MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
En fecha 20 de junio de 2002, se recibió en esta Corte el Oficio N° 190 de fecha 31 de mayo de 2002, emanado del Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo de la Región Sur de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, anexo al cual remitió copias certificadas de las actuaciones relacionadas con el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por el abogado ALEXIS ROMERO LÓPEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 15.984, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana GIPSY LEAL VILLEGAS, venezolana, mayor de edad, portadora de la cédula de identidad No. 10.380.895, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en Decreto de fecha 23 de agosto de 2000, dictado por el PRESIDENTE DEL CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO APURE, ciudadano JOSÉ OMAR PANZA, mediante el cual se deroga el ascenso a Secretaria IV de la accionante.
La remisión se efectuó por haber sido oída en un solo efecto la apelación interpuesta por la apoderada judicial del accionante, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 22 de mayo de 2001, mediante la cual se declaró improcedente la pretensión de amparo cautelar interpuesta.
En fecha 26 de junio de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe el fallo a los fines de la decisión correspondiente.
Realizado el estudio del expediente, la Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
El apoderado judicial de la parte presuntamente agraviada, alegó que su representada ingresó a prestar servicios personales en la entonces Asamblea Legislativa del Estado Apure (hoy Consejo Legislativo) en fecha 15 de noviembre de 1998, desempeñándose como Secretaria I.
Que, mediante Decreto No. 019 de fecha 27 de julio de 2000, su representada fue ascendida al cargo de Secretaria IV, devengando un salario mensual de trescientos mil bolívares (Bs. 300.000,00).
Que, en virtud de la negativa del Presidente del Consejo Legislativo del Estado Apure de cumplir con el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Decreto No. 019 de fecha 27 de julio de 2000, dictado por su antecesor en el cargo, su representada se vió en la necesidad de interponer acción de amparo constitucional autónoma contra la abstención del Presidente del Consejo Legislativo del Estado Apure, la cual fue declarada con lugar por el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo de la Región Sur de la Circunscripción Judicial del Estado Apure en fecha 20 de febrero de 2001, ordenándosele al referido funcionario público que diese respuesta en un lapso de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del fallo, a la petición de cumplimiento presentada por la accionante.
Expresó, que el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Apure, en cumplimiento de la sentencia de amparo constitucional, le informó a su representada que el acto administrativo de efectos particulares mediante el cual se asciende a su mandante, contenido en el Decreto No. 019 de fecha 27 de julio de 2000, fue revocado por contener vicios de nulidad absoluta, en virtud del principio de autotutela administrativa.
Que, en vista de lo expuesto, se violentó el derecho a la defensa y al debido proceso previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto su representada en ningún momento fue notificada de la apertura del procedimiento administrativo, lo que le impidió ejercer cabalmente su derecho a la defensa, aunado al hecho de que se evidencia en actas que nunca existió el necesario procedimiento administrativo para la emisión del acto, vulnerándose de esta forma también el derecho al debido proceso de su mandante.
De igual forma, consideró el representante judicial que la decisión administrativa menoscabó el derecho a la igualdad y a la seguridad social de su representada, ambos de consagración constitucional.
En consecuencia, solicitó el apoderado judicial de la accionante, que el Tribunal acordase el restablecimiento de la situación jurídica infringida de su representada, ordenándosele al Presidente del Consejo Legislativo del Estado Apure que ascendiera al cargo de Secretaria IV a la accionante, con el consiguiente goce y disfrute de todos los beneficios inherentes a dicho cargo.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
El 22 de mayo de 2002, el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo de la Región Sur de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:
“... Ahora bien, observa este tribunal, que tanto el periculum in mora como el fumus boni iuris, son presunciones que se desprenden de indicios aportados por el accionante y que contribuyen a crear en el ánimo del Juez la conveniencia de suspender los efectos del acto, por lo que, no basta con alegar un hecho o circunstancia, sino que corresponde al accionante, aportar los medios que verifiquen tal situación y que serán sustento de la presunción.
A tal efecto, observa el Tribunal que la presente acción, fue interpuesta contra el acto administrativo contenido en el Decreto de fecha 23 de agosto del 2000, (sic) dictado por el Ing. Omar Panza en su carácter de Presidente del Consejo Legislativo del estado (sic) Apure, por el cual se derogó el ascenso como Secretaria IV, a la recurrente.
Ahora bien, aprecia este tribunal que la recurrente en su solicitud de amparo constitucional, se limitó a señalar la presunta violación de derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, a la igualdad, a la no discriminación y a la seguridad social, sin indicar en forma concreta, como los mismos pudieron ser transgredidos por el acto impugnado; ello así, considera este Tribunal, que al no existir presunción grave de los perjuicios concretos que le ocasionaría al recurrente el acto en cuestión, mientras se tramite el recurso de nulidad, ni fundamentar las pretendidas violaciones constitucionales, la acción de amparo cautelar debe ser declarada improcedente, por cuanto no se cumple en el caso de autos con los requisitos establecidos en la Ley para la procedencia de la tutela cautelar. Así se decide”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegado el momento para que esta Corte decida sobre la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo de la Región Sur de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, el 22 de mayo de 2002, se observa:
De los fundamentos jurídicos que utilizó el A quo para declarar improcedente la pretensión de amparo constitucional que corre inserta en autos, se desprende que el Tribunal consideró que la accionante no acreditó los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, como lo son el fumus boni iuris y el periculum in mora.
Ahora bien, consta en autos que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, fue ejercido contra un acto administrativo de efectos particulares dictado por el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Apure, en ejercicio de la potestad de autotutela de la Administración Pública, mediante el cual se revoca el nombramiento como Secretaria IV de la recurrente, sin que mediara procedimiento administrativo alguno.
A este respecto resulta importante destacar, que la potestad revocatoria de la Administración se encuentra inserta dentro de la potestad de autotutela revisora, la cual a su vez, constituye una categoría de la autotutela genérica. De esta forma, la potestad de autotutela se concretiza en tres categorías esenciales, a saber: a) la autotutela declarativa; b) la autotutela ejecutiva; c) la autotutela revisora.
En el caso de autos, la autotutela revisora es la que va a definir el ámbito de actuación de la Administración Estadal al momento de entrar a revisar la sujeción a derecho de un acto administrativo de efectos particulares dictado con anterioridad por la propia Administración. En este sentido, la doctrina ha señalado que la potestad revocatoria configura “una manifestación de autotutela administrativa, esto es, del principio en virtud del cual la Administración ha de cuidar de la legitimidad y conveniencia de sus actos, quedando facultada para eliminar los efectos de aquellos que sean contrarios al orden jurídico o a los intereses protegidos mediante su actuación” y en este mismo orden de ideas también se ha sostenido que la potestad constituye un reflejo “cualificado” del “poder” general del Estado, y que dichas potestades siendo inherentes a la supremacía estatal, son indispensables para que la Administración Pública realice sus funciones de interés general: una de ellas, sin duda alguna, es la potestad revocatoria. (Vid. Mareinhoff, Miguel, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1966, pp. 573-574.)
Delimitado lo anterior, la Administración, en ejercicio de su potestad de autotutela revisora, puede revisar de oficio, o a instancia de parte sus propios actos para sujetarlos al principio de legalidad administrativa (revisión por razones de ilegitimidad) o por razones de oportunidad o conveniencia (razones de mérito y oportunidad).
La jurisprudencia patria ha entendido, en este mismo sentido, la potestad de autotutela de la Administración al expresar que:
“la Administración en general está facultada para privar de efectos a los actos administrativos dictados por ella, es decir tiene la posibilidad de revisar sus propias decisiones (...) de oficio (...), por razones de ilegitimidad, cuando el acto esté viciado y por tanto no pueda tener plena validez y eficacia, o, por razones de mérito o de oportunidad cuando las transformaciones de la realidad exigen la adopción de medidas distintas más apropiadas al interés público (...) en ejercicio de la potestad de autotutela”. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 6 de junio de 1996, (Caso: Trina Rubio de Valbuena)(Subrayado de esta Corte)
De esta manera, la revisión de oficio de un acto administrativo de efectos particulares debe entenderse como “la acción de volver a ver el acto, contrastando de nuevo sus fundamentos de hecho y de derecho que conlleva como efecto propio su modificación o desaparición del ámbito jurídico” (Lavilla Alsina, Landelino, “La revisión de oficio de los actos administrativos”, Revista de la Administración Pública No. 34, Madrid, Enero-Abril de 1961, p. 54.)
Ahora bien, la revisión de oficio, como manifestación de la potestad de autotutela revisora de la Administración abarca, a su vez, la noción de diversas potestades implícitas de la Administración, entre las cuáles se destacan: i) la potestad convalidatoria; ii) la potestad de rectificación de errores materiales o de cálculo; iii) la potestad anulatoria; iiii) la potestad revocatoria.
En conclusión, las modalidades de la potestad revocatoria de la Administración son dos, a saber: a) la revocación por razones de mérito, oportunidad o conveniencia; y, b) la revocación o anulación de oficio por razones de ilegalidad, en el supuesto de que el acto revocado se encuentre viciado de nulidad absoluta.
Estas modalidades de revocación o anulación, están consagradas en nuestro Ordenamiento Jurídico positivo en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En este orden de ideas, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia había delimitado el alcance de la potestad revocatoria de la Administración, estableciendo que:
“La Sala, luego de un examen interpretativo y concatenado de las normas pertinentes, estima que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que entró a regir el 1° de enero de 1982, por una parte, recoge los principios doctrinarios anteriormente expuestos, y por la otra, permite poner fin a las dubitaciones observadas en la jurisprudencia nacional en la materia que se examina. En efecto:
1.- reconoce, como principio general, la potestad de autotutela de la Administración Pública según la cuál los órganos que la integran pueden revocar los actos que hayan producido con anterioridad (artículo 82);
2.- precisa que esa revocatoria de oficio, o a solicitud de parte, procede en cualquier tiempo cuando sus actos se encuentren afectados de nulidad absoluta (artículo 83);
3.- señala en forma clara, categórica y taxativa cuáles son los vicios que afectan de nulidad absoluta el acto administrativo (artículo 19)
4.- determina que, fuera de esos indicados vicios específicos de nulidad absoluta, todas las otras irregularidades que presente el acto administrativo sólo lo afectan de nulidad relativa (anulabilidad) (artículo 20)
5.- establece que esos actos viciados de nulidad relativa pueden ser también revocados en cualquier momento por la Administración (artículo 82)
6.- exceptúa de esa posibilidad de revocatoria los actos administrativos afectados de nulidad relativa que hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular (artículo 82) y
7.- aclara que el acto administrativo, que tenga un vicio de nulidad relativa, es decir que sea anulable, si crea derechos a favor de los particulares y ha quedado firme (por haber vencido los lapsos para impugnarlo en sede administrativa o en vía jurisdiccional); es un acto en principio irrevocable por la Administración y esa revocación se produce el acto revocatorio estaría viciado de nulidad absoluta (artículo 11, 19 ordinal 2° y 82)”. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de mayo de 1985, Caso: Freddy Martín Rojas Pérez Vs. Unellez)
De igual forma, en cuanto a la facultad de la Administración consagrada en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, se pronunció estableciendo que:
“Aparece así la potestad que a la Administración reconoce el artículo 83, sin límite, sin restricción, en virtud de la gravedad del vicio que afecta al acto de que se trate, al cual por lo demás, priva de cualidad para producir modificaciones en la esfera jurídica del administrado, negándole o reconociéndole surgir para éstos derechos o intereses legítimos, personales y directos como ha quedado dicho”. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 6 de abril de 1993, Caso: Eduardo Contramaestre.) (Negrillas de esta Corte)
En definitiva, la jurisprudencia patria ha sido tajante en cuanto a la potestad revocatoria de la Administración al expresar que:
“...en Venezuela tanto los actos anulables como los nulos absolutamente, al igual que los que son válidos, tienen eficacia inmediata puesto que son ejecutorios (artículos 8 y 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Incluso los recursos administrativos y contencioso administrativos, que pueden ejercerse en su contra, están sujetos a lapsos de caducidad (artículos 85, 93, 94 y 95 euisdem y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) y, por ende, al no intentarse precluye el derecho a ejercerlos. Solo que por tratarse de vicios de nulidad absoluta el transcurso del tiempo no puede convalidarlos. Entonces, aún cuando hubieren precluido los diferentes recursos por otra vía, por ejemplo, la solicitud de declaratoria de nulidad absoluta, en cualquier tiempo los particulares pueden lograr su anulación, en vía administrativa (artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) y de serles negada tal anulación pueden aún ejercer jurisdiccionalmente el correspondiente recurso de anulación...” (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de agosto de 1991, Caso: Armando Felipe Melo.) (Negrillas de esta Corte)
Ahora bien, en concordancia con lo expuesto, y en atención a lo establecido jurisprudencialmente por la extinta Corte Suprema de Justicia hoy Tribunal Supremo de Justicia en el año 1996, caso “Rafael Guía Parra”, en donde indicó que como una forma de articular la vigencia del derecho a la defensa con la potestad de revisión de oficio de la Administración, resulta evidente que debido a que en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos , artículo donde se encuentra contemplado el deber de revisión de oficio de los órganos administrativos, no se contempla ni alude al cumplimiento de procedimiento alguno, al momento de procederse a la declaratoria de nulidad absoluta de un acto previo, como una forma de garantizar el indicado derecho a la defensa de cualquier persona que pudiera ser perjudicada en su situación jurídica, debe siempre la Administración darle a esos posibles afectados la oportunidad para que participen en un procedimiento previo y aleguen cualquier argumento que consideren pertinentes, tomando para ello el procedimiento administrativo general ordinario contemplado en la indicada ley o, en caso de urgencia, al procedimiento sumario allí también previsto.
Siendo ello así, considera esta Corte que constituye un requisito impretermitible para la Administración, como forma de articular la efectiva vigencia del derecho a la defensa y al debido proceso, la obligación de aperturar un procedimiento administrativo donde se le otorgue al particular interesado el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a los fines de que exponga los hechos y presente las pruebas que considere pertinentes, cuando la Administración vaya a proceder a revocar un acto administrativo por considerar que pudiese estar viciado de nulidad absoluta, todo de conformidad con lo previsto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En el presente caso, observa esta Corte, que no consta en autos que existiese dicho procedimiento ni tampoco la notificación del mismo a la accionante en amparo, por lo que aprecia esta Alzada que sí se verifica a simple vista –a diferencia de lo establecido por el A quo en el fallo apelado- el requisito del fumus bonis iuris o la presunción de buen derecho, con respecto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
No obstante lo anterior, considera esta Corte que no existe en el caso de autos el otro requisito indispensable para la procedencia de toda tutela cautelar, como lo es el periculum in mora o riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo, toda vez que en caso de declararse con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, la recurrente tendrá derecho a que le sean pagados los sueldos dejados de percibir durante la sustanciación del procedimiento y el reenganche en el cargo que supuestamente le corresponde, por lo que el segundo requisito antes señalado no se verifica.
En virtud de las anteriores consideraciones, resulta forzoso para esta Corte confirmar la sentencia dictada por el A quo. Así expresamente se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1) SIN LUGAR la apelación ejercida por el abogado ALEXIS ROMERO LÓPEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 15.984, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana GIPSY LEAL VILLEGAS, anteriormente identificada, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo de la Región Sur de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, el 22 de mayo de 2002, mediante la cual se declaró improcedente la pretensión de amparo cautelar interpuesta.
2) Se CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________________ ( ) días del mes de _____________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ.
Exp. No. 02-27821
EMO/12
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