MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
Mediante Oficio N° 01-8626 de fecha 5 de febrero de 2001, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano PEDRO DANIEL VIVAS ARAQUE, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 2.995.974, representado por el abogado SANTIAGO CASTRO TOISE, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 15.333, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios N° 1198 y 0034, de fechas 21 de diciembre de 1998 y 25 de enero de 1999, respectivamente, emanados de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA.
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada KATIUSKA DÍAZ, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 69.527, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 19 de diciembre de 2000, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 22 de febrero de 2001, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 22 de marzo de 2001, el abogado PEDRO MANUEL CARVAJAL, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 8.409, actuando con el carácter de Sustituto del Procurador General del Estado Miranda, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.
En esa misma fecha, comenzó la relación de la causa.
En fecha 5 de abril de 2001, comenzó el lapso para la promoción de pruebas, el cual venció el 25 del mismo mes y año.
El 26 de abril de 2001 se agregó a los autos el escrito de pruebas presentado el 18 de abril de 2001, por el Sustituto del Procurador General del Estado Miranda, y se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición de las pruebas promovidas.
En fecha 22 de mayo de 2001, fueron admitidas las pruebas promovidas por el Sustituto del Procurador General del Estado Miranda, antes identificado.
El 4 de julio de 2001, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, esta Corte dejó constancia de la comparecencia de la abogada KATIUSKA DÍAZ, Sustituta del Procurador General del Estado Miranda. En esa misma fecha, la Corte dijo “Vistos”.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
En fecha 10 de agosto de 1995, el abogado SANTIAGO CASTRO TOISE, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano PEDRO DANIEL VIVAS ARAQUE, antes identificados, interpuso querella por ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en el cual solicitó la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro que afectaron a su mandante, la reincorporación al cargo de Asistente de Oficina I en la Dirección de Consultoría Jurídica General del Organismo querellado o a otro de similar o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro, hasta la fecha en que se produzca su reincorporación. Asimismo solicitó el reconocimiento de este tiempo para su antigüedad, vacaciones, prestaciones sociales y jubilación. Fundamentó su pretensión de la siguiente manera:
Que su mandante se encontraba ocupando el cargo de Asistente de Oficina I, adscrito a la Consultoría Jurídica de la Gobernación del Estado Miranda, cuando en fecha 22 de diciembre de 1998, le fue notificada mediante comunicación N° 1.198 del 21 de diciembre de 1998, su remoción del cargo, en virtud de la medida de reducción de personal que afectó a todas las dependencias administrativas del Ente accionado, debido a reajustes presupuestarios, de conformidad con lo establecido en el artículo 63, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, colocándolo en situación de disponibilidad.
Indica el apoderado del recurrente, que el 24 de febrero de 1999, a su representado le fue notificado su retiro mediante comunicación N° 0034 del 25 de enero de ese mismo año, por haber resultado infructuosas las gestiones reubicatorias.
Que los actos administrativos impugnados están viciados de inmotivación e ilegalidad, pues si bien se cita la disposición legal en que se fundamenta la decisión, la misma no dispone de elementos para conocer las razones de hecho, ni los criterios lógico- jurídicos por los cuales se invoca la aplicación de la norma.
Señala, que el acto administrativo de remoción dejó indefenso a su mandante al no conocer su basamento fáctico, así como la finalidad de la actuación administrativa.
Indica, que el Organismo querellado violó el principio del audire alteran partem consagrado en los artículos 48 y 68 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues su mandante nunca tuvo noticias previas de cómo fue proyectada la medida, de las justificaciones invocadas para dictarla, ni de los órganos que intervinieron para producirla.
Que, su representado, nunca tuvo conocimiento del procedimiento instrumentado por el Organismo querellado para sustanciar los antecedentes de la medida y establecer sus bases probatorias, no obstante que los interesados a quienes afecta esta decisión administrativa tienen el derecho de intervenir activamente durante la fase de la formación del acto, tanto en la verificación del supuesto jurídico objeto del procedimiento como en la determinación de su correcta apreciación, en resguardo de su situación jurídica tutelada y al mismo tiempo de una adecuada actuación del derecho objetivo y de un mayor acierto de las decisiones que se dicten.
Expresa, que por el desconocimiento de su representado acerca de los fundamentos del acto administrativo, la medida que puso fin a la relación de empleo público fue sorpresiva e ininteligible desde el punto de vista de su alcance y justificación, pues sus efectos se proyectaron al último mes del ejercicio fiscal de 1998 y los supuestos cargos vacantes se contemplaron en el ejercicio presupuestario en curso a través del respectivo Registro de Asignación de Cargos.
Que la medida implementada tuvo carácter temporal y relativo, según se deduce del hecho que los cargos afectados fueron declarados vacantes por corto período y, por otra parte, la Gobernación del Estado Miranda ingresó personal bajo la figura de personal contratado. De allí que no se entiende la implementación de la medida de reducción de personal.
Argumenta el apoderado actor, que los actos administrativos impugnados no disponen de elementos que permitan verificar que la decisión fue adoptada por el Gobernador del Estado Miranda, pues las mismas fueron firmadas por el Secretario General de Gobierno, quien –afirma- carece de poder y facultad para nombrar y remover al personal, lo que contraviene lo previsto en el artículo 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, configurándose el vicio de nulidad absoluta contemplado en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Denuncia, igualmente, la violación del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues la notificación de los actos administrativos no reúne los requisitos consagrados en el citado artículo,por no contener el texto integro del acto que notifica.
Con relación al acto administrativo de retiro, señala el apoderado actor, que no tuvo conocimiento de las gestiones realizadas para su reubicación, ni de haber sido incorporado al Registro de Elegibles, conforme a lo indicado en el artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda.
Que su mandante desconoció el estudio técnico financiero en que se basó la medida, pues el Presupuesto del año 1999, es un Presupuesto reconducido y tal reconducción no altera la disponibilidad presupuestaria para gastos de personal, pues la misma estaba prevista en el Presupuesto anterior.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 19 de diciembre de 2000, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella interpuesta, anuló los actos administrativos de remoción y retiro, ordenó la reincorporación del querellante al cargo que venía desempeñando o a otro de similar jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro, hasta la fecha de la efectiva reincorporación al cargo. Asimismo, ordenó el reconocimiento del tiempo a los efectos de su antigüedad, vacaciones, prestaciones sociales y jubilación.
Fundamentó su decisión en los términos siguientes:
Con respecto a la solicitud de reposición de la causa efectuada por la Sustituta del Procurador General del Estado Miranda, señaló el Sentenciador de instancia, que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece privilegios que no pueden hacerse extensivos por analogía a ningún otro órgano de la Administración Pública, pues los privilegios son de interpretación restrictiva.
Agrega, que no existe norma expresa que indique que para la interposición de la demanda o acción contra una Entidad estadal debe agotarse el procedimiento previo establecido en la mencionada Ley; por el contrario, dentro de la normativa que rige al Estado Miranda, en el artículo 75 de la Ley de Carrera del Estado Miranda, se establece el recurso de reconsideración agotado el cual este recurso se acudirá a la Junta de Apelaciones, cuya decisión podrá apelarse ante los órganos jurisdiccionales; concluyendo que el recurrente dio cumplimiento a los requisitos exigidos por la Ley especial que rige al Estado Miranda sobre la materia.
Con relación al fondo de la controversia planteada, señaló el A quo lo siguiente:
“(...)cursa a los autos la Gaceta Oficial del Estado Miranda ... contentivo del Decreto mediante el cual el Gobernador ... delegó en el Secretario General de Gobierno la facultad de firmar actos y documentos de retiro, remoción y destitución de los funcionarios y demás empleados de la Administración Pública Estadal, razón por la cual el hecho de que los actos impugnados hayan sido suscritos por dicho Secretario no incurre en el vicios de incompetencia por efectos de la delegación de firma decretada.”
Respecto a la notificación defectuosa de los actos administrativos impugnados, violatorios del contenido del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, indicó:
“... de haber resultado defectuosa las notificaciones de los actos de remoción y retiro, los mismos surtieron sus efectos legales, pues lograron el fin que perseguían, el cual era poner en conocimiento al funcionario de los actos que le atañen... En el presente caso, se observa, que el querellante, no sólo ejerció los recursos administrativos del caso, sino que compareció ante la Junta de Apelaciones del Estado Miranda, a hacer valer sus derechos, para posteriormente, dentro de la oportunidad de Ley, ejercer el correspondiente recurso de nulidad...”.
El Juzgador de instancia en torno al alegato de falta de motivación invocado, expresó:
“...las normas invocadas como infringidas considera este Juzgador, que las mismas refieren a supuestos de hechos distintos al que nos ocupa, pues el primero de los citados, corresponde al inicio de un procedimiento administrativo a instancia de parte interesada y el segundo a los procedimientos sumarios. Por lo que no estima que la Administración haya infringido los artículos 48 y 68 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”.
Finalizó, señalando lo siguiente:
“En cuanto a la medida de reducción de personal en si misma y cuestionada, es criterio jurisprudencial que la reducción de personal debe tener una motivación intrínseca de su origen que derive de limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificaciones de los servicios o cambios en la organización administrativa, requiriendo el listado de los funcionarios objeto de la reducción y el resumen del expediente de cada funcionario, además de la opinión técnica según la causal, que a juicio de quien decide este caso, era necesario dado que la causal invocada lo era por ajustes presupuestarios en todas y cada una de las dependencias que confirman la Administración Estadal.
Del análisis de las actas que conforman el expediente, se evidencia que no consta en autos los requisitos exigidos para la procedencia de la reducción de personal, razón por la cual, al constar dichos elementos taxativos, ni la motivación del acto, los actos de remoción y retiro deben declarase nulos...”(sic)
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 22 de mayo de 2001, el abogado PEDRO MANUEL CARVAJAL, antes identificado, actuando con el carácter de Sustituto del Procurador del Estado Miranda, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló:
Que la sentencia apelada no apreció suficientemente el contenido y alcance del Decreto N° 457 de fecha 30 de noviembre de 1998, mediante el cual el Gobernador delega al Secretario General de Gobierno la facultad de firmar los actos y documentos de retiro, remoción y destitución de los funcionarios y demás empleados de la Administración Pública Estadal, lo cual constituye uno de los argumentos de hecho y de derecho que tiene para estimar que la apelación de la sentencia está ajustada a derecho.
Indica, que el A quo se limitó a señalar que el acto de remoción es nulo por haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, “tal como lo establece el numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, situación ésta que, a su decir, no es valida, por cuanto si bien es cierto que es competencia del Gobernador la materia relacionada con el nombramiento, remoción y retiro de los empleados al servicio de la Administración Pública Estadal, no lo es menos que esta competencia puede ser legalmente delegada y, si no fuese así, el Decreto antes mencionado hubiera sido objeto de nulidad por ante los organismos jurisdiccionales.
Expresa que en el caso que nos ocupa, fue delegada la facultad de firmar los actos y documentos allí referidos, lo que a juicio de la Representación estadal, conlleva intrínsecamente la facultad de tomar la decisión correspondiente, la cual se materializa con el acto administrativo; pues entre éste y la firma del mismo tiene que haber una adminiculación jurídica a los efectos de hacerlo valer y fue lo que aquí sucedió.
Señala, que en el Decreto N° 474 del 16 de diciembre de 1998, se faculta al Secretario General de Gobierno para aplicar la reducción de personal en vista del reajuste presupuestario. Que de la notificación del acto administrativo impugnado se evidencia el cumplimiento del contenido del citado Decreto, concluyendo que el funcionario mencionado no usurpó ni se extralimitó en sus funciones, limitándose a ejecutar la voluntad del Gobernador del Estado Miranda.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir esta Corte observa:
La apelación del representante del Estado Miranda, se limitó a señalar que la sentencia recurrida es errática por considerar que los actos administrativos fueron dictados por un funcionario incompetente, alegato éste que debe ser desechado por esta Corte, pues no es cierto que el Sentenciador de instancia haya declarado nulos los actos administrativos recurridos por el vicio referido; por el contrario, al emitir su pronunciamiento entorno a este punto indicó que “...el hecho de que los actos impugnados hayan sido suscritos por dicho Secretario no incurre en el vicios de incompetencia por efectos de la delegación de firma decretada...” (sic).
Así, resulta claro para esta Alzada, que la denuncia formulada por el apelante no se corresponde a la realidad apreciada en el fallo recurrido, pues la decisión se fundamentó en el hecho de que el Organismo querellado no dio cumplimiento a la normativa que regula la aplicación de una medida de reducción de personal, para lo cual el A quo refirió que los actos administrativos se encontraban viciados de nulidad pues “no consta en autos los requisitos exigidos para la procedencia de la reducción de personal, razón por la cual, al no constar dichos elementos taxativos, ni la motivación del acto, los actos de remoción y retiro deben declarase nulos...” (sic).
Siendo así, esta Corte comparte el criterio sostenido por el Juzgador de instancia, toda vez que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo integrado por una serie de actos tales como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la Oficina técnica, presentación de la solicitud y la respectiva aprobación, remoción y retiro. Es decir, que aunque el Ejecutivo Estadal introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerde la modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa, para que los retiros sean válidos no pueden apoyarse únicamente en las autorizaciones legislativas o en los Decretos ejecutivos, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento establecido en el artículo 63 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda y los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, legislación aplicable supletoriamente en el presente caso por no existir normativa que regule la materia en el Estado Miranda.
Considera, igualmente, esta Corte, la necesidad de individualizar en el cargo o cargos a eliminar a los funcionarios que los desempeñan, en el sentido de que el Organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va eliminar, la estabilidad precisamente para evitar que, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningún tipo de motivación; toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios como lo es la reducción de personal, no pueden convertirse en meras formalidades.
Por otra parte, debe señalar esta Corte, que los tribunales no conocen el mérito de las razones en que se fundamenta la reducción de personal, por cuanto este aspecto solo le atañe al ámbito interno de la política administrativa.
Si a través del control jurisdiccional los tribunales opinasen, por ejemplo, en cuáles partidas la Administración debió aplicar los reajustes presupuestarios para salvaguardar la correspondiente a los gastos de personal, o si pudiesen indicar si es conveniente una reestructuración administrativa o en que forma debió reestructurarse un organismo público, a fin de no afectar la situación de los funcionarios públicos, estaríamos en presencia de una usurpación en las funciones de la Administración, a quien corresponde en forma exclusiva establecer los criterios de su disciplina fiscal, así como la estructura de su organización.
Por tanto, el control realizado por los tribunales contencioso funcionariales se limita a la revisión de la legalidad del procedimiento administrativo de reducción de personal, es decir, si en el procedimiento se cumplieron o no los extremos exigidos por la Ley, sin que en ningún momento se juzgan las razones de oportunidad y conveniencia puedan estar involucradas en las causales que fundamentan la medida.
En este orden de ideas, la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo de que se trate;. así la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo sí dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados. Además, no hay ningún acto administrativo absolutamente discrecional o absolutamente reglado, por lo que la autoridad administrativa siempre será susceptible de control jurisdiccional.
En conclusión, no puede esta Corte desconocer que, para la Administración llevar a cabo una reducción de personal, su actuación deberá estar motivada y legalmente justificada. En el caso concreto, no hay existencia en autos de las pruebas que lleven a justificar o demostrar que, efectivamente, el Organismo querellado actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de acto; por lo contrario, se ha contratado que efectivamente, no hay pruebas en autos de la presentación del Informe que justifique la medida de la opinión técnica correspondiente, conforme a lo consagrado en el artículo 63 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de lo cual considera esta Corte que la sentencia dictada por el A quo se encuentra ajustado a derecho. Así se decide.
Por todo lo antes expuesto, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación ejercida por la Sustituta del Procurador General del Estado Miranda, y confirmar en todas y cada una de sus partes el fallo dictado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada KATIUSKA DÍAZ, antes identificada, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General del Estado Miranda, contra la sentencia dictada en fecha 19 de diciembre de 2000, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la querella funcionarial interpuesta por el abogado SANTIAGO CASTRO TOISE, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano PEDRO DANIEL VIVAS ARAQUE, antes identificados, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios N° 1198 y 0034, de fechas 21 de diciembre de 1998 y 25 de enero de 1999, respectivamente, emanados de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA.
2.- CONFIRMA el fallo apelado en todas y cada una de sus partes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil dos. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.-
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. 01-24560
EMO/08.-
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