MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
Exp. N° 02-27519
I
En fecha 16 de enero de 2002, la abogada MARISELA CISNEROS AÑEZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 19.655, actuando en su condición de apoderada judicial del ciudadano JULIO JOSÉ ALVAREZ GONZALEZ, cédula de identidad N° 12.107.979, apeló de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 15 de enero de 2002, que declaró inadmisible la querella interpuesta contra el acto administrativo contenido en el oficio N° 160/01 de fecha 6 de agosto de 2001, suscrito por la DIRECTORA DE PERSONAL DEL INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA, mediante el cual se le destituyó al referido ciudadano, del cargo de Agente de Seguridad Interna, que ejercía en dicha Institución.
Oída la apelación en ambos efectos, el referido Juzgado remitió el expediente a esta Corte dándose por recibido el 10 de mayo de 2002.
El 21 de mayo de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines que decidiera la apelación interpuesta.
En fecha 18 de junio de 2002, la abogada MARISELA CISNEROS AÑEZ, apoderada judicial del querellante, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
El 2 de julio de 2002, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para que tuviera lugar la promoción de pruebas, el cual transcurrió inútilmente sin que ninguna de las partes promoviera prueba alguna.
En fecha 7 de agosto de 2002, oportunidad fijada para el acto de informes, se dejó constancia de que las partes no presentaron sus escritos de conclusiones. En esta misma fecha, la Corte dijo “Vistos”.
El 8 de agosto de 2002 se pasó el expediente a la Magistrado Ponente.
Realizado el estudio del expediente en la forma prevista en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
II
ANTECEDENTES
En fecha 30 de octubre de 2001, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando como apoderada judicial del ciudadano JULIAN JOSÉ ALVAREZ GONZALEZ, presentó escrito de querella en los siguientes términos:
Señaló que su poderdante ingresó al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, el 1° de septiembre de 1997, donde permaneció cumpliendo sus obligaciones estrictamente, como un funcionario serio y responsable.
Indicó que el 6 de agosto de 2001, a través del Oficio N° 160/01, la ciudadana María Teresa Seijas de Martín, Comisario General, le notificó su destitución del cargo que venía desempeñando.
Denunció que a su representado se le negó el derecho a la defensa, al debido proceso, a la asistencia jurídica y a encontrarse amparado por la legalidad de su procedimiento, regido por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por todas las leyes que rigen la materia, tal y como lo establecen la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la propia Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, toda vez que del contenido del acto administrativo de destitución se desprende que el supuesto de hecho que dio pie a la aplicación de la sanción mayor, y el procedimiento administrativo en todas sus fases, no pudo haberse cumplido.
Manifestó que no fue debidamente comprobada la presunta falta, y que no se cumplieron los extremos legales necesarios para que la averiguación administrativa y la destitución decidida a través de ella, surtiera efectos legales.
Asimismo, indicó que entre la fecha de apertura de la averiguación y la decisión de destituir al funcionario, a saber, desde el 10 de julio hasta el 6 de agosto, sólo transcurrieron diecinueve (19) días, siendo que la referida decisión se efectuó sobre situaciones supuestas, ya que no se le concedió al funcionario la posibilidad de presentar sus alegatos y defensas a tiempo, es decir, antes de que lo destituyeran, no bastando dicho tiempo para aperturar, instruir y decidir una averiguación administrativa, ni mucho menos para que el funcionario pudiera utilizar y ejercer los lapsos procesales que las leyes en materia administrativa le reconocen.
Denunció que el referido acto administrativo violó y quebrantó “derechos inalienables”, tal y como son la defensa, la asistencia jurídica y el debido proceso, traduciéndose lo anterior, a su juicio, en que el acto administrativo era nulo de nulidad absoluto, de conformidad con lo preceptuado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en sus artículos 18 y 19, numerales 1 y 4.
Invocó a favor de su representado el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que el referido funcionario perdió su trabajo y fue lesionado gravemente en su honor y reputación por un procedimiento violatorio de los derechos a la defensa, al debido proceso y a la asistencia jurídica.
Hizo referencia, asimismo, al contenido del artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, que establece que “en cualquier momento, antes de la decisión, el empleado tiene el derecho de hacer por escrito los alegatos y defensas que considere convenientes”.
Por otra parte, manifestó que el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, establece condiciones que contravienen y violan flagrantemente las disposiciones de rango constitucional y legal.
El Instituto querellado modificó el reglamento en cuestión el 21 de agosto de 2001, pero para la fecha de su destitución le fue aplicado al funcionario el Reglamento anterior, por demás violatorio de los derechos invocados.
Adujo que del análisis del artículo 60 del referido Reglamento se podía evidenciar que los funcionarios que se encontraban sujetos a la aplicación del mismo eran ciudadanos que a diario se les desconocía de manera absoluta y total, tanto su derecho al trabajo, como su derecho a la defensa.
Manifestó que el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 112 establece que si la oficina de personal considera que los hechos imputados configuran causal de destitución, lo notificará al funcionario, quien debería contestar dentro de un lapso fijado por la ley, y en su artículo 113 establece que el funcionario en el momento de la contestación expondrá los razonamientos en los cuales fundamentaría su defensa.
Por lo anterior, señaló que el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario para el Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, violó y quebrantó derechos inalienables en un Estado de Derecho.
Igualmente, invocó el contenido de los artículos 18 y 19, numerales 1 y 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que subsumen los vicios de nulidad absoluta, en los cuales se encontraba el acto administrativo objeto de impugnación, el cual no cumplió de forma alguna con los requisitos establecidos en la normativa que regula la materia administrativa contraviniendo nuestra carta magna, por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
En consecuencia, solicitó la nulidad del acto administrativo de destitución y que se ordenase la reincorporación de su representado al cargo y, consecuencialmente, el pago de salarios dejados de percibir y cualquier acreencia que por su condición de funcionario le correspondiese, desde su ilegal destitución hasta la fecha de su efectiva reincorporación.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 15 de enero de 2002, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de anulación, interpuesto por la abogada MARISELA CISNEROS AÑEZ, apoderada judicial del ciudadano JULIO JOSÉ ALVAREZ GONZÁLEZ, contra el acto administrativo contenido en el oficio Nº 160/01 de fecha 6 de agosto de 2001, emanado de la Directora de Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda. Fundamentó su decisión en las siguientes consideraciones:
Manifestó el Sentenciador que el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece como requisito indispensable para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, el agotamiento previo de la vía administrativa.
Al respecto, señaló que el acto recurrido expresaba que “…Se le notifica que de conformidad con lo pautado en el artículo 66 del referido reglamento (I.A.P.E.M.) en concordancia con el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, usted puede interponer recurso de reconsideración por escrito dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a que se haya dado por notificado, por ante el ciudadano Comisario General, Director Presidente, del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, de la misma forma, de conformidad con el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, usted podrá interponer recurso jerárquico por ante el Gobernador del Estado, dentro de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la decisión del Director Presidente, de la misma manera podrá ejercer el recurso contencioso administrativo, dentro de un lapso de seis (06) meses contados a partir del día de la notificación del recurso jerárquico…”
Por lo anterior y de conformidad con el artículo anteriormente transcrito, consideró el a quo que el accionante debió haber interpuesto el recurso de reconsideración dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación, ante el Comisario General, Director Presidente del Instituto querellado, de acuerdo con lo estipulado en los artículos 66 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario para el Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como el recurso jerárquico consagrado en el artículo 95 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante el Gobernador del Estado Miranda, y por no evidenciarse de las actas procesales que tales solicitudes hubiesen sido realizadas, concluyó en que el accionante no agotó la vía administrativa, por lo cual declaró inadmisible el presente recurso de acuerdo con el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
IV
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 18 de junio de 2002, la apoderada judicial del ciudadano JULIO JOSE ALVAREZ GONZÁLEZ, presentó escrito de fundamentación de la apelación en los términos que a continuación se exponen:
Señaló que en la sentencia recurrida se declara la inadmisibilidad de la querella fundamentándose en que no se agotó la vía administrativa, previo al hecho de haberse dirigido a la vía judicial, en este sentido invocó el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece que “no se sacrificará la justicia por la omisión de cuestiones no esenciales”.
Manifestó que de acuerdo a lo estipulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el agotamiento de la vía administrativa es potestativo del funcionario recurrente, lo que se desprende de su propia redacción.
Por otra parte, señaló que la misma Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, en su artículo 74 establece que “…el funcionario podrá solicitar del Gobernador del Estado, la reconsideración de la decisión…”, y que así mismo el Reglamento Disciplinario para el Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, vigente para la fecha de la destitución de su representado, en sus artículo 66 y 67, establecía la potestad del recurrente de dirigirse al superior que haya tomado la decisión que lo afecta, y si éste decide ratificar el acto recurrido, podía recurrir ante el ciudadano Gobernador, siendo que dicho carácter potestativo se mantiene en la reforma del citado Reglamento, de fecha 20 de agosto de 2001, artículos 67 y 68.
En este sentido, arguyó que al haber quedado claramente determinado de las leyes que rigen la materia y del espíritu del legislador en nuestra Constitución, que el requisito para dirigirse a los órganos judiciales era haber sido lesionado en sus derechos e intereses y ser persona humana.
Solicitó que el fallo fuese revocado y que se ordenase la admisión de la querella, por tratarse de un funcionario destituido injustamente por sus superiores, sin que mediara procedimiento legalmente establecido, sin oportunidad de ejercer sus derechos a la defensa, al debido proceso, a la asistencia jurídica, a la dignidad, al honor y al trabajo.
Invocó a favor de su mandante los artículos 26, 257, 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en acatamiento del deber de aplicar con preferencia las disposiciones y principios constitucionales y garantizar su supremacía y efectividad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.
Por último, solicitó la aplicación de los principios constitucionales mencionados, para evitar que se incurriera en el vicio de falta de aplicación de una norma, que se configura cuando existe una norma jurídica vigente que resuelve la cuestión planteada y no es utilizada por el sentenciador en la solución de la litis, y al efecto citó sentencia N° 030 de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 8 de marzo de 2001, en el caso Juvenal Aray y otros contra el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, y solicitó se aplicase la tutela judicial efectiva, principio constitucional consagrado conjuntamente con el debido proceso.
En consecuencia, solicitó se admitiera el presente recurso y se declare con lugar en todas y cada una de sus partes.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Vistos los términos en los que se encuentra planteada la controversia, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
Alega la representante del apelante que la sentencia declaró inadmisible la querella interpuesta fundamentándose en que no fue agotada la vía administrativa, y manifestó que el agotamiento de la vía administrativa era potestativo del recurrente, para lo cual citó sentencia N° 030 de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 8 de marzo de 2001 y solicitó se aplicase el principio de la tutela judicial efectiva.
En su fallo el a quo señaló que al no evidenciarse de los autos que se hubiesen ejercido los recursos correspondientes, a saber el recurso de reconsideración ante el Director Presidente del Instituto y el posterior recurso jerárquico ante el Gobernador del Estado Miranda, se consideraba que no se había agotado la vía administrativa, por lo que de acuerdo con el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia declaró inadmisible el recurso de nulidad interpuesto.
En este sentido, observa esta Corte que en el texto del acto administrativo impugnado se le indicó al querellante los recursos que podía interponer, de la siguiente manera:
“…Se le notifica que de conformidad con lo pautado en el artículo 66 del referido reglamento (I.A.P.E.M.) en concordancia con el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, usted puede interponer recurso de reconsideración por escrito dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a que se haya dado por notificado, por ante el ciudadano Comisario General, Director Presidente, del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, de la misma forma, de conformidad con el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, usted podrá interponer recurso jerárquico por ante el Gobernador del Estado, dentro de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la decisión del Director Presidente, de la misma manera podrá ejercer el recurso contencioso administrativo, dentro de un lapso de seis (06) meses contados a partir del día de la notificación del recurso jerárquico…”
De lo anterior se deriva que de conformidad con la normativa aplicable al caso en concreto resulta perentorio el ejercicio de los referidos recursos ante las instancias indicadas, es decir, el agotamiento previo de la vía administrativa, tal y como lo expresa el acto anteriormente transcrito, para ejercer el recurso contencioso administrativo.
Ahora bien, observa esta Corta que ciertamente, tal y como lo apreció el a quo, no consta en autos la interposición de los recursos de reconsideración y jerárquico, conforme lo establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para que se considere agotada la vía administrativa.
Respecto al ejercicio de los recursos administrativos como presupuesto procesal de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, esta sede jurisdiccional a partir del criterio establecido en la sentencia de fecha 13 de julio de 2001, recaída en el caso Antonio Alves Moreira contra la Gerencia de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta, Exp. N° 00-23826, ha dejado establecido que el requisito legal del agotamiento de la vía administrativa, no es contrario al derecho a una tutela judicial efectiva, ha sido evidente incluso para el Constituyente de 1999.
En efecto, si el Constituyente hubiese estimado que el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva impedía al Legislador establecer una condición para la interposición del recurso contencioso administrativo, entonces ningún impedimento habría tenido para proscribir esta condición del ordenamiento jurídico. Sin embargo, lejos de hacerlo, el Constituyente, a través de la exposición de motivos del Texto Fundamental, es decir, fuera del ámbito normativo de la Constitución, se limitó a exhortar al Legislador para que, éste reconsidere la valoración que ya se ha efectuado y en consecuencia, elimine la condición del agotamiento de la vía administrativa para el acceso al proceso contencioso administrativo. De esta manera ha reconocido el Constituyente que si algún cambio es menester efectuar en esta materia, en beneficio del derecho a una tutela judicial efectiva, ello debe venir entonces de la actividad legislativa.
Ello así, y en refuerzo de esta afirmación, la Corte asume el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, expresado en la sentencia de fecha 22 de marzo de 2001 (caso Fundación Hogar Escuela José Gregorio Hernández), de acuerdo a la cual, “el agotamiento de la vía administrativa exigido en el artículo 124 ordinal 2º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no vulnera en modo alguno el precepto constitucional establecido en el artículo 26 de la Carta fundamental”.
La llamada “vía administrativa”, es decir, el ejercicio de los recursos administrativos establecidos por la Ley, en virtud de los cuales los interesados pueden, en las oportunidades y según los requisitos establecidos, solicitar de la Administración la revisión de sus propios actos administrativos, ha sido calificada de muy diversas maneras.
No obstante, considera la Corte que tales recursos son, sin lugar a dudas, una garantía de los particulares frente a la Administración, ya que se erigen como un medio que les permite la revisión de los actos que afecten sus derechos e intereses, para lograr –si ello es procedente- la reforma o eliminación de tales actos y la supresión de los perjuicios causados. Aún los más relevantes opositores a la implantación de la vía administrativa como un requisito de admisibilidad del recurso contencioso administrativo, admiten pacíficamente este aserto. Así, García de Enterría y Fernández Rodríguez han señalado que “en cuanto medios de impugnación de resoluciones definitivas de la Administración, los recursos administrativos constituyen una garantía para los afectados por aquéllas en la medida en que les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ellas y, eventualmente, de eliminar el perjuicio que comportan” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ R., Tomás Ramón: Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2000, Tomo II p. 510). Sin embargo, esta opinión no es óbice para que los mismos autores se pronuncien por la necesidad de que en su país (España) se realice una reforma legislativa destinada a dar al recurso administrativo carácter facultativo, es decir, para eliminar su carácter de condición de admisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación (Cfr. ob. cit. pp. 516).
Considera la Corte que todo medio que permita a los particulares reaccionar frente a la Administración, en protección de sus derechos e intereses, es, en definitiva, un medio que garantiza la efectividad del Estado de Derecho. Esta misma razón, es decir, el lograr el mayor apego posible a la legalidad, abona a sostener que la vía administrativa se erige, también, como un mecanismo que contribuye con la Administración Pública en depurar sus actos, permitiéndole la oportunidad para modificarlos o suprimirlos de acuerdo con los dictados de la Ley.
Es así, como esta Corte observa que el accionante no ejerció los respectivos recursos a que se refieren los artículos 95 y 96 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y considera concluyente que la condición de admisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación, relativa al agotamiento de la vía administrativa, tal como ha sido prevista en el ordinal 2º del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no es contraria al derecho a una tutela judicial efectiva y al acceso a los órganos de administración de justicia, reconocido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En aplicación de los razonamientos anteriormente expuestos, esta Corte declara sin lugar la apelación ejercida por la apoderada judicial del ciudadano Julio José Álvarez González, contra la sentencia del Juzgado Superior Cuarto de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, de fecha 15 de enero de 2002, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto contra el acto administrativo N° 160/01 de fecha 6 de agosto de 2001, suscrito por la Directora de Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por todas las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1. SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogada Marisela Cisneros Añez, apoderada judicial del ciudadano Julio José Álvarez González, contra la sentencia del Juzgado Superior Cuarto de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, de fecha 15 de enero de 2002.
2. CONFIRMA el fallo de fecha 15 de enero de 2002, dictado por el Juzgado Superior Cuarto de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante el cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido contra el acto administrativo contenido en el oficio N° 160/01 de fecha 6 de agosto de 2001, emanado de la Directora de Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, en el que se destituyó al referido ciudadano, del cargo de Agente de Seguridad Interna.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en Caracas, a los __________( ) días del mes de _________________ de dos mil dos (2002). Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente.
La Secretaria
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
AMRC/jcp.-
Exp.02-27519
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