TSJ Regiones - Jurisprudencia

Expediente N° 01-25507
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 25 de julio de 2001, fue recibido en esta Corte el oficio N° 303 del 11 de julio de 2001, emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil, Bienes y de lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso de nulidad incoado por la ciudadana Clara Yuraima Castro de Cardozo, cédula de identidad N° 5.398.079, debidamente asistida por el abogado Oscar Emilio Araguayan Millan, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 30.002, contra la Contraloría General del Estado Monagas.

Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta por la mencionada ciudadana contra la sentencia dictada por dicho Juzgado en fecha 15 de junio de 2001, mediante la cual declaró sin lugar el recurso incoado por ésta.

En fecha 31 de julio de 2001 se dio cuenta a la Corte y, por auto separado de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 18 de septiembre de 2001, fue consignado el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 25 de ese mismo mes y año, se dejó constancia que comenzó la relación de la causa.

En fecha 16 de enero de 2002, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que la ciudadana Clara Yuraima Castro consignó su respectivo escrito. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.

Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA QUERELLA

En fecha 17 de octubre de 2000, fue recibido en el Juzgado Superior Quinto en lo Agrario, Civil, Bienes y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Sur Oriental, el recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Clara Yuraima Castro de Cardozo, contra el acto contenido en la Resolución N° CG-002, emanado de la Contraloría General del Estado Monagas, mediante el cual se le destituyó del cargo de Jefe de la Unidad de Examen de Cuentas.

En dicho recurso, la accionante señaló que había ingresado en la Administración Pública en el año 1985, teniendo más de quince años ininterrumpidos al servicio de esta.

Que el día 10 de abril de 2000, el ciudadano Ramón Velásquez, actuando en su carácter de Contralor del Estado Monagas, le solicitó que presentara su renuncia y, que en virtud de no haber accedido a tal pedimento, dicho funcionario suscribió la Resolución N° 26, la cual en su artículo 1° estableció la destitución de la recurrente del cargo antes señalado.

Destacó que dicha resolución violaba flagrantemente el derecho a la estabilidad contemplado en el artículo 57 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, la cual rige en las relaciones laborales entre la Contraloría de dicho Estado y sus empleados, lo que forzosamente conllevaba a concluir que estaba viciada de nulidad absoluta, en virtud de las siguientes consideraciones:

Que en razón de que la Ley que regía en las relaciones laborales era la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, no existía ni podía existir ninguna concordancia con el Reglamento Interno de Funcionamiento y el Reglamento de Personal de la Contraloría General del Estado Monagas, los cuales solicitó que fueran desaplicados.

Asimismo, señaló que no se le había hecho ninguna notificación de retiro, lo cual viciaba de nulidad absoluta a dicho acto administrativo, conforme a lo dispuesto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues al dictarlo se había prescindido del procedimiento legalmente establecido.

Que conforme a lo dispuesto en los artículos 80, 81 y 82 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, al ser funcionaria de carrera debió ser pasada a situación de disponibilidad durante un mes, lapso en el cual el organismo debía realizar las gestiones reubicatorias pertinentes y al no haberlo hecho de esa forma, violaba el orden público y viciaba al acto de nulidad absoluta.

Que en virtud de no habérsele seguido el procedimiento establecido en el artículo 100 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas para destituirla del cargo que venía desempeñando en la Contraloría de ese Estado, se viciaba el acto de nulidad absoluta, en aplicación de lo dispuesto en el ordinal 4° del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por inobservancia del procedimiento establecido.

Alegó también que la nulidad era evidente, pues no obedecía a razones de servicio, sino a “otras finalidades politiqueras, pase de factura o retaliación” y que como prueba de ello invocaba el hecho de que habiendo transcurrido cinco meses desde su destitución, no se le habían pagado sus prestaciones sociales, a pesar de ser un derecho adquirido y de que el organismo contaba con los recursos necesarios para realizar el pago por dichos conceptos.

Con base en lo anterior, solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución N° 26 de fecha 10 de abril de 2000, emanada de la Contraloría General del Estado Monagas, se ordenara su reincorporación al cargo de Jefe de Examen de Cuentas, adscrito a la Dirección de Control Posterior de la Contraloría General del Estado Monagas, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde el día 11 de abril de 2000, hasta la fecha de su efectiva reincorporación.

Subsidiariamente, en el supuesto negado de que el Tribunal desestimara los anteriores pedimentos, interpuso formal querella contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano de la Contraloría General del Estado Monagas, para que procediera al pago de las prestaciones sociales que le correspondían, tomando como sueldo base la ultima remuneración devengada para la fecha del retiro.

II
DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA

En fecha 1° de noviembre de 2000, el abogado Alfredo José Lozada, actuando en su carácter de Procurador General del Estado Monagas, procedió a dar contestación a la querella en los siguientes términos:

En primer lugar, rechazó, negó y contradijo lo alegado por la accionante en cuanto a la violación de su estabilidad, pues siendo esta una funcionaria de libre nombramiento y remoción no gozaba de estabilidad, negando de igual forma el alegato según el cual debió ser pasada a situación de disponibilidad.

Asimismo, señaló que era falso que la Contraloría del Estado Monagas debía cumplir con lo preceptuado en el artículo 100 de la Ley de Carrera Administrativa del dicho Estado, pues al ser el cargo de la recurrente de libre nombramiento y remoción no era necesario cumplir con la normativa antes mencionada.

En virtud de tales alegatos, solicitó que dicho recurso fuera declarado sin lugar en la sentencia definitiva.

III
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 15 de junio de 2001, el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil, Bienes y de lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, declaró sin lugar el recurso de nulidad incoado por la ciudadana Clara Yuraima Castro contra la Contraloría del Estado Monagas, con base en las siguientes consideraciones:

En cuanto al pedimento de la recurrente de que se desaplique la normativa contenida en la Ley de la Contraloría General del Estado Monagas, señaló dicho Juzgado que efectivamente dicha Ley hacía una remisión expresa a la Ley de Carrera Administrativa de ese Estado para su aplicación en cuanto fuera procedente, por lo que era aplicable a los funcionarios de la Contraloría General del Estado Monagas en los términos del artículo 18 de la Ley que regula dicho ente, por lo que su aplicación no viciaba de nulidad el acto impugnado.

Respecto al alegato de que no se le había notificado del retiro, señaló dicho Tribunal que de la documentación aportada por la recurrente, esto es, la resolución N° 26 de fecha 10 de abril de 2000, se presumía que la accionante tenía conocimiento del acto impugnado, de allí se evidenciaba que no se había violado la normativa relativa a la notificación, siendo inoperante la aplicación lo dispuesto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Acerca del alegato de la accionante, según el cual era funcionaria de carrera, el Tribunal a quo señaló que los funcionarios de este tipo debían cumplir previamente con los requisitos establecidos en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, de lo cual no había evidencia de haber sido cumplido por parte de la recurrente, sino sólo se probó que desempeñaba el cargo de Jefe de la División de Examen de Cuentas, el cual era un cargo de libre nombramiento y remoción según el literal J del artículo 4 ejusdem.

Respecto al incumplimiento del artículo 100 de dicha Ley, alegado por la accionante, dicho Tribunal señaló que al ser un cargo de libre nombramiento y remoción, sólo bastaba con notificarla de su destitución, no haciendo falta para ello ningún otro trámite. Destacó de igual forma, que la falta de pago de las prestaciones sociales debía ser objeto de un procedimiento distinto al de la nulidad, para lo cual instó a la parte accionante para que acudiera ante el Tribunal competente a los fines de determinar si el acto administrativo obedeció a finalidades políticas.

IV
DE LA APELACIÓN

En fecha 18 de septiembre de 2001, el abogado Oscar Emilio Araguayan Millan, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 30.002, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Clara Yuraima Castro, consignó ante esta Corte escrito contentivo de fundamentación de la apelación que interpusiera contra la sentencia dictada en fecha 15 de junio de 2001 por el precitado Juzgado, con base en los siguientes argumentos:

Adujo el apelante que la sentencia impugnada contrariaba el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, pues al señalar que el cargo era de libre nombramiento y remoción había sacado elementos de juicio que no estaban alegados ni probados en el literal J del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, así como tampoco constaban en las actas procesales, exteriorizando así un desconocimiento absoluto por parte del Tribunal a quo de la hermenéutica jurídica, al tratar de encuadrar una situación fáctica bajo el supuesto previsto en una disposición legal que no le era aplicable, lo cual le producía un gravamen irreparable a la quejosa, en virtud del error de interpretación en el que había incurrido dicho juzgador.

Por otra parte, destacó el hecho de que la accionante ocupaba el cargo de Jefe de la Unidad de Examen de Cuentas en el organismo querellado, el cual de ninguna manera podía conceptuarse como titular o responsable de tesorería, relaciones públicas o unidad de compra, tal como lo dispone el artículo 4, literal J de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, razón por la cual no se podía subsumir el cargo desempeñado por ésta dentro de dicha disposición.

En el mismo orden de ideas, señaló que la accionante no había incurrido en ninguna causal de destitución, y que de ser así, debió habérsele aplicado el procedimiento establecido en el artículo 100 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, lo cual no ocurrió, pues el Tribunal a quo había convalidado dicho acto en la sentencia, a pesar de que en otros juicios había declarado nulos los actos de remoción por haberse usado la palabra destitución, cambiando con el fallo impugnado la jurisprudencia”cuando le viene en gana o cuando le conviene por razones de índole política”.

Alegó también que la sentencia incurría en un grave error, al considerar que el hecho de que un funcionario de carrera ocupe un cargo de libre nombramiento y remoción da la posibilidad de separarlo del cargo, bastando solamente removerla para que opere su retiro del servicio, pues se estaría violando el derecho a la estabilidad contemplado en el artículo 57 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas y consagrado igualmente en la Ley de Carrera Administrativa Nacional.

Concluyó alegando que el Tribunal a quo, no había tomado en cuenta la condición de funcionario de carrera de la accionante, razones por las cuales solicitó que se declarara con lugar la apelación incoada y se procediera a revocar la sentencia dictada por el Tribunal a quo en fecha 15 de junio de 2001, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de nulidad que interpusiera contra la Contraloría del Estado Monagas.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la apelación interpuesta por el abogado Oscar Emilio Araguayan Millan, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte accionante, contra la sentencia dictada en fecha 15 de junio 2001 por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil, Bienes y de lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, y a tal efecto observa lo siguiente:

Alegó la recurrente, que el Tribunal a quo había declarado sin lugar la querella incoada por considerar que el cargo que ella desempeñaba era de libre nombramiento y remoción, según lo dispuesto en el literal J del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, tratando con ello de subsumir o encuadrar una situación fáctica bajo el supuesto previsto en una disposición legal que no le era aplicable.

Señaló asimismo, que constituía un error del Tribunal a quo considerar que por el hecho de que un funcionario de carrera estuviera ocupando un cargo de libre nombramiento y remoción, se le podía retirar de la Administración solo mediante un acto de remoción, pues se violaba con ello lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas.

Por otra parte, al analizar la sentencia recurrida, se evidencia que el Tribunal a quo no tomó en cuenta la condición de funcionaria de carrera de la recurrente, pues esta no había cumplido con los requisitos previstos en el capítulo IV de la mencionada ley para ser calificada como tal, señalando que para materializar el proceso de destitución de esta, bastaba sólo con notificarla de su desincorporación, en virtud de que el cargo que ocupaba era de libre nombramiento y remoción.

Ante tal situación debe esta Corte señalar lo siguiente:

En torno a la condición de funcionario de carrera, ha sido desarrollado en reiteradas oportunidades por esta Corte, el criterio según el cual la condición de funcionario de carrera es la regla en lo que al ámbito funcionarial se refiere, constituyéndose como excepción el hecho de que un funcionario sea de libre nombramiento y remoción.

Es así como la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal, del Tribunal de la Carrera Administrativa y de esta Corte, han dejado por sentado que, en principio todo funcionario es de carrera, salvo prueba en contrario por parte de la Administración, quien al pretender calificar a un funcionario como de libre nombramiento y remoción, debe cumplir con la obligación procesal de comprobar la procedencia de la excepción, pues la presunción de que el funcionario es de carrera se deriva del principio de estabilidad y no del Registro de Información de Cargos.

Siendo ello así, y visto que el fundamento principal de la sentencia apelada está constituido por la supuesta condición de funcionario de libre nombramiento y remoción de la que esta investida la recurrente, esta Corte observa de la revisión de las actas que conforman el presente expediente, que si bien la parte accionante no ha consignado pruebas de haber cumplido con los requisitos exigidos en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas para ser calificada como funcionaria de carrera, dicha condición debe presumirse, tal como se ha señalado supra, constituyéndose esta como una presunción iuris tantum que en todo caso debe ser desvirtuada por la Administración cuando su fin sea el de calificar a un funcionario como de libre nombramiento y remoción.

En el presente caso, se evidencia del estudio del expediente, que la Administración no ha cumplido con su obligación de aportar elementos de convicción necesarios que permitan establecer la condición de funcionaria de libre nombramiento y remoción de la recurrente, por lo que mal podrían estos suplirse de oficio por el juez. Sumando a dicha situación, el hecho de que el Tribunal a quo no desarrolló en su sentencia argumentos legales suficientes que permitan calificar a la recurrente como funcionaria de libre nombramiento y remoción, debe entonces presumirse que la recurrente es una funcionaria de carrera, a la cual se le debió seguir el procedimiento establecido para este tipo de funcionarios en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, y en virtud de ello, se hace forzoso para esta Corte declarar la procedencia de la apelación interpuesta por la ciudadana Clara Yuraima Castro y revocar la sentencia dictada en fecha 15 de junio de 2001 por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil, Bienes y de lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, y así se decide.

Revocada como ha sido la sentencia impugnada, pasa esta Corte a pronunciarse con respecto al fondo de la controversia, para lo cual se hacen las siguientes consideraciones:

A tal efecto, considera esta Corte necesario hacer la distinción entre los conceptos de retiro y destitución, los cuales a criterio de este juzgador han sido confundidos en la presente causa, definiéndose así el acto de retiro como aquel mediante el cual se procede a retirar a un funcionario de la Administración en virtud de originarse alguna de las causas tipificadas en la Ley de Carrera Administrativa, la cual en el caso que nos ocupa es la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas en su artículo 83, siendo este precedido, en el caso de los funcionarios de carrera, por un acto de remoción y unas gestiones reubicatorias por parte del órgano administrativo, no siendo esto necesario para los funcionarios de libre nombramiento y remoción.

Por otra parte, el acto de destitución es aquel mediante el cual se retira a un funcionario de la Administración por encontrarse éste incurso en alguna de las causales tipificadas en la Ley, las cuales se encuentran en el presente caso en el artículo 98 de la mencionada ley, constituyendo esta la medida disciplinaria más grave que se le puede imponer a un funcionario público, razón por la cual el organismo que pretenda dictar un acto de destitución debe hacerlo con estricto apego a la ley y prestando especial atención a los antecedentes administrativos del funcionario y al principio de proporcionalidad de la sanción.

Siendo ello así, debe esta Corte señalar que en materia funcionarial, los empleados públicos calificados como funcionarios de carrera, deben ser tratados conforme a lo dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, ello en virtud de que este es el instrumento legal que rige las relaciones de empleo público entre la Administración y sus servidores, razón por la cual, en el presente caso, a la recurrente se le ha debido seguir el procedimiento establecido en los artículos 80, 81 y 82 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, la cual es aplicable por remisión expresa del artículo 18 de la Ley de la Contraloría General del Estado Monagas, para proceder a retirarla, esto es, removerla del cargo mediante un acto motivado y contentivo de los requisitos necesarios de todo acto administrativo, otorgándole así el período de disponibilidad de treinta días establecido en dicha ley, lapso durante el cual el organismo debía realizar las gestiones reubicatorias pertinentes y, en caso de resultar éstas infructuosas, egresarla de la Administración mediante un acto administrativo contentivo de las razones por las cuales se procedió a retirarla.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa es preciso y necesario destacar que el acto administrativo mediante el cual se pone fin a la relación de empleo público entre la recurrente y la Administración, el cual riela al folio nueve (9) del expediente, no es un acto de retiro, sino de destitución, y así se evidencia de su texto, que establece lo siguiente: “Se destituye del cargo de JEFE DE EXAMEN DE CUENTAS, que ocupa en la Contraloría General del Estado Monagas”, lo cual a criterio de esta Corte constituye un acto viciado de inmotivación, pues siendo destituida, no se le explicó en cual de las causales de destitución previstas en el artículo 98 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas se basó para tomar dicha decisión.

Asimismo, se constata de la revisión del expediente que a la accionante no se le abrió ninguna averiguación administrativa, así como tampoco se le siguió el procedimiento establecido en los artículos 98, parágrafo único, 99, 100, 101, 102 y 103 ejusdem para proceder a destituirla, lo cual a criterio de este juzgador viola el derecho al debido proceso, acarreando con ello la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución contenido en la resolución N° 26 de fecha 10 de abril de 2000, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4° del articulo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y dando lugar, en consecuencia, a la reincorporación al cargo que venía desempeñando la recurrente en el ente accionado, así como el pago de los sueldos dejados de percibir, y así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la ciudadana Clara Yuraima Castro, cédula de identidad N° 5.398.079, debidamente asistida por el abogado Oscar Emilio Araguayan Millan, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 30.002, contra la sentencia dictada en fecha 15 de junio de 2001 por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil, Bienes y de lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de nulidad ejercido por la mencionada ciudadana contra la Contraloría General del Estado Monagas.

2.- REVOCA dicha decisión en los términos aquí expuestos, y en consecuencia;

3.- ORDENA la reincorporación de la mencionada ciudadana en el cargo que venía desempeñando en el ente accionado, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los ___________________ (_____) días del mes de _______________ de dos mil dos (2.002). Años: 191° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente- Ponente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADAS

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

EVELYN MARRERO ORTIZ

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ

PRC/10