Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 01-25169
Mediante escrito de fecha 31 de mayo de 2001, los abogados LUISA JAZMÍN DURÁN ODREMÁN, LUZ PATRICIA MEJÍA GUERRERO, ALEJANDRO BASTARDO, ALBERTO ROSSI PALENCIA, SACHA FERNÁNDEZ CABRERA, LINDA CARALÍ GOITÍA, RODRIGO SILVA MEDINA, RAMÓN J. COLINA, ROSSANA SPERA RODRÍGUEZ, ARAZULIS ESPEJO SÁNCHEZ y REINALDO CABRERA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 37.368, 65.600, 65.802, 71.772, 78.194, 65.651, 70.472, 57.637, 65.650 y 84.258, respectivamente, actuando en su carácter de Directora General de los Servicios Jurídicos, la primera, y Directora de Recursos Judiciales, la segunda, y en su carácter de Abogados Defensores los restantes, todos de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, interpusieron por ante esta Corte recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra los “actos administrativos de autoridad” fechados los días 7, 8 y 11 de febrero y 5 y 11 de mayo todos del año 2000, dictados por el holding conformado por las Empresas C.A., LUZ ELÉCTRICA DE VENEZUELA, C.A., ELECTRICIDAD DE CARACAS y ADMINISTRADORA SERDECO, C.A., contra los ciudadanos JOSÉ HUMBERTO LÁREZ HERNÁNDEZ, HEBER BRICEÑO, WILFREDO DÍAZ, ARISTÓBULO ASTORGA, AMARILIS DE ASTORGA, PEDRO SÁNCHEZ, MARJORIE SÁNCHEZ DE RAMÍREZ, FRANCISCO RODRÍGUEZ, MARGARITA GARCÍA TOVAR, CARMEN ROSA AMAYA y NORBERTA REYES, titulares de las cédulas de identidad Nros. 6.274.675, 2.981.091, 4.561.391, 625.391, 797.054, 54.472, 4.250.409, 2.157.225, 12.066.871 y 6.140.302, respectivamente.
El 1° de junio de 2001, se dio cuenta a la Corte y, por el mismo auto, se ordenó la remisión de los antecedentes administrativos, de conformidad con lo previsto en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño.
Mediante decisión de fecha 6 de julio de 2001, esta Corte se declaró (i) competente para conocer y decidir el presente asunto, (ii) admitió tanto al recurso contencioso administrativo de anulación como la acción cautelar de amparo constitucional interpuesta conjuntamente al primero, (iii) declaró procedente la acción conjunta de amparo y, (iv) ordenó la apertura de pieza separada, a los fines de la articulación probatoria a que se refiere el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.
En virtud de la decisión anterior, en fecha 25 de julio de 2001, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte procedió a la apertura del presente cuaderno separado de medidas, a los fines de tramitar las correspondientes oposiciones.
En fecha 14 de agosto de 2001, los abogados José Araujo Juárez, Víctor Rafael Hernández Mendible y Oscar A. Rodríguez Pacanins, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 15.537, 35.622 y 62.496, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales de Administradora Serdeco, C.A., C.A., Electricidad de Caracas y C.A., Luz Eléctrica de Venezuela, presentaron escrito de oposición a la medida cautelar acordada.
En fecha 24 de octubre de 2001, se pasó el presente cuaderno separado al Juzgado de Sustanciación de esta Corte.
Por auto de fecha 25 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación declaró abierto desde esa fecha inclusive “(…) la articulación probatoria de ocho (8) días consecutivos, de conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil”.
En fecha 30 de octubre de 2001, el abogado Alejandro Bastardo, ya identificado, en su carácter de Defensor adscrito a la Dirección de Recursos Judiciales de la Defensoría del Pueblo, presentó escrito de promoción de pruebas.
En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, admitió en cuanto a lugar en derecho las testimoniales promovidas y a los fines de la evacuación de las mismas, se comisionó al Juzgado de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, que corresponda de acuerdo con el sistema de distribución establecido. Asimismo, se admitieron las documentales promovidas en el Capítulo II del escrito de pruebas, por no ser manifiestamente ilegales, ni impertinentes y en cuanto al mérito favorable de los autos, señaló que no tenía materia sobre la cual pronunciarse, indicando que sería a la Corte a quien le correspondería la valoración de los autos.
En fecha 5 de noviembre de 2001, el abogado Alejandro Bastardo, antes identificado, presentó escrito de promoción de pruebas.
En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, admitió los documentales promovidas.
En fecha 9 de noviembre de 2001, el abogado Alejandro Bastardo, ya identificado, consignó mediante diligencia comisión de servicios efectuada por el Juzgado Décimo Noveno de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.
En fecha 28 de noviembre de 2001, vencido el lapso de oposición y de la articulación probatoria establecida en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el cuaderno separado a la Corte, para la continuación de la tramitación.
En fecha 4 de diciembre de 2001, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández en fecha 16 de octubre de 2001, vista la ausencia temporal de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, se designó ponente a dicho Magistrado.
En fecha 5 de diciembre de 2001, se pasó el presente expediente al Magistrado ponente.
En fecha 18 de diciembre de 2001, el abogado Víctor Rafael Hernández Mendible, antes identificado, presentó escrito de conclusiones.
En fecha 20 de diciembre de 2001, el abogado Alejandro Bastardo, ya identificado, presentó escrito de conclusiones.
En virtud de la reincorporación de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, se reasignó la ponencia de la presente causa a la referida Magistrada, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
En fecha 30 de enero de 2002, el abogado Víctor Rafael Hernández Mendible, en su carácter de autos, presentó diligencia mediante la cual manifestó, su renuncia de manera irrevocable a los poderes especiales que cursan en autos, que le fueron otorgados por las Sociedades Mercantiles C.A., Electricidad de Caracas, C.A., Luz Eléctrica de Venezuela y Administradora Serdeco, C.A.
En fecha 25 de febrero de 2002, el abogado Alejandro Bastardo, en su carácter de autos, mediante diligencia consignó copia simple del acto administrativo emanado del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), de fecha 12 de noviembre de 2001, mediante el cual se le impuso multa a la Empresa C.A., Electricidad de Caracas, por la cantidad de dos millones ciento doce mil bolívares (Bs. 2.112.000,00).
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente cuaderno separado de medidas, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
DE LA MEDIDA CAUTELAR ACORDADA
Esta Corte fundamentó la declaratoria de procedencia de la acción cautelar de amparo constitucional conjuntamente interpuesta con recurso contencioso administrativo de anulación del expediente bajo estudio, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Se denunció que fueron objeto de un reajuste en las tarifas, basado en consumos que datan de hasta tres (3) años atrás, esto es, que según inspecciones practicadas a los medidores de consumo de sus residencias, éstos presentaron “anomalías” o “irregularidades”, lo cual comportó la imputación a sus facturas de montos exorbitantes en sus consumos habituales y, en tal sentido, la empresa prestadora del servicio tomó una decisión unilateral, sin tomar en consideración argumentos o defensas y mucho menos, se aperturó un procedimiento previo.
Al respecto, la Corte observó que tal y como fue desarrollado a través de la decisión precedente, la prestación ejecutada por la presunta agraviante es una actividad de incuestionable necesidad domiciliaria, esto es, de fundamental utilización para los standares de vida de cualquier estrato social; máxime aún cuando como se dijo, semejante prestación ha sido estimada por el Estado como una actividad que debe garantizar su continuidad y eficiencia, bien de forma directa o indirecta, como en el caso presente.
En tal sentido, se expresó que siendo una actividad de entrañable interés público (el suministro de luz eléctrica), cuya prestación se rige por un estatuto o régimen especial, toda sanción que sea impuesta al usuario de tan imprescindible beneficio diario, debe responder al apego no sólo de la reserva legal, sino también, al de una imposición enmarcada dentro de un catálogo mínimo de garantías, tales como: (i) un procedimiento previo y (ii) la aplicación excepcional de la privación del servicio.
Advirtiéndose que, eso no significaba el traslado de rigorismos procedimentales que hicieran engorroso para la concesionaria o prestadora del servicio, el que pudiera constreñir a los usuarios contumaces en honrar sus mínimas obligaciones cotidianas (Vgr. suspender el servicio por falta de pago, por el transcurso de un período determinado); pues allí, la carga de la prueba se limitaba a demostrar la cancelación o no de la tarifa imputada por el consumo generado durante un período breve. Es pues, en esencia un régimen de permanente, cotidiano, consustancial y hasta ordinaria coacción (“si no cancela a tiempo, se le suspenderá el servicio”, tal y como ocurre con líneas telefónicas de cualquier índole). Era pues en definitiva, un régimen sancionatorio no exorbitante, cuya ratio estaba basada en ofrecer al prestador del servicio un mecanismo de cómo garantizar su equilibrio económico, frente al impostergable deber que tiene de salvaguardar la continuidad del servicio, y sin que ello se tradujera en perjuicios económicos.
En este último sentido, se acotó que estatuía el Reglamento General de la Ley del Servicio Eléctrico, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.510 del 14 de diciembre de 2000, en su artículo 26, que las obligaciones del usuario del servicio eléctrico son: (i) suscribir y cumplir con lo establecido en el contrato de servicio; (ii) pagar las facturas del servicio dentro del plazo fijado en las mismas y pagar los intereses de mora a que haya lugar, cuando el pago no se produzca en ese plazo; (iii) pagar a la empresa distribuidora o comercializadora, el monto correspondiente a las multas que les fueren aplicadas, incluyendo los intereses a que haya lugar e (iv) informar los cambios en el uso del servicio, a los fines de que la empresa realice los ajustes correspondientes.
Asentándose que, cuando la sanción que pretende el prestador de un servicio público de indiscutible necesidad domiciliaria, excedía el marco mínimo de coacción por la retribución que debe honrarse al prestador, esto es, se impone una sanción administrativa al particular, cuya justificación supera la simple mora del pago periódico de una tarifa cotidiana, como entre otros, la alteración de los mecanismos de medición o transmisión, el cambio de uso, la generación de operaciones que atenten contra la seguridad y continuidad del servicio dentro de un área determinada, o actos vandálicos de cualquier especie; aparejando que el prestador pretenda la imposición de una multa pecuniaria, la suspensión o eliminación del servicio; todas éstas, sólo podrán ser impuestas sí y sólo sí, el particular ha tenido ocasión de hacer valer las razones en descargo, que le asistan dentro de un procedimiento administrativo.
Advirtiéndose que, lo contrario degeneraría en un sistema de prestación del servicio, en donde el débil jurídico (no en cuanto a su capacidad contributiva), sino en cuanto al elevado nivel de dependencia para su vida cotidiana, comercial o industrial se refiere, estaría expuesto a la imposición de condiciones que quebrarían el sano equilibrio.
En tal sentido, sopesó y valoró esta Corte, que en el caso concreto, la prestadora del servicio procedió unilateralmente a “reajustar” bajo apercibimiento los montos de las tarifas, por presuntas anomalías o irregularidades del servicio eléctrico, cuya valoración, no correspondía en esa oportunidad -ni en esta- a quienes decidían in limine litis, sino relevante es, que tales reajustes por presuntas anormalidades, eran imputadas a los usuarios por períodos que alcanzaban hasta tres (3) años, y que en caso de no ser cancelados de forma inmediata, comportarían la interrupción del servicio.
De donde encontró esta Corte, una grave presunción que obraba contra el accionado, pues, si bien no correspondía en esa etapa a la Corte pronunciarse sobre la adecuada o no emisión de los actos cuestionados (tema de fondo), basados en una manipulación imputable o no a los usuarios de los medidores, o si bien las facturas “no cobradas” estaban o no prescritas, entre otros motivos cuyo enriquecimiento depende del desarrollo del controvertido principal; no obstante, la perentoriedad en la continuación de la prestación básica del servicio de luz eléctrica, la exorbitante e inesperada imputación de costos por períodos extensos, máxime aún cuando son bajo apercibimiento, crearon convicción en quienes decidieron, de que el modo de proceder de la empresa prestadora del servicio, al haber actuado sin audiencia previa y sin valorar los argumentos en descargo, cercenó el derecho a la defensa de los usuarios, consagrado en el artículo 49 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, haciendo susceptible acordar una medida cautelar (que por su propia naturaleza es temporal), durante la duración del iter impugnatorio, lo cual se efectuó mediante la ponderación de los intereses en conflicto y sopesando los gravámenes que a una y otra parte pudo generar el no acordarla, aún y cuando resulte vencedor en la definitiva por el transcurso del tiempo.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, esta Corte pasa a decidir, previas las consideraciones que a continuación se realizan:
A los fines de emitir un pronunciamiento en la presente pieza separada de oposición, a la solicitud de amparo cautelar declarada procedente por esta Corte en el fallo dictado el 6 de julio de 2001, se hace necesario realizar algunas consideraciones respecto al procedimiento de oposición, a los fines de confirmar o revocar dicha medida.
Al respecto, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, mediante auto de fecha 25 de octubre de 2001, estableció que “(...) de conformidad con lo ordenado en auto de fecha 23 de octubre de 2001, dictado por la Corte ´a los fines de la articulación probatoria a que se refiere el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil´. Este Tribunal, en cumplimiento a lo ordenado en dicho auto declara abierta desde la presente fecha inclusive, la articulación probatoria de ocho (8) días consecutivos de conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil”.
Así las cosas, debe hacer notar esta Corte que en el lapso de oposición, aquél con cualidad e interés procesal puede oponerse a la medida cautelar acordada, lo cual adquiere mayor relevancia tratándose de medidas acordadas inaudita parte. Ahora bien, para llevar a cabo dicha oposición, la parte contra quien obre la medida, puede presentar los argumentos que le permitan rebatir aquéllos presentados por la parte solicitante de la medida y que fueron tomados en consideración por el Juez para acordarla.
Asimismo, de no haber oposición, igualmente se abre una articulación probatoria de ocho (8) días consecutivos, como lo ordena el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil y según lo establecido por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, lo cual permite al destinatario de la medida, poder presentar las pruebas que crea convenientes para la mejor fundamentación de la oposición previamente presentada, en el caso de que lo hubiese hecho. Sin embargo, en el caso contrario, la articulación probatoria está destinada, no a realizar una oposición propiamente dicha en el sentido de traer a los autos alegatos o argumentos nuevos, sino a la presentación de pruebas que le permitan desvirtuar lo presentado o alegado por el solicitante y con los que el Juzgador pueda contar a los fines de emitir una decisión.
Ahora bien, en el caso de marras se observa que mediante escrito de fecha 14 de agosto de 2001, los representantes judiciales de la parte accionada, procedieron a oponerse a la medida cautelar acordada, expresando que: (i) solicitan la nulidad de todo lo actuado, por considerar que ha habido una defectuosa identificación de los presuntos agraviados y de la presunta agraviante, así como también, un silencio absoluto a sus argumentos previo a la decisión proferida y la violación del principio de irretroactividad de los actos jurídicos; por otra parte; (ii) que debe revocarse el mandamiento de amparo constitucional acordado pues, estiman, la “empresa” ha actuado en el marco de una relación “(...) contractual eminentemente mercantil y mediante un proceder de derecho privado, con lo cual la acción cautelar de amparo carece de objeto”, ya que los presuntos agraviados jamás han sido víctimas de corte de luz, con lo cual, la acción de amparo carece de finalidad, pues la situación ya ha sido ventilada por ante el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor (INDECU), de manera que no puede considerarse como inesperada o exorbitante la actuación de su representada. Asimismo, adujeron que de ser cierto el corte del suministro, entonces, ha debido considerarse como consentimiento tácito, a tenor de lo previsto en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, al haber transcurrido seis (6) meses.
Igualmente, sostienen que ha debido declararse inadmisible el recurso contencioso administrativo de anulación, por cuanto “(...) la Defensoría del Pueblo carece de cualidad y que la misma sólo la detenta cada persona individualmente”. Por otra parte, alegaron que el recurso se encuentra caduco, en razón de haber transcurrido seis (6) meses, a tenor de lo establecido en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y que “(...) la Defensoría del Pueblo carece de la representación que dice tener”.
Por su parte, los abogados adscritos a la Dirección General de los Servicios Jurídicos y a la Dirección de Recursos Judiciales de la Defensoría del Pueblo, promovieron el mérito favorable de autos, específicamente, la orden de suspensión de servicio eléctrico expedida por C.A., Luz Eléctrica de Venezuela en fecha 9 de agosto de 2001, cursante al folio 210 de la pieza principal y promovieron pruebas testimoniales y documentales, consistentes en oficios por los cuales se les “informa” a los usuarios, sobre defectos en los medidores y el automático reajuste de los conceptos a cobrar en la próxima factura.
Mediante escrito de fecha 5 de noviembre de 2001, los abogados adscritos a la Defensoría del Pueblo, acompañaron pruebas documentales en donde constan las diversas decisiones dictadas por el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor (INDECU), y escritos presentados por ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por los mismos apoderados judiciales de la accionada (en otros juicios), de donde a texto expreso dichos abogados señalaban que “(...) en el supuesto negado que la acción de amparo constitucional hubiere sido admisible para dirimir el conflicto surgido entre el usuario del servicio de energía eléctrica y la Electricidad de Caracas, que originó la interrupción del servicio, el conocimiento y decisión del asunto correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la jurisdicción ordinaria, en virtud de la naturaleza de la actividad de prestación de servicio público, con motivo del cual se originó el conflicto, y de la naturaleza de la decisión de interrupción del servicio adoptada por la Electricidad de Caracas”. (Negrillas y subrayado de esta Corte )
Mediante escrito de fecha 20 de diciembre de 2001, los abogados adscritos a la Defensoría del Pueblo, solicitaron a esta Corte que confirme el mandamiento de amparo otorgado, toda vez que existe amenaza permanente por parte de la Empresa agraviante, desestimando de tal forma, el apercibimiento contenido en la sentencia de esta Corte de fecha 6 de julio de 2001.
Mediante diligencia de fecha 25 de febrero de 2002, la representación judicial de la Defensoría del Pueblo, acompañó nueva decisión del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor (INDECU), por la cual se sancionó a la accionada.
Dicho todo lo anterior, la Corte observa que yerra la representación en juicio de la accionanda, cuando pretende desvirtuar el conocimiento de esta Corte de los reclamos sobre la prestación de los servicios públicos y, por tanto, pretendiendo la revocatoria del mandamiento cautelar acordado, señalando que la “empresa” ha actuado en el marco de una relación “(...) contractual eminentemente mercantil y mediante un proceder de derecho privado”, con lo cual la acción cautelar de amparo carece de objeto.
Así pues, se observa que por la naturaleza del servicio prestado y por el ámbito de los intereses en conflicto, incuestionablemente, el objeto que envuelve la presente acción, no es otro sino el referido al campo de los servicios públicos, cuya garantía de salvaguarda judicial se identifica con el contencioso administrativo de los servicios públicos.
En tal sentido, la novísima Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra un tratamiento especial sobre la creación, prestación, disfrute y protección de los servicios públicos, para lo cual, no se limitó simplemente a establecer un fuero especial para dirimir conflictos o querellas al respecto, confiado a la jurisdicción contencioso administrativa, según lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino también, distribuyó su prestación en las diversas personas político territoriales, de conformidad con lo establecido en los artículos 84, 86, 102, 103, 108, 156 numeral 29, 164 numeral 8, 178 y 196 numeral 6 eiusdem, como a su vez el otorgamiento de una legitimación activa especial (más no exclusiva como excluyente), en titularidad de la Defensoría del Pueblo, consagrada en el artículo 281 eiusdem.
En ese último sentido, respecto de la legitimación activa, si bien -huelga comentar que cualquier ciudadano que demuestre, aún simple interés, según lo establecido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, podrá interponer las acciones que le asistan por la reclamación de los servicios públicos-, no obstante, de particular importancia la legitimación activa que detenta la Defensoría del Pueblo ex numeral 2 del artículo 281 eiusdem, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 281. Son atribuciones del Defensor o Defensora del Pueblo:
...omissis....
2. Velar por el correcto funcionamiento de los servicios públicos, amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o difusos de las personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación de los mismos, interponiendo cuando fuere procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas de los daños y perjuicios que les sean ocasionados con motivo del funcionamiento de los servicios públicos”. (Subrayado de esta Corte).
De manera tal que, infundada también resulta la oposición efectuada por la accionada, en cuanto a la pretendida falta de legitimación de la Defensoría del Pueblo. Así se decide.
Por otra parte, advierte esta Corte que, ante la ausencia de parámetros legales y el establecimiento de un régimen que sistematice la reclamación en materia de servicios públicos, ha correspondido a los jueces con competencia en lo contencioso administrativo, desarrollar la previsión contenida en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a los supuestos de procedencia antes señalados, en los casos en que se verifique: (i) la supresión o falta del servicio; (ii) la prestación parcial o deficiente; (iii) el cobro no ajustado a la legalidad o anormal; (iv) los daños derivados de la falta o deficiencia del servicio y; (v) los actos administrativos de autoridad, dictados por entes privados en materia de servicios públicos concurrentes o virtuales, en donde se observa, entre otros fallos de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fechas 10 de marzo de 2000 (Caso Hidrocapital); 14 de abril de 2000 (Caso IVSS); 6 de noviembre de 2000 (Caso Hidrocapital II), y más recientemente, el contenido en esta causa del 6 de julio de 2001 (Caso Electricidad de Caracas).
De manera tal que, la principal defensa de la agraviante, la ausencia de fuero especial, encierra una extraña argumentación de parte hábil, pues, tal y como consta en autos, dicha representación judicial ha invocado semejante fuero, en diversas causas en donde ha sido accionada la empresa prestadora del servicio público en estudio.
Por otra parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante fallo de fecha 8 de diciembre de 2000, asentó que ante la ausencia de mecanismos inmediatos para la reclamación de los servicios públicos, la acción de amparo constitucional fungía como instrumento idóneo para tales fines, en los siguientes términos:
“Las concesiones administrativas son formas indirectas de gestión de los recursos de la Nación o de los servicios públicos que debe prestar la Administración, y las de servicio público, en particular, son negocios jurídicos por los cuales la Administración encomienda a otra persona la explotación de un determinado servicio público, mediante una remuneración pactada, la cual puede ser fija o determinada por los resultados financieros o por cualquier otra modalidad. Difiere de la concesión de bienes o recursos, en que en estos últimos, se entrega un recurso propiedad de la Nación, a un particular para que lo explote.
La Administración puede organizarlos, lo que es en materia de servicios públicos parte de su potestad, como resultado de su poder reglamentario, y tal reglamentación es previa e independiente de la concesión, debiéndose ceñir a ella el concesionario.
La concesión de servicio público, que es la que corresponde al caso sub iudice, contiene un conjunto de derechos y obligaciones que asume el concesionario, quien a su vez adquiere obligaciones y derechos que son potestativos de la Administración y que cumple o ejerce en relación con los usuarios del servicio público; ella se otorga mediante convenio o contrato.
...omissis...
Teniendo en cuenta los alegatos esgrimidos por ambas partes, esta Sala considera pertinente hacer algunos señalamientos en torno a la acción de amparo constitucional como mecanismo de protección exclusivo de los derechos y garantías constitucionales. A tal fin, se observa:
De conformidad con los artículos 27 de la vigente Constitución y 1º de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, los derechos tutelados por el amparo son: 1) Los derechos y garantías constitucionales, que no son otros que los establecidos explícita o implícitamente en la Carta Fundamental; 2) Los derechos fundamentales o inherentes a la persona humana en general, así ellos no aparezcan en la Constitución, por lo que los determina el Juez constitucional; o que se encuentran señalados en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, no reproducidos expresamente en la Constitución, que hayan sido suscritos o ratificados por Venezuela (artículos 21 y 22 de la vigente Constitución).
Cuando el goce y/o el ejercicio de estos derechos se niega, procede la acción de amparo, si se cumple con el resto de los requisitos de Ley para ello. En consecuencia, no están tutelados por la acción de amparo, la infracción de derechos que nacen de la Ley en sentido lato, de los tratados internacionales que no versan sobre Derechos Humanos, o que nacen de los contratos. A pesar de que las leyes desarrollan la Constitución, la infracción de los derechos que emergen de ella, o de los contratos, no se consideran violaciones directas de la Constitución, que ameriten la utilización de uno de los mecanismos protectores de la Carta Fundamental, cual es el amparo.
En el caso de autos, son derechos emanados del contrato de concesión, los que denuncia infringidos la parte actora. Tal relación puede dar lugar a las acciones ordinarias que nacen de los contratos administrativos, mas no a la de amparo, ya que las normas constitucionales que se señalan transgredidas, no podían serlo -en el presente caso- porque una de las partes incumpla sus obligaciones contractuales, o derive de él consecuencias discutibles entre las partes.
Ahora bien, quiere esta Sala puntualizar que así como la Ley, o el acto administrativo, puede utilizarse o producir enervamiento del goce y del ejercicio de derechos y garantías constitucionales de las personas, igualmente el contrato o su ejecución puede producir el mismo resultado.
Los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establecen la acción de amparo contra normas inconstitucionales, o contra sentencias y actos judiciales o administrativos que lesionen derechos o garantías constitucionales. Acción que viene dada por la privación o minimización del goce y ejecución de dichos derechos y garantías.
Así como el contenido de las normas, fallos y actos pueden desaplicar la norma constitucional, igualmente la cláusula contractual o su interpretación, con su colorario la ejecución del convenio, pueden igualmente enervarle a las personas derechos y garantías constitucionales. Tan transgresora es la Ley que implanta la pena de muerte, como el contrato que somete a alguna persona a la esclavitud; y es que la norma suprema, fundamento del ordenamiento jurídico (artículo 7 de la vigente Constitución), no puede ser resquebrajada o inaplicada bajo ninguna circunstancia, por ello en Venezuela no pueden distinguirse derechos constitucionales fundamentales, de derechos implícitos, o de derechos constitucionales en sentido lato o estricto.
Esta realidad, hace posible que la acción de amparo se utilice para impedir un perjuicio a una situación jurídica, o para restablecerle si hubiese sido infringido, a pesar de que medie entre las partes una relación contractual, así sea de naturaleza administrativa.
En materia de servicios públicos, como en el caso de autos, nacen derechos derivados de la concesión, de su contexto, los cuales se incumplen y no fundamentan una acción de amparo constitucional, pero cuando el abuso de esos derechos vacía el contenido de un derecho humano fundamental o un derecho o garantía constitucional, haciéndolo nugatorio, se está ante una violación directa de la Constitución, que da lugar al amparo, y que con relación a la prestación masiva de servicios públicos, permite un amparo protector de derechos o intereses difusos o colectivos, que incluso puede ser interpuesto por la Defensoría del Pueblo. Ello sin perjuicio de otras acciones mediante las cuales la participación ciudadana, directa, o indirectamente mediante la Defensoría del Pueblo, controle la protección de los servicios públicos, procurando su correcto funcionamiento, la erradicación de la arbitrariedad, las desviaciones de poder, etc.
Lo ideal es que muchas de estas fallas se ventilen mediante un contencioso de los servicios públicos; pero otras tendrán abierta la vía del amparo constitucional, ya que las transgresiones realizadas por los prestadores de servicios, son contrarias a derechos y garantías constitucionales, y se hace necesario evitar un daño irreparable a la situación jurídica de las personas (a veces miles), perjudicadas por el servicio defectuoso o arbitrario.
Basta pensar en el caso de que sin justificación, ni razonabilidad alguna, se tome una medida que no obedece a argumentos que puedan ser justificados y explicados a los usuarios del servicio, y de manera extorsiva se les niegue el servicio (luz, agua, teléfono, etc.) si no cumplen con la exigencia de quien lo presta. Podría ser que el contrato considerase tal posibilidad a favor del prestador del servicio, pero el uso abusivo (que no puede ser tutelado por ningún convenio) al privar de las necesidades básicas a la población (agua, luz, teléfono, aseo urbano, etc.), afecta un derecho fundamental del ser humano, cual es el del libre desenvolvimiento de su personalidad, que mal puede llevarse adelante cuando se ve privado de elementos básicos para ello, debido a la conducta arbitraria del prestador del servicio.
No se trata del incumplimiento contractual del usuario o de interpretaciones al convenio, sino del ajuste a los precios que él paga, a las tarifas, peajes y otras exacciones semejantes, producto de un injustificado y desproporcionado aumento (irrazonable) por parte del servidor, que priva a las personas de las necesidades básicas si no cancela el ajuste o el aumento, y que al coaccionarlo a cumplir mediante el pago inmediato a cambio de no cortarle el servicio, le impide que goce de la vivienda con los servicios básicos esenciales (artículo 82 de la Constitución), o que se ejerza el derecho al trabajo (artículo 87 eiusdem), según los casos.
No se trata del usuario que no cumple con la obligación y recibe la sanción a tal conducta (suspensión del servicio), sino de la actividad arbitraria de quien suministra el servicio, que infringe derechos y garantías constitucionales básicas de las personas, actitud que a pesar de que pudiese estar contemplada en los contratos, equivale a vías de hecho.
Los contratos de adhesión en materia de servicios públicos, no pueden condicionar la suspensión del servicio, al cumplimiento de obligaciones y de actividades, que impone unilateralmente el prestador, sin ningún tipo de justificación o razonabilidad, y cuyo resultado es la infracción de derechos constitucionales del adherente.
No está de más que esta Sala recuerde que la razonabilidad en los ajustes de precio, es principio cardinal según el Decreto Nº 138 sobre Concesiones de Obras Públicas y Servicios Públicos Nacionales.
Por otra parte, debe la Sala destacar, que así como la Ley trata de precaver la interrupción de los servicios públicos, debido al daño colectivo que ello causaría, motivo por el cual el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, impide se ejecuten medidas judiciales sobre bienes afectos a un servicio público, hasta que la Procuraduría General de la República, en un plazo de 60 días, tome las medidas necesarias para que no se interrumpa la actividad, por razones de igualdad, el prestador del servicio, que pretende suspenderlo fundándose en motivos que sólo él controla, solo puede hacerlo una vez notificado el usuario de la situación, y que se le haya proveído a éste de un plazo para que pida y reciba las explicaciones necesarias, a fin de controlar la posibilidad de una acción abusiva en su contra.
Ante la injustificada privación de los servicios básicos esenciales a que tiene derecho el ser humano en la vivienda que ocupa (artículo 82 de la vigente Constitución) y de los cuales venía gozando; así como la privación del acceso de los servicios que garanticen la salud en sentido amplio, lo que incluye la higiene en el lugar de trabajo o en el hogar (artículo 83 eiusdem); y la infracción que las prácticas expresadas causan al artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda persona a fin de ejercer los derechos consagrados en dichos artículos, tiene en su cabeza la acción de amparo constitucional a fin de hacer cesar la amenaza al goce y ejercicio de los derechos constitucionales señalados, y al restablecimiento de la situación jurídica lesionado por la violación de esos derechos.
El artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, otorga a toda persona el derecho a disponer de servicios de calidad y de recibir de éstos un trato equitativo y digno, norma que al no diferenciar se aplica a toda clase de servicios, incluidos los públicos.
La Ley garantizará esos derechos, así como la defensa del público consumidor y el resarcimiento de los daños ocasionados; pero la ausencia de una Ley no impide a aquél a quien le lesionan la situación jurídica en que se encontraba con relación a un servicio, defenderla, o pedir que se le restablezca, si no recibe de éste un trato equitativo y digno, o un servicio, que debido a las prácticas abusivas, se hace nugatorio o deja de ser de calidad. Ante estas infracciones a normas de la Ley Fundamental, el perjudicado tiene la vía del amparo constitucional, sin perjuicio de que las acciones a favor de los consumidores en general, si es que la práctica abusiva es generalizada, pueda incoarla la Defensoría del Pueblo, conforme a los numerales 2 y 3 del artículo 281 de la vigente Constitución.
Es más, si la práctica abusiva es generalizada contra los consumidores o sectores de ellos, incluso quien acciona el amparo podía argüir la protección de derechos o intereses difusos o colectivos, motivo por el cual en el proceso habrá que citar a la Defensoría del Pueblo, tal como se señaló en fallo de esta Sala de 30 de junio de 2000.
Una serie de derechos de protección al consumidor pueden generar las leyes, destinados a las formas colectivas de resarcimiento, a las informaciones sobre el contenido y características de los servicios, a la garantía de la libertad de elección de los mismos, etc.; y su violación dará lugar a infracciones de Ley, que como todas aquéllas que desarrollan la Constitución, no están tuteladas directamente por la acción de amparo, pero que dan lugar a la cobertura protectora del consumidor conformada por las demás acciones y recursos necesarios para el correcto funcionamiento de los servicios públicos; y el correctivo a las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores en la prestación de los mismos, contemplado en los numerales 2 y 3 del artículo 281 de la Constitución de 1999, en cuanto a las acciones allí previstas, también pertenecen a los ciudadanos.
Hay servicios públicos, como el eléctrico, por ejemplo, en que la Ley (Decreto con rango y Fuerza de Ley del Servicio Eléctrico), hace nacer derechos y obligaciones a los usuarios y a los prestadores del servicio, y lo relativo a esos derechos no estarían tutelados por el amparo constitucional, por lo que deberán ventilarse mediante los procesos ordinarios, mientras no se dicte una Ley que rija el contencioso de los servicios públicos.
Pero, la suspensión o privación abusiva del servicio, fundada en la falta de pago de lo facturado por un servicio que efectivamente no se recibió, o cuya recepción no puede ser demostrada, o que no corresponde a una tarifa o suma razonable, desborda los derechos emanados de la Ley, se trata de un abuso que invade derechos constitucionales, impidiendo el goce y ejercicio de los mismos por quienes son víctimas de la suspensión o privación del servicio, y cuando ello sucede, el derecho conculcado es el constitucional, y es el amparo la vía ideal para impedir la amenaza o lesión en la situación jurídica fundada en dicho derecho. En casos como estos, no sólo el amparo propende a la reanudación del servicio, sino que como parte de la justicia efectiva la reanudación puede hacerse compulsivamente, sin perjuicio de las acciones penales por desacato al fallo que se dicte en el amparo”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Así, por todos los argumentos expuestos, esta Corte no encuentra elementos que desvirtúen el mérito del mandamiento cautelar de amparo que fuere acordado en fecha 6 de julio de 2001, en el caso bajo análisis. Así se declara.
III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CONFIRMA la medida de amparo cautelar declarada procedente por esta Corte mediante sentencia dictada el 6 de julio de 2001, solicitada por los abogados LUISA JAZMÍN DURÁN ODREMÁN, LUZ PATRICIA MEJÍA GUERRERO, ALEJANDRO BASTARDO, ALBERTO ROSSI PALENCIA, SACHA FERNÁNDEZ CABRERA, LINDA CARALÍ GOITÍA, RODRIGO SILVA MEDINA, RAMÓN J. COLINA, ROSSANA SPERA RODRÍGUEZ, ARAZULIS ESPEJO SÁNCHEZ y REINALDO CABRERA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 37.368, 65.600, 65.802, 71.772, 78.194, 65.651, 70.472, 57.637, 65.650 y 84.258, respectivamente, actuando en su carácter de Directora General de los Servicios Jurídicos, la primera, y Directora de Recursos Judiciales, la segunda, y en su carácter de Abogados Defensores los restantes, todos de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, contra los “actos administrativos de autoridad” fechados los días 7, 8 y 11 de febrero y 5 y 11 de mayo todos del año 2000, dictados por el holding conformado por las Empresas C.A., LUZ ELÉCTRICA DE VENEZUELA, C.A., ELECTRICIDAD DE CARACAS y ADMINISTRADORA SERDECO, C.A., contra los ciudadanos JOSÉ HUMBERTO LÁREZ HERNÁNDEZ, HEBER BRICEÑO, WILFREDO DÍAZ, ARISTÓBULO ASTORGA, AMARILIS DE ASTORGA, PEDRO SÁNCHEZ, MARJORIE SÁNCHEZ DE RAMÍREZ, FRANCISCO RODRÍGUEZ, MARGARITA GARCÍA TOVAR, CARMEN ROSA AMAYA y NORBERTA REYES, titulares de las cédulas de identidad Nros. 6.274.675, 2.981.091, 4.561.391, 625.391, 797.054, 54.472, 4.250.409, 2.157.225, 12.066.871 y 6.140.302, respectivamente.
2.- ORDENA agregar el presente cuaderno separado a la pieza principal del expediente signado con el Nº 01-25169 de la nomenclatura de esta Corte.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de del año dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria Accidental,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/gg
Exp. N° 01-25169
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