TSJ Regiones - Jurisprudencia

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 02-26653

En fecha 31 de enero de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 96-2002 de fecha 15 de enero de 2002, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por el ciudadano Andrés Eloy Lara Abreu, titular de la cédula de identidad N° 4.910.231, en su carácter de Presidente de la Sociedad Mercantil SERVICIOS DE ASEO URBANO, SAUCA, C.A., inscrita originalmente el 4 de marzo de 1994 por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, bajo el N° 77, Tomo 13-A, y reformados sus estatutos conforme documento inscrito por ante la mencionada Oficina de Registro bajo el N° 4, Tomo 105-A, asistido por el abogado Leonel Pérez Méndez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 30.650, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO ARAGUA.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un solo efecto, la apelación interpuesta por el representante en juicio de la parte accionante, contra la sentencia de fecha 9 de enero de 2002, mediante la cual el precitado Tribunal declaró inadmisible la acción de amparo incoada.

El 4 de febrero de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El representante de la Empresa Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., debidamente asistido de abogado, fundamentó su pretensión de amparo en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que luego de resultar victoriosa en un proceso licitatorio, la Sociedad Mercantil Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A. celebró con el Municipio Sucre del Estado Aragua, un contrato administrativo para la prestación del servicio público de aseo urbano domiciliario, comercial e industrial en el área del referido Municipio.

Que en ejercicio de la concesión que con carácter de exclusividad le fue otorgada, la Empresa accionante se comprometió a prestar, como en efecto ha venido haciéndolo -entre otros- los servicios expresamente contemplados en la cláusula tercera del referido contrato, cuales son: a) Recolección de residuos sólidos domiciliarios, residenciales, comerciales e industriales, así como su transporte hacia el sitio de disposición final y su descarga en el mismo, con el horario y frecuencias establecidos; b) Limpieza por barrido manual en la vialidad y áreas públicas del Municipio, así como la recolección, transporte y descarga de los residuos que esta limpieza genere, en el horario y frecuencias establecidos y c) Los residuos provenientes de actividades sanitarias de Hospitales, Clínicas, Centros Funerarios, etc., no asimilables a la basura domiciliaria.

Que tratándose de la prestación de un servicio público municipal, mediante concesión otorgada en licitación pública, y a los fines de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se estipularon en el prenombrado contrato -entre otros aspectos- los concernientes a: el horario y modos en que se prestará el aludido servicio, las condiciones en que se realizaría el transporte de los residuos, las características y condiciones de los vehículos, equipos y maquinarias a ser empleados, las condiciones que regirían las relaciones laborales entre la concesionaria y sus trabajadores, las garantías que debía mantener la concesionaria a través de contratos de fianza y seguro, el régimen para la fijación, modo de pago, revisión y aumento de los precios de los servicios prestados, los términos en que operaría la reversión de equipos y bienes al Municipio, las causas de interrupción e intervención de los servicios, como causas de rescisión y resolución anticipada del contrato de concesión, la definición de las faltas, sanciones y procedimiento sancionatorio a ser aplicado en casos de incumplimiento de alguna de las cláusulas contractuales, la determinación del plazo de la concesión, etc. Asimismo, destaca que el Municipio se reservó temporalmente el cobro de la tarifa o precio a cancelar por los usuarios del servicio, obligándose, mientras se mantuviera ese régimen, a incluir en el presupuesto de gastos para cada ejercicio fiscal, la partida y asignación presupuestaria correspondiente, en cuantía suficiente para garantizar el pago de los servicios objeto de la concesión.

Que para la celebración del referido contrato fue necesario, de conformidad con lo previsto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Aragua obtuviera de la Cámara Municipal una autorización, la cual le fue concedida según Acuerdo aprobado en Acta N° 28 de sesión de fecha 29 de junio de 1994; del contenido de la precitada norma -destaca- se desprende que es el Concejo -y no el Alcalde- quien adjudica la concesión al beneficiario de la buena pro, en el proceso licitatorio a que se refiere el artículo 41 ibidem.

Que después de más de seis (6) años de encontrarse la Empresa accionante prestando el servicio de limpieza y recolección de basura y residuos en el Municipio Sucre del Estado Aragua, conforme a las estipulaciones del aludido contrato, la ciudadana Alcaldesa del referido ente local “(...) ha iniciado una campaña a través de los medios de comunicación de circulación regional, mediante la cual públicamente profiere amenazas en contra de (su) representada, afirmando que en uso de su ‘PODER ADMINISTRATIVO’, ha decidido de manera unilateral, sin procedimiento y a su sola discreción, ‘rescindir’ el contrato (...), llegando inclusive a utilizar expresiones tales como: ‘Sauca se va como vino, con las manos vacías’ (...) ‘esta compañía le debe a la Alcaldía más de 200 millones en reparos fiscales, lo que ameritaría una contrademanda que no les convendría para nada’”. Con tales declaraciones, sostiene la representación en juicio de la actora, se pone de manifiesto una vía de hecho por parte de la mencionada autoridad del Municipio Sucre del Estado Aragua, pues la misma actúa arbitrariamente, usurpando y desconociendo la competencia del Concejo para pronunciarse sobre la rescisión de los contratos de concesión otorgados por el Municipio, y sin ajustarse al debido procedimiento. En este sentido, aduce que aplicando el principio del paralelismo de las formas, “(…) si el Alcalde (...) requería de la aprobación de la Cámara Municipal para poder celebrar el contrato de concesión otorgado a (su) representada, igual voluntad se requiere para acordar su revocatoria o resolución anticipada, pues se trata de una competencia que puede y debe ser ejercida por dicha autoridad (...), aunque no le sea expresamente atribuida por las disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, (...) vale decir, se entiende que tal competencia está incluida dentro de las facultades que le otorga el artículo 76 ordinal 8° eiusdem”.

Que se pretende imputar a Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., un incumplimiento de las obligaciones contempladas en el contrato en cuestión, sin precisarse en qué consiste ese supuesto incumplimiento, y sin permitirle a la Empresa la posibilidad de rebatir tales imputaciones.

Que aunado a lo ya expuesto, la Policía del Municipio Sucre del Estado Aragua, siguiendo instrucciones de la ciudadana Alcaldesa, se ha apostado frente a las instalaciones de la Empresa accionante, a los fines de impedir que entren o salgan las unidades de recolección, provocando de ese modo una paralización total de sus actividades. Asimismo, destaca, la accionada ha promovido y acordado de manera absolutamente contraria a derecho, la absorción del personal obrero de la Empresa y la subrogación de los pasivos y obligaciones laborales.

Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 ordinal 9° de la Ley Orgánica de Régimen municipal, si el Municipio pretendiera revocar el contrato de concesión en referencia, tendría que pagar previamente a la Empresa todo lo que le adeuda, e indemnizarla por los daños que la misma pudiera sufrir, salvo lo relativo al lucro cesante y a las inversiones ya amortizadas.

Que las declaraciones publicadas el 17 de noviembre de 2001 en los diarios El Siglo, El Aragüeño y El Periodiquito, constituyen una amenaza cierta, real, inmediata, posible, realizable e inminente, que atenta de manera directa contra los derechos constitucionales -de su representada- a la defensa, a ser oída, al debido proceso y a dedicarse a la actividad económica de su preferencia, consagrados en los artículos 49 y 112 de la Constitución vigente, por cuanto: la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua pretende, extralimitándose en el ejercicio de sus competencias, rescindir el contrato de concesión celebrado con la Empresa Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., sin la previa instrucción y sustanciación de una averiguación administrativa, en franca violación a la Ley Orgánica de Régimen Municipal y al contrato en referencia, que es Ley entre las partes, y en perjuicio no sólo de la Empresa concesionaria, sino en desmedro de los propios habitantes y vecinos del referido Municipio.

Que la aludida circunstancia resulta, además, violatoria de los artículos 137 y 138 del Texto Fundamental.

Por las razones expuestas, solicitó “(...) mandamiento de amparo constitucional, mediante el cual se ordene a la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua, que cese en sus amenazas y se abstenga de producir cualquier tipo de decisión o resolución tendiente a lograr la revocatoria, resolución o rescisión del contrato administrativo de concesión celebrado el 16 de noviembre de 1994, sin que previamente se haya cumplido con todas las previsiones que al efecto contempla la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el propio contrato administrativo; y, principalmente, sin contar previamente con la autorización o aprobación de la Cámara Municipal”.

Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 Parágrafo Primero del Código de Procedimiento Civil, el representante en juicio de la Empresa Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A. solicitó medida cautelar innominada, a través de la cual se prohibiera a la parte accionada, ejecutar o emitir cualquier tipo de decisión dirigida directa o indirectamente a modificar o alterar el contrato administrativo que vincula al referido Municipio con su representada, hasta tanto no se produjera la decisión definitiva de amparo.

Como fundamento a tal pretensión, sostuvo que existía un riesgo manifiesto de que quedara ilusoria la decisión definitiva que se adoptare, toda vez que del contenido de las distintas declaraciones publicadas en prensa, se desprendía que en cualquier momento la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua podía cumplir sus amenazas de rescindir el contrato administrativo de concesión, y ello alteraría los fundamentos de la acción de amparo incoada, pues ya no se trataría de una amenaza inminente, sino de un hecho cumplido efectivamente violatorio de sus derechos constitucionales.

II
DEL FALLO APELADO

El Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, declaró inadmisible la acción de amparo interpuesta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 numeral 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por cuanto:

La parte presuntamente agraviante manifestó en la oportunidad de celebrarse la audiencia oral y pública, que frente al incumplimiento -por la accionante- de sus obligaciones, se vio en la necesidad de rescindir unilateralmente el contrato de servicio de aseo urbano suscrito, llegando incluso a asumir directamente la prestación del servicio en referencia, empleando para ello a los propios trabajadores de la Empresa.

No puede utilizarse la vía del amparo para determinar si ha habido o no un incumplimiento por parte de alguna de las partes intervinientes, o ambas, ni atribuirse consecuencias a cualquiera de tales conductas, pues ello comportaría el análisis de normas de rango sublegal, dentro de un juicio que se supone, en esencia, breve y expedito. Asimismo, expuso el a quo que nuestro ordenamiento prevé mecanismos propios para fijar responsabilidades en el orden contractual, distintos de la acción de amparo constitucional.

La pretensión de amparo estuvo dirigida a lograr determinada conducta de la parte accionada, cual era su abstención de llevar a cabo la terminación del contrato de servicio de aseo urbano suscrito, circunstancia esta que -destacó el Juez a quo- “(…) ya se realizó, tal y como lo señaló la presunta agraviante y como es del conocimiento de la demandante por haberlo oído en la audiencia oral y pública (...)”, produciéndose, en criterio del Tribunal de primera instancia, una situación evidentemente irreparable para el supuesto de que la conducta de la presunta agraviante resultara efectivamente contraria al orden constitucional, pues “Habiéndose puesto fin al contrato (...) por decisión de la Alcaldesa (...) y habiendo asumido directamente la Municipalidad el servicio de aseo urbano, tenemos no ya una amenaza de poner fin a la relación contractual (...) sino un hecho cierto, lo que determina, en todo caso, la imposibilidad de restablecer la situación jurídica que pudo haber sido infringida.”

III
DEL ESCRITO DE APELACIÓN

Luego de reiterar, en resumidos términos, los argumentos expuestos en el escrito contentivo de la pretensión de amparo, y enunciar lo alegado por el presunto agraviante en la oportunidad de celebrarse la audiencia oral y pública, la representación en juicio de la apelante expuso:

Que no es cierto que la situación jurídica infringida por la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua sea irreparable, pues lo alegado ha sido la incompetencia de dicha autoridad para resolver unilateralmente y sin previo proceso el contrato de concesión en cuestión.

Que al declarar inadmisible el amparo sobre la base de “(...) la falacia de que ‘nos encontramos ante una situación evidentemente irreparable’”, el a quo dejó de conocer los hechos verdaderamente controvertidos, pues omitió pronunciarse sobre la competencia o no de la Alcaldesa para acordar la resolución del contrato de concesión, la exigencia de sustentar tal atribución -si la tuviese- en la aprobación previa del Concejo o Cabildo, y sobre la necesidad -o falta de ella- de sustanciar un procedimiento administrativo, aunque fuera breve, tendente a la demostración del incumplimiento imputado al concesionario.

Que en virtud de la situación expuesta, su representada dirigió comunicación a la Cámara Municipal, solicitando información acerca de su participación en la decisión de la Alcaldesa de “resolver, revocar o rescindir” el aludido contrato de concesión, a lo que el Secretario Municipal respondió señalando que esa Cámara “(...) en ningún momento aprobó la resolución del referido contrato, por cuanto la ciudadana Alcaldesa (...) adoptó dicha decisión de manera unilateral sin consultar a esta Cámara (...)”.

Que aun cuando fuera válida la decisión de la señalada agraviante, la misma carece de eficacia por no haber sido publicada en la Gaceta Municipal.

Por las razones que anteceden, solicita la verificación de las denunciadas violaciones a los derechos y garantías constitucionales de Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., en su condición de concesionario del servicio público de aseo en el Municipio Sucre del Estado Aragua, a los fines de que se revoque la sentencia apelada.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:

Se hace menester, en primer lugar, precisar la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer de la apelación interpuesta contra la decisión emanada del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central y, en tal sentido, se reitera que el conocimiento de las consultas y apelaciones de las sentencias que, en materia de amparo, sean dictadas por los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, actuando como tribunales de primera instancia, corresponde a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en su carácter de Alzada, tal como se colige de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En este sentido, se pronunció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 87 de fecha 14 de marzo de 2000, de carácter vinculante conforme lo establece el artículo 335 de la Carta Magna, al señalar que:

“(...) en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

En razón de lo expuesto, pasa esta Corte a resolver la apelación interpuesta, a cuyo objeto observa:

El representante de Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., debidamente asistido de abogado, ejerció por ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, acción de amparo constitucional contra la ciudadana Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua, por la amenaza de violación de sus derechos constitucionales a la defensa, debido proceso y libertad económica que, en su criterio, se desprendía de la “vía de hecho” constituida por la circunstancia de que la accionada “(...) ha iniciado una campaña a través de los medios de comunicación de circulación regional, mediante la cual públicamente profiere amenazas en contra de mi representada, afirmando que en uso de su ‘PODER ADMINISTRATIVO’, ha decidido de manera unilateral, sin procedimiento y a su sola discreción, ‘rescindir’ el contrato administrativo de concesión que le fuera otorgado a la Sociedad de Comercio SERVICIOS DE ASEO URBANO, SAUCA, C.A. (...)”. Por tal razón, solicitó mandamiento de amparo “(...) mediante el cual se ordene a la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua, que cese en sus amenazas y se abstenga de producir cualquier tipo de decisión o resolución tendiente a lograr la revocatoria, resolución o rescisión del contrato administrativo de concesión (...), sin que previamente se haya cumplido con todas las previsiones que al efecto contempla la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y el propio contrato administrativo; y principalmente, que se abstenga de emitir alguna de esas decisiones o resoluciones, sin contar previamente con la autorización o aprobación de la Cámara Municipal”.

Tal pretensión de amparo fue declarada inadmisible por el Tribunal de la causa, por considerar que la conducta de la presunta agraviante que pretendía evitar la parte actora con el ejercicio de la acción de amparo, se materializó, toda vez que la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua, dio por terminado el contrato de concesión suscrito, llegando inclusive a asumir directamente el servicio de aseo urbano concedido inicialmente a la quejosa; en virtud de ello estimó el Juez a quo que: (i) “(...) nos encontramos ante una situación evidentemente irreparable, en el supuesto de que la conducta de la presunta agraviante sea contraria al orden constitucional” y (ii) “(...) tenemos no ya una amenaza de poner fin a la relación contractual sino, la imposibilidad de restablecer la situación jurídica que pudo haber sido infringida (...)”.

Al respecto, resulta pertinente destacar que siendo el amparo un medio esencialmente restablecedor, la irreparabilidad de la lesión para el momento de ejercerse la acción o sobrevenida en el tiempo (antes, claro está, de la decisión que corresponda), trae como consecuencia su inadmisibilidad; así lo ha destacado la jurisprudencia en repetidas oportunidades, siendo un ejemplo de ello la decisión de fecha 6 de febrero de 1996, emanada de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en la que se dispuso:

“Uno de los caracteres principales de la acción de amparo es el de ser un medio judicial restablecedor, cuya misión es la de restituir la situación infringida o, lo que es lo mismo, poner de nuevo al solicitante en el goce de los derechos constitucionales que le han sido menoscabados. La característica aludida de esta figura judicial, además de ser reconocida por la jurisprudencia y la doctrina, está recogida en la propia legislación sobre la materia, al establecerse como causal de inadmisibilidad de la acción, en el artículo 6, numeral 3, ‘cuando la violación de los derechos o la garantía constitucionales constituya una evidente situación irreparable, no siendo posible el restablecimiento de la situación jurídica infringida. Se entenderá que son irreparables los actos que, mediante el amparo, no pueden volver las cosas al estado que tenían antes de la violación’”.

Sin embargo, conviene destacar que a través de un mandamiento de amparo, no sólo puede impedirse que se concrete una amenaza de lesión o suspenderla si ha comenzado a verificarse, sino que -incluso- puede el órgano judicial, respecto de lo ya cumplido, retrotraer las cosas al estado anterior a su comienzo, siempre que ello no implique crear situaciones jurídicas nuevas e inexistentes para el momento de la interposición del amparo.
En el presente caso, observa esta Alzada que la pretensión de la Empresa Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., no era sólo que se ordenara a la parte accionada abstenerse de producir cualquier tipo de decisión dirigida a revocar o rescindir el contrato de concesión, como apreció el a quo, sino -más exactamente- impedir que ello ocurriera “(...) sin que previamente se haya cumplido con todas las previsiones que al efecto contempla la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el propio contrato administrativo”, por cuanto a juicio de la accionante no existía, por parte de la ciudadana Alcaldesa, la intención de abrir un procedimiento a tal fin, y sin contar con la aprobación o autorización previa de la Cámara.
Así las cosas, aprecia esta Corte que si bien es cierto que por acto de fecha 23 de noviembre de 2001, la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua acordó “resolver” el contrato de concesión que regula la prestación del servicio público de aseo urbano y domiciliario en el área del referido Municipio, suscrito entre éste y la Sociedad Mercantil Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., también lo es el que:
a) Dicha actuación estuvo fundamentada en el (supuesto) reiterado incumplimiento, por parte de la quejosa, de los compromisos adquiridos a través del aludido contrato, lo que a juicio de la Administración accionada “constituye causa de rescisión“ del mismo.
b) En el precitado acto no se alude, en modo alguno, a la existencia de un procedimiento previo a tal pronunciamiento, y fue justamente a ello que se refirió la parte actora cuando denunció por ante el a quo la amenaza de violación de su derecho a la defensa, y cuando solicitó de esta Corte la revisión del fallo apelado y la verificación de las violaciones producidas, en particular, a sus derechos constitucionales a la defensa, debido proceso y -consecuentemente- al de libertad económica.
De las anotadas circunstancias, observa esta Corte que la sola emisión del acto a través del cual la parte accionada acordó la rescisión del contrato de concesión suscrito con la Empresa Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., no traía como consecuencia la irreparabilidad de las lesiones eventualmente causadas a la quejosa, pues si lo pretendido por la actora era, justamente, que no se modificara dicha relación, sin que se cumpliera previamente con un procedimiento en el que tuviera la oportunidad de esgrimir lo que considerare en su defensa -pues en definitiva la intención o decisión de rescindir se fundamentó en el incumplimiento de aquélla- bien ha podido el Tribunal de la causa, o debido, más bien, analizar las denuncias formuladas por la actora, en particular las concernientes a sus derechos a la defensa y debido proceso, para entonces declarar la procedencia o no de la aludida pretensión (Subrayado de esta Corte).
Sobre la base de lo expuesto y siendo además la materia relativa a la admisibilidad del amparo, de orden público, revisable -por tanto- en todo estado y grado del proceso, resulta forzoso para esta Alzada declarar con lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, revocar el fallo recurrido. Así se declara.
Sentado lo anterior, y a los fines de determinar la procedencia o no del amparo incoado, observa esta Corte:
La representación en juicio de la Empresa Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., ejerció acción de amparo constitucional contra la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua, por considerar que la pretensión de ésta de dar por terminado el contrato de concesión suscrito para la prestación del servicio de aseo domiciliario y urbano en jurisdicción de ese Municipio, sin procedimiento previo y sin contar con la aprobación de la Cámara Municipal, amenazaba de violación los derechos constitucionales a la defensa, debido proceso y libertad económica de la actora; tal planteamiento fue reiterado ante esta Corte por la parte accionante, quien solicitó la verificación de las violaciones producidas.
Ahora bien, cursa al folio 159 del expediente copia del acto de fecha 23 de noviembre de 2001 a través del cual la Alcaldesa del Municipio Sucre del Estado Aragua, considerando que la Empresa Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., “(...) de manera reiterada incumplió con los compromisos adquiridos para con el Municipio y la colectividad del Municipio Sucre en el contrato de concesión”, “resolvió” el contrato de concesión suscrito con dicha compañía, sin aludir a la sustanciación de procedimiento alguno previo a tal declaratoria (Subrayado de esta Corte).
Siendo ello así, interesa destacar que en reiteradas oportunidades se ha dejado sentado que los derechos a la defensa y al debido proceso, constituyen garantías inherentes a la persona humana, aplicables, en consecuencia, a cualquier clase de procedimientos, incluyendo a los que devengan de las relaciones entre la Administración y los particulares. Al respecto, se ha pronunciado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al señalar que “(...) se ha pronunciado esta Sala sobre aquellos aspectos esenciales que el Juzgador debe constatar previamente, para declarar la violación del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Carta Magna, señalando primordialmente entre dichos aspectos, el que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta, que los particulares, cuyos derechos e intereses puedan resultar afectados por un acto administrativo, pudieran haber participado en la formación del mismo”. Sentencia N° 1668 del 18 de julio de 2000).
En los casos como el que nos ocupa, ocurre igualmente que si bien la Administración tiene la potestad de dar por terminado unilateral y anticipadamente un contrato de concesión por incumplimiento del concesionario, tal declaratoria debe venir precedida de un procedimiento, pues la resolución por incumplimiento o caducidad tiene carácter sancionatorio, en tanto que constituye una medida represiva y definitiva empleada por la Administración frente al incumplimiento grave y reiterado de las obligaciones asumidas por el concesionario; y en tal sentido se ha pronunciado la doctrina, tanto nacional como extranjera. Así, ha señalado Caballero Ortíz que “(...) la autoridad administrativa se encuentra en la obligación de abrir un procedimiento que asegure al co-contratante el ejercicio del derecho a la defensa, antes de pronunciar la rescisión, de modo tal que puedan constatarse los incumplimientos del particular contratante.” (Régimen Legal de las Concesiones Públicas. Colección Textos Legislativos N° 21. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2000).
En el mismo sentido, se ha expresado la profesora María Amparo Grau, al destacar que:
“La naturaleza sancionatoria de la caducidad, y su carácter unilateral, la subsume dentro del régimen de los actos administrativos y la somete al cumplimiento de los principios de la actividad y del procedimiento administrativo, so pena de su invalidez (...).
Por ello antes de declarar la caducidad del contrato administrativo, es necesario iniciar y tramitar un procedimiento administrativo en el que se recojan los elementos de juicio que van a servir de fundamento a la decisión, se califique la gravedad de la falta del concesionario y, finalmente, en caso de estimarse que se trata de un incumplimiento que amerite la extinción del contrato, se imponga la sanción correspondiente.
La necesidad de abrir un procedimiento ha sido puesta de relieve por la doctrina, al señalar: ‘La prueba de tales hechos (que constituyen incumplimiento grave) deberá documentarse administrativamente en forma fehaciente e indubitable, y sólo debe llegarse a la rescisión cuando se hayan agotado todas las vías conminatorias previas, intimidaciones, apercibimientos, multas, etc., o cuando por las modalidades del contrato o las posibilidades administrativas, no sea factible la ejecución con sustitución como sanción’.
La naturaleza administrativa y sancionatoria de la declaración de caducidad, impone la realización de un procedimiento en el que se permita y garantice la participación activa del principal interesado (cocontratante) y el ejercicio de su derecho a la defensa (...)”. (Conferencia dictada el 23 de junio de 2000. Foro: “Régimen Jurídico de la Contratación Administrativa”).

La jurisprudencia también se ha pronunciado, en no pocas oportunidades y específicamente en materia de concesiones, sobre la necesidad de que se tramite un procedimiento previo, en el cual el co-contratante pueda ejercer eficazmente su derecho a la defensa. En particular, encontramos los siguientes fallos:
(a) Sentencia de fecha 7 de marzo de 1995, dictada por la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, caso Concretera Martín, C.A.:
"Es obvio que la apertura del procedimiento para la verificación de caducidad, salvo en los casos en que la constatación sea objetiva en el sentido de que dependa de un trámite que deba hacerse ante la misma administración, como lo es el pago de impuestos y tasas, debe ser formulada al interesado a los fines de permitir que el mismo pueda desvirtuar su existencia. Es bueno recordar que generalmente la determinación de la caducidad no se produce de oficio, sino que se inicia por denuncia por parte de un tercero que puede incluso convertirse en acusador (...). Sea de oficio o a instancia de parte que se inicie el procedimiento de declaración de la caducidad de una concesión, la administración no puede obviar la comunicación al interesado de los hechos que se le imputan, abriendo el procedimiento previsto en las normas específicas, o a falta de ellas, el procedimiento ordinario regulado por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos".

(b) Sentencia de fecha 11 de julio de 1996, emanada de la prenombrada Sala, caso Milton Mujica:
"No basta que se produzca el incumplimiento del contratista para que la Administración declare, ipso facto, la caducidad o rescisión del contrato. El acto extintivo debe estar, en estos casos, precedido de un procedimiento administrativo, en el curso del cual resulte comprobado el incumplimiento y su imputabilidad al cocontratante. Todo ello como único medio capaz de garantizar el derecho a la defensa del particular cocontratante".

(c) Sentencia N° 60 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 6 de febrero de 2001:

"(…) reitera la Sala que la Administración tiene la facultad de resolver unilateralmente los contratos administrativos en los que sea parte, por distintas razones: de legalidad, cuando no se han satisfecho los requisitos exigidos para su validez o eficacia; de interés general o colectivo; y a título de sanción, en caso de falta grave o incumplimiento del co-contratante. Ciertamente, en este último supuesto, no puede la Administración prescindir, en principio, de un procedimiento contradictorio, en el cual se asegure al particular sus elementales garantías de intervención y defensa. En consecuencia, frente a la potestad de rescisión unilateral del contrato, se erige la garantía del derecho a la defensa del interesado que será afectado por la decisión que haya de adoptarse" (Resaltado de este fallo).

Constatada entonces, de las actas que conforman el expediente, la ausencia de un procedimiento previo a la rescisión del contrato de concesión suscrito entre el Municipio Sucre del Estado Aragua y la Sociedad Mercantil Servicios de Aseo Urbano, Sauca, C.A., parte accionante en la presente causa, y con fundamento en las razones de derecho precedentemente expuestas, esta Corte estima procedente declarar con lugar la acción de amparo incoada y, en consecuencia, suspender los efectos del acto de fecha 23 de noviembre de 2001, cursante en copia a los folios 159 y 160 del expediente, y ordenar a la parte accionada abstenerse de rescindir el referido contrato, sin cumplir previamente con el debido procedimiento. Así se declara
V
DECISIÓN

En virtud de las consideraciones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el ciudadano Andrés Eloy Lara Abreu, titular de la cédula de identidad N° 4.910.231, en su carácter de Presidente de la Sociedad Mercantil SERVICIOS DE ASEO URBANO, SAUCA, C.A., inscrita originalmente el 4 de marzo de 1994 por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, bajo el N° 77, Tomo 13-A, y reformados sus estatutos conforme documento inscrito por ante la mencionada Oficina de Registro bajo el N° 4, Tomo 105-A, asistido por el abogado Leonel Pérez Méndez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 30.650, contra la sentencia de fecha 9 de enero de 2002, mediante la cual el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por la precitada compañía, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO ARAGUA.

2.- REVOCA el fallo de fecha 9 de enero de 2002, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional ejercida.

3.- CON LUGAR la acción de amparo constitucional incoada. En consecuencia, se SUSPENDEN los efectos del acto de fecha 23 de noviembre de 2001, cursante en copia a los folios 159 y 160 del expediente, y se ORDENA a la parte accionada abstenerse de rescindir el referido contrato, sin cumplir previamente con el debido procedimiento.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ............................. ( ) días del mes de ....................................... de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTÍZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/db
Exp. N° 02-26653