:

“Artículo 85. Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar la sentencia notificará al Procurador o Procuradora General de la República quien, dentro del lapso de sesenta (60) días siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de ejecución.

Dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la República participará al órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá informar a la Procuraduría General de la República sobre la forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia, dentro de los treinta (30) días siguientes de recibido el oficio respectivo”.

“Artículo 86. La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición del organismo público que corresponda y, en este último caso, el Tribunal debe fijar otro plazo para presentar nueva propuesta; si la misma no es aprobada por la parte interesada, o si el organismo respectivo no hubiere presentado alguna, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según los procedimientos siguientes:

1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte interesada, debe ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de los próximos dos ejercicios presupuestarios, a cuyo efecto debe enviar al Procurador o Procuradora General de la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser remitida al organismo correspondiente. El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida presupuestaria no imputable a programas.

2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien corresponda. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades de utilidad pública o a un servicio público prestado en forma directa por la República, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y el tercero de común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito es nombrado por el Tribunal”.

En definitiva, dada la firmeza de la medida provisional adoptada por esta Corte en su sentencia de fecha 21 de diciembre de 2000, y dado que no consta en autos su cumplimiento por parte del Consejo Nacional de Universidades, considera esta Corte procedente emitir el presente mandamiento de ejecución, y ordenar aplicar a este caso el procedimiento establecido en los artículos 85 y 86 de la vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. A estos fines, se ordena notificar a la Procuradora General de la República, a fin de que informe sobre la forma y oportunidad de ejecución de la sentencia en cuestión, dentro del lapso de sesenta (60) días siguientes, contados a partir de la fecha de su notificación. Así se declara.

III
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

- PROCEDENTE el mandamiento de ejecución de la sentencia dictada por esta Corte en fecha 21 de diciembre de 2000, en la cual se declaró procedente la medida cautelar innominada solicitada por la parte actora y, en consecuencia, se ordenó al Consejo Nacional de Universidades que a través de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), se suspendan las deducciones al presupuesto de la Universidad Simón Bolívar, en razón de la decisión adoptada por el Consejo Nacional de Universidades en fecha 12 de mayo de 2000, contenida en el Acta N° 375 y que se efectúe el reintegro de las cantidades deducidas del presupuesto de la Universidad Simón Bolívar, desde la fecha en que se acordó la decisión impugnada, es decir, 12 de mayo de 2000, hasta la fecha de notificación del presente fallo, todo ello, hasta tanto se decida el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto contra la prenombrada decisión del CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES.

En consecuencia, se ORDENA aplicar a este caso el procedimiento establecido en los artículos 85 y 86 de la vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. A estos fines, se ordena notificar a la Procuradora General de la República, a fin de que informe sobre la forma y oportunidad de ejecución de la sentencia en cuestión, dentro del lapso de sesenta (60) días siguientes, contados a partir de la fecha de su notificación.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ (_____) días del mes de _______________ de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTÍZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

LEML/erg
Exp. N° 00-24028