Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 01-24878
En fecha 6 de abril de 2001, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1091-01 de fecha 3 de abril de 2001, anexo al cual el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por los abogados Gonzalo Vivas Díaz y Jenrry Gonzalo Aleta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 13 y 74.561, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MIRYAM O. DUQUE CONTRERAS, titular de la Cédula de Identidad N° 10.742.986, contra la Resolución N° CL/GRH/1907, de fecha 15 de marzo de 2000, notificada mediante Oficio N° CL/GRH/1908, de fecha 15 de marzo de 2000, suscrita por el ciudadano Mario Muñoz Cabrera, en su carácter de PRESIDENTE DE LA COMISIÓN LIQUIDADORA DEL INSTITUTO DE CRÉDITO AGRÍCOLA Y PECUARIO (I.C.A.P.), mediante la cual se procedió al retiro de la referida ciudadana del cargo de Secretaria I, desempeñado en el mencionado Instituto.
Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, del fallo dictado por el referido Tribunal en fecha 20 de febrero de 2001, mediante el cual se declaró improcedente la acción de amparo cautelar ejercida.
En fecha 18 de abril de 2001, se dio cuenta a la Corte y, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño.
En fecha 20 de abril de 2001, se pasó el expediente a la Magistrada ponente, a los fines de que tome la decisión correspondiente en el presente caso.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
En fecha 15 de septiembre de 2000, Gonzalo Vivas Díaz y Jenrry Gonzalo Aleta, en su carácter de autos, interpusieron recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con acción de amparo constitucional, con base en lo siguiente:
Que en fecha 1° de marzo de 1993, la accionante se inició en el servicio activo para la Administración Pública Descentralizada en el Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), adscrito al Ministerio de Agricultura y Cría, actualmente Ministerio de Agricultura y Tierras, en el cargo de Secretaria I.
Que en fecha 21 de octubre de 1999, fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5397 de fecha 25 de octubre de 1999, el Decreto N° 419, contentivo del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Supresión y Liquidación del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), mediante el cual se facultó a una Comisión Liquidadora al retiro y despido de los empleados y demás trabajadores al servicio del referido Instituto.
Que “Nuestra representada nunca tuvo información sobre la existencia de la Junta de Avenimiento del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario, porque fue imposible saber la existencia de esta Junta Conciliatoria, pero nuestra representada entregó el escrito dirigido a la Junta de Avenimiento, para agotar la vía conciliatoria el día 31 de agosto de 2000 (...)”.
Que la mencionada Resolución se encuentra viciada de nulidad absoluta, por incompetencia manifiesta de la Comisión Liquidadora y por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido, conforme a los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos e igualmente se encuentra viciada de nulidad, por adolecer la misma de una incompetencia jerárquica, carencia de base legal y falso supuesto.
Que “La Resolución dictada por la Comisión Liquidadora del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario, es un acto arbitrario, puesto que ha sido dictado sin base en norma legal alguna, en violación del principio de legalidad que rige toda la actividad pública (...)”.
Que la actuación cumplida por la Comisión Liquidadora del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), constituyó una lesión directa de los derechos a la igualdad y a la defensa de la accionante, en virtud de que no fue observado el debido cumplimiento de las normas expresas relativas a la competencia y al procedimiento administrativo.
Que la Comisión Liquidadora del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), incurrió en una flagrante violación del derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debido a que obvió la Administración la efectiva notificación de la apertura de un procedimiento administrativo, el cual va incidir en la esfera jurídica de la accionante.
Que “(...) el Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario, dado lo excepcional de la supresión y liquidación ajustándose a Ley (sic), en aplicación analógica al funcionario de carrera, que no hay reducción de personal sino liquidación del Organismo, lo procedente como acto administrativo de carácter preparatorio (para el acto definitivo), es el indicarle al funcionario que está en situación de disponibilidad dado el proceso de supresión y liquidación del I.C.A.P., siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 84, 85, 86 y 87 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, y vencido dicho proceso sin tener éxito la reubicación durante el tiempo de disponibilidad, se procede a retirarlo del Organismo e incorporarlo al registro de elegibles para cargos cuyos requisitos reúna. Es en este momento cuando se procede al retiro del funcionario, mediante notificación escrita, aquí ya queda éste como la notificación del acto administrativo definitivo, todo de conformidad con el artículo 88 del Reglamento”.
Que la notificación recibida por nuestra representada, mediante la cual la referida Comisión Liquidadora procedió a retirarla del cargo que venía ejerciendo, no acató lo consagrado en el artículo 88 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, mediante el cual se dispone que anterior al retiro del funcionario del Organismo, debe procederse a la disponibilidad.
Que “Este derecho a la defensa se viola cuando, no obstante abrir un procedimiento administrativo, bien de oficio, bien por denuncia o solicitud de un particular, en el mismo no se le garantiza a la persona, cuyos derechos o intereses pudieren resultar afectados por la decisión que lo culmine, la posibilidad de ser oído con anterioridad a la adopción del acto que afecte sus derechos e intereses. Este derecho, vinculado al debido proceso, implica no sólo el derecho a ser notificado del inicio de un procedimiento que afecte los derechos o intereses de una persona, sino el derecho a hacerse parte en dicho procedimiento y se le dé respuesta de lo que se solicita, a tener acceso al expediente, a que se le de audiencia y se le permita formular alegatos y pruebas”.
Que el acto dictado por la referida Comisión Liquidadora, violó flagrantemente el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que “Nuestra representada nunca contó con el derecho a la igualdad con que cuenta todo funcionario público en la Ley sobre la notificación de la REMOCIÓN, nunca fue notificada sobre su remoción sino de su retiro en la notificación recibida el 15 de marzo de 2000, derecho de igualdad quitado por los funcionarios de la Comisión Liquidadora del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario” (Mayúsculas de la parte actora).
Que el proceso de supresión y liquidación del prenombrado Organismo, el cual es un Instituto Autónomo, a pesar de estar adscrito a un Ministerio, no tenía facultad para emitir actos administrativos bien de carácter general o particular, bajo la jerarquía de Resolución.
Que tanto la Resolución mediante la cual se procedió a retirar a la accionante, como su posterior notificación, son inexistentes y por tanto no generan ningún tipo de consecuencia legal, por estar viciados de nulidad absoluta, de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido adoptadas sin el cumplimiento previo del procedimiento legalmente establecido.
Que “(…) se evidencia que en abierto olvido del objetivo de sus funciones y sin ningún tipo de garantía para nuestra representada, dicha Comisión Liquidadora del I.C.A.P., emitió un pronunciamiento negando la procedencia de una medida legalmente adoptada, acto que al haber sido dictado sin el cumplimiento previo del procedimiento correspondiente, se presenta como arbitrario y carente de fundamento fáctico, vicios que son precisamente los que se persigue evitar con la exigencia del cumplimiento del procedimiento, además de haberse lesionado los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso (…)”.
Que “La estructura organizativa de la Administración está conformada por una serie de órganos ordenados jerárquicamente, a los cuales se le atribuyen determinadas funciones y competencias, deben sujetar su ejercicio cada una de las autoridades, titulares de esas funciones y competencias, estándole vedado a los órganos, aún de una misma estructura organizativa, la asunción o intromisión en el ejercicio de las competencias correspondientes a un órgano distinto, salvo los supuestos excepcionales de delegación y avocación, en los casos en que la Ley lo autoriza”.
Que en caso de ser desestimados los vicios de nulidad absoluta del acto impugnado, igualmente aducen que las irregularidades e ilegalidades denunciadas acarrean la invalidez del acto y lo hacen anulable, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que “El órgano autor del acto, sin fundamento legal y en una evidentemente errada interpretación de lo que, en el ámbito de dictar Resoluciones que ejerció la Comisión Liquidadora del I.C.A.P., (...) sin tener facultad atribuida en la Ley para ello, configurándose así el vicio de incompetencia manifiesta y, por ende, de carencia de base legal del acto impugnado”.
Que la ausencia de base legal configura asimismo el vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que el mismo deriva de una errada interpretación de las normas que definen y atribuyen la función de la referida Comisión Liquidadora.
Finalmente, solicitaron que con fundamento en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se acordase amparo cautelar y, en consecuencia, se suspendan los efectos del acto impugnado, hasta tanto se dicte una sentencia definitiva en el presente juicio.
II
DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA
En fecha 20 de febrero de 2001, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró improcedente la acción de amparo cautelar ejercida, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:
Que “Considera este Juzgador que, en el caso bajo análisis, entrar a conocer si el acto administrativo que afecta a la hoy accionante, está o no ajustado a derecho, sería necesario el análisis de normas de rango legal y sub-legal, lo cual no le está permitido al Juez constitucional, pues el mismo sólo debe decidir con las pruebas cursantes en autos, si existe o no presunción grave de violación de los derechos constitucionales denunciados como violados y al no existir prueba fehaciente que haga presumir la violación de los derechos constitucionales denunciados como violados, se debe declarar improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En la oportunidad de decidir, esta Corte observa:
Al efecto, alegó la parte accionante en su escrito libelar, que efectivamente el referido Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP); mediante el acto administrativo impugnado, le conculcó su derecho a la defensa, en virtud de que nunca fue notificado del inicio del procedimiento administrativo, asimismo, solicitó la nulidad del acto recurrido por adolecer éste de incompetencia jerárquica, ausencia de base legal y falso supuesto y, finalmente, adujo la violación del derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, debe esta Alzada determinar si la decisión del a quo se encuentra ajustada o no a derecho, así advierte este Órgano Jurisdiccional que el Tribunal de la Carrera Administrativa, en sentencia del 20 de febrero de 2001, declaró la improcedencia de la acción de amparo cautelar interpuesta, fundamentando tal decisión en la carencia de pruebas suficientes, que efectivamente hicieran presumir la violación de los derechos constitucionales invocados, así como la necesidad de revisar normas de rango legal y sublegal a tal efecto.
Ello así, advierte este Órgano Jurisdiccional que al tratarse el caso de marras de la consulta referente a una sentencia dictada con ocasión del amparo cautelar ejercido, se estima oportuno hacer un análisis sobre los requisitos para su procedencia, así en primer lugar, corresponde analizar el fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, el cual se configura cuando el juzgador constata que el derecho que se alega tiene fundadas probalidades de que prospere en la definitiva, sin entrar éste en un estudio profundo del fondo del proceso.
Al efecto, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 1° de diciembre de 1994, caso: Carlos Morama, se pronunció con respecto al referido requisito, en la cual expresó lo siguiente:
“La jurisprudencia le ha otorgado al amparo ejercido en forma conjunta con el recurso de nulidad una naturaleza cautelar, deduciendo de ello que la decisión que adopte el Juez tiene una vigencia provisoria sometida por ello a la decisión final del recurso de anulación; y su otorgamiento se fundamenta debido a la celeridad requerida, sólo en presunciones, es decir si existe en el expediente prueba que haga presumir la violación del derecho o garantías constitucionales del actor” (Negrillas de esta Corte).
Así pues, observa este Órgano Jurisdiccional que el análisis de dicho requisito debe hacerse, además, en los términos y condiciones expuestas por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra Velazco, en la cual se dispuso lo siguiente:
“(...) en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.
En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento este determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Asimismo, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante” (Negrillas de esta Corte).
Al respecto, observa esa Corte, que ciertamente como lo estableció el a quo, en el caso bajo estudio es necesario el examen de normas de rango legal y sublegal, para determinar la presunción de violación de los derechos alegados como conculcados, para el efectivo análisis de la incompetencia alegada, la ausencia de base legal y procedimiento, así como los otros vicios que adolece el acto administrativo impugnado a juicio de la denunciante y además, no cuenta ni esta Alzada, ni contó el juzgador de primera instancia con las pruebas necesarias para su convencimiento. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 1422 de fecha 2 de noviembre de 2000).
Asimismo, es necesario señalar que cuando se interpone un recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con acción de amparo constitucional, sólo le es posible al Juez competente en esta sede para el conocimiento del amparo cautelar, determinar la existencia de algún medio de prueba del cual pueda emerger una lesión de situaciones jurídicas constitucionales y, no aquéllas que se refieran a la legalidad o no del acto administrativo recurrido. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 1580 de fecha 4 de diciembre de 2000).
En atención a lo expuesto anteriormente, esta Corte comparte el criterio expuesto por el a quo, puesto que no se evidencia de los autos que conforman el presente expediente, la presunción de buen derecho a favor de la accionante y, en consecuencia, el periculum in mora, así como también lo relativo a la necesidad del estudio de normas de rango legal y sublegal, para determinar la procedencia de la acción de amparo cautelar en el caso bajo análisis, por lo cual resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional confirmar el fallo dictado por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 20 de febrero de 2001, mediante el cual se declaró improcedente la acción de amparo ejercida, por los apoderados judiciales de la ciudadana Miryam O. Duque Contreras y, así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las consideraciones anteriores, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
- CONFIRMA el fallo dictado por el Tribunal de la Carrera Administrativa de fecha 20 de febrero de 2001, mediante el cual se declaró improcedente la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación por los abogados Gonzalo Vivas Díaz y Jenrry Gonzalo Aleta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 13 y 74.561, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MIRYAM O. DUQUE CONTRERAS, titular de la Cédula de Identidad N° 10.742.986, contra la Resolución N° CL/GRH/1907, de fecha 15 de marzo de 2000, notificada mediante Oficio N° CL/GRH/1908, de fecha 15 de marzo de 2000, suscrita por el ciudadano Mario Muñoz Cabrera, en su carácter de PRESIDENTE DE LA COMISIÓN LIQUIDADORA DEL INSTITUTO DE CRÉDITO AGRÍCOLA Y PECUARIO (I.C.A.P.), mediante la cual se procedió al retiro de la referida ciudadana del cargo de Secretaria I, desempeñado en el mencionado Instituto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria Accidental,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/gect
Exp. N° 01-24878
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