Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 02-1801
En fecha 8 de agosto de 2002, fue interpuesta por el abogado Hernán Semprum Salgado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 3.364, en su carácter de apoderado judicial de la Empresa INGENIEROS 2219-MPC, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 30 de enero de 2001, bajo el N° 36, Tomo 13-A-Pro., acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, contra el ciudadano Alfredo Peña, en su carácter de ALCALDE DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, para que proceda al pago de la cantidad de sesenta y cinco millones de bolívares (Bs. 65.000.000,00).
En fecha 12 de agosto de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
En fecha 13 de agosto de 2002, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
La parte presuntamente agraviada, fundamentó su pretensión con base en los siguientes argumentos:
Que la Empresa Ingenieros 2219-MPC, C.A., suscribió contrato con el ciudadano Baldomero Vásquez Soto, en su carácter de Secretario de Salud del Distrito Metropolitano de Caracas, según consta de la Resolución N° 2.308 de fecha 14 de mayo de 2001, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.197, de fecha 15 de mayo de 2001, con el fin de ejecutar la remodelación del Hospital de Niños J. M. de los Ríos.
Que el costo de ejecución de la obra era de la cantidad de novecientos noventa millones tres mil ciento siete bolívares con dos céntimos (Bs. 990.003.107,02).
Que el motivo del contrato antes mencionado fue la declaratoria de emergencia de toda el área que presta el servicio de salud en el Distrito Metropolitano de Caracas, mediante la sentencia de la Sala Cuarta de Despacho del Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, de fecha 16 de julio de 2001, por medio de la que se ordenó al Alcalde Metropolitano la constitución de una Mesa de Diálogo con el fin de solucionar los problemas del Hospital de Niños J. M. de los Ríos, en un lapso no mayor de treinta (30) días continuos.
Que el contrato para ejecutar la mencionada obra de remodelación, se adjudicó de manera directa a la Empresa accionante, ya que presentó la mejor oferta ante la Alcaldía.
Que como consecuencia del dispositivo del referido fallo, el día 27 de agosto de 2001, se dieron cita en la sede del Hospital los representantes de la Organizaciones No Gubernamentales (ONG), PROVEA, CECODAP y ACCESI, el Comité de Familiares de Niños con Cardiopatías, representantes de la Alcaldía, la Directora del Hospital, representantes del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo, con el fin de levantar un Acta donde constaran los Acuerdos de Reparación y Remodelación del referido Hospital.
Que según el acuerdo antes descrito, la Alcaldía disponía de los fondos necesarios para cumplir a la Empresa accionante, compromiso que implicaba que las cantidades de dinero destinadas a la reparación y reforma del Centro Hospitalario, no podían ser desviadas para fines distintos a los ya señalados.
Que en razón de lo anterior, los pagos para la ejecución de la obra no debieron ser paralizados.
Que debido al incumplimiento de la Alcaldía, la quejosa se encuentra atravesando por dificultades económicas con su personal y sus proveedores.
Que en fecha más reciente, como lo es el 9 de mayo de 2002, la Alcaldía en una nueva Mesa de Diálogo se comprometió a realizar el pago para la obra de sesenta y cinco millones de bolívares (Bs. 65.000.000,00) a la accionante en un plazo de diez (10) días, siendo el caso que a la fecha de presentación de este escrito, no ha sido cancelada la mencionada cantidad.
Que la quejosa se ha encontrado en la necesidad de levantar inspecciones oculares, a fin de que se deje constancia de que a pesar de los innumerables incumplimientos por parte de la Alcaldía, se ha tratado de cumplir con las labores de remodelación y reparación del Hospital.
Que la Alcaldía Metropolitana de Caracas violó el derecho a la propiedad, contemplado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no cumplir con los compromisos adquiridos en las Mesas de Diálogo, así como también se infringió el artículo 87 eiusdem, que garantiza el derecho al trabajo y el artículo 51 de la Carta Magna, el cual consagra el derecho de petición y oportuna respuesta, ya que la representación del ente no ha ofrecido respuesta a las múltiples comunicaciones a ellos enviadas, a fin de explicar las circunstancias que han causado el atraso en los pagos.
Que en base a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitan medida cautelar innominada para que la representación de la Alcaldía se abstenga de movilizar los fondos destinados a la cancelación y ejecución de las obras realizadas y por realizarse en el Hospital de Niños J. M. de los Ríos, así como se ordene lo conducente para que la Alcaldía Metropolitana de Caracas por medio de su Alcalde, ciudadano Alfredo Peña, cancele de inmediato a la Empresa Ingenieros 2219-MPC, C.A., la cantidad de sesenta y cinco millones de bolívares (Bs. 65.000.000,00), que ya se comprometió a cancelar.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse, en primer lugar, acerca de su competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, y de ser el caso, sobre su admisibilidad. A tal efecto, observa lo siguiente:
En sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 20 de febrero de 2000, la cual es de carácter vinculante para todos los Tribunales de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se establecieron los parámetros para la distribución de la competencia en materia de amparo. En tal sentido, se dispuso en el punto 3 del capítulo intitulado “Consideración Previa”, lo siguiente:
“3.- Corresponde a los Tribunales de Primera Instancia de la materia relacionada o afín con el amparo, el conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos a los expresados en los números anteriores (…)”.
Lo expuesto concuerda con el criterio jurisprudencial reiterado hasta la fecha, conforme al cual la competencia de los tribunales contencioso administrativos para conocer de las pretensiones autónomas de amparo constitucional, se determina mediante la aplicación del criterio de afinidad con la naturaleza del derecho presuntamente violado (criterio material); complementado con el criterio referente al órgano del cual emana la conducta presuntamente lesiva (criterio orgánico), lo cual permitirá determinar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer en primera instancia el caso concreto.
En el caso de especie, se ha denunciado la violación al derecho a la propiedad, el derecho al trabajo y, por último, el derecho de petición, oportuna y adecuada respuesta, los cuales están consagrados en los artículos 115, 87 y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, y siendo que tales derechos son afines con la jurisdicción contencioso administrativa y que la presente acción de amparo fue interpuesta contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, debe acudirse al criterio orgánico para determinar el Órgano Jurisdiccional competente en primera instancia.
En tal sentido, la jurisprudencia patria ha señalado de manera reiterada, que la competencia para conocer de las acciones de amparo constitucional viene determinada no sólo en razón del criterio de afinidad que establece la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino también en razón del órgano del cual emana el acto que se denuncia como violatorio de derechos constitucionales, para así determinar cuál es el tribunal de primera instancia dentro de la jurisdicción contencioso administrativa llamado a conocer el caso concreto.
En tal sentido, advierte esta Corte que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, es el órgano ejecutivo del Distrito Metropolitano de Caracas, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, el cual establece:
“El gobierno y administración del Distrito Metropolitano de Caracas corresponde al Alcalde Metropolitano (…)”.
De acuerdo a la disposición citada, dicho Alcalde es la máxima autoridad de la Administración Metropolitana de Caracas, siendo a su vez el órgano ejecutivo de la mencionada Alcaldía y, de acuerdo a decisión vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dictada en fecha 13 de diciembre de 2000, al emitir pronunciamiento en torno al recurso de interpretación interpuesto por el ciudadano Alfredo Peña, tiene las siguientes características:
“Especial atención merece a esta Sala, la omisión del Constituyentista de crear, mediante ley, la entidad autónoma, prevista en el artículo 18 y en la Disposición Transitoria Primera de la Carta Fundamental, cual es el Distrito Capital, señalando cómo quedaría su conformación municipal. Ello pudiere hacer pensar que la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, conforme a la ley sancionada el 28 de enero de 2000, como emanación del poder constituyente, creó una entidad político-territorial autónoma, diversa del Distrito Capital y del Estado Miranda, cual es el Distrito Metropolitano de Caracas, a lo que da pie el hecho de que sí se previó una Ley para el Distrito Capital, y ésta no la dictó el constituyentista, fue porque quiso regular una entidad distinta: el Distrito Metropolitano de Caracas.
Pero tal posibilidad queda negada por varias razones:
1. El Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, se refiere a una fórmula de administración a nivel municipal, y no puede confundírsele con un territorio federal autónomo, ya que el Constituyentista no sólo no lo expresó así, sino que obró conforme al artículo 18 constitucional, que tomó en cuenta al Distrito Capital, como parte de la organización política del territorio nacional, diferenciado de otras entidades político-territoriales, como los Estados. Por lo que la existencia del Distrito Capital no ha quedado eliminada, por la creación del Distrito Metropolitano, y es más, el artículo 156 de la Constitución contempla que la Asamblea Nacional legisle sobre el Distrito Capital, como entidad autónoma. El Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, se encuentra conformado por entidades municipales del Estado Miranda y por el Distrito Capital, sin que expresamente tal fusión separe a los municipios del Estado Miranda de esa Entidad Federal, y que además mantiene dentro de sí como ente autónomo al Distrito Capital, lo que a juicio de esta Sala significa que no ha nacido ninguna nueva entidad político territorial que deje sin efecto las previstas en el artículo 16 de la Constitución.
2. La Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, refiere claramente que se trata de una integración a nivel municipal, entre el Distrito Capital y los Municipios del Estado Miranda que la ley señala en su artículo 2, por lo que no puede pretenderse que ha surgido dentro de la división político-territorial presente en el artículo 16 de la vigente Constitución, un nuevo componente de la organización político-territorial de la República, distinta a la formada por los Estados, el Distrito Capital, las dependencias federales y los territorios federales.
En consecuencia de lo expuesto, la Sala considera que el Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, es un sistema especial semejante a la de los Distritos Metropolitanos contemplados en la Constitución, y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, cuyo objeto es fusionar varios municipios y entes territoriales (Distrito Capital) para un nuevo desarrollo de gobierno municipal.
El Distrito Metropolitano de Caracas, quedó conformado como unidad territorial por el Municipio Libertador del antiguo Distrito Federal y por el territorio de los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda.
Ese Distrito Metropolitano, como unidad político-territorial de la ciudad de Caracas, goza de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y las leyes, por lo que le es aplicable, en lo posible, las normas sobre los Distritos Metropolitanos, más las que le sean propias a este especial ente, y se trata de una específica manifestación del Poder Público Municipal, y así se declara.
El sistema de dos niveles, expresado en el artículo 18 constitucional, fue interpretado por el constituyente, creador de la Constitución, y por tanto de su mismo espíritu, como que existe un primer nivel: el metropolitano, que ejerce sobre la totalidad de la unidad territorial, funciones ejecutivas y legislativas, mediante los organismos que señale la Ley; y un segundo nivel, comprendido dentro del primer nivel, formado por los órganos ejecutivos y legislativos de cada Municipio.
Luego, existe una macro dirección ejecutiva en la unidad territorial que corresponde al Alcalde Metropolitano y a los órganos del Distrito Metropolitano, y una micro dirección que la ejercen en el gobierno los Alcaldes Municipales.
Igualmente, desde el punto de vista legislativo, a nivel municipal existe una función legislativa general sobre el territorio, que corresponde al Cabildo Metropolitano y una más limitada encomendada a los Concejos Municipales de cada Municipio integrado, quienes legislan para sus municipios.” (Subrayado de esta Corte).
En este sentido, en sentencia de esta Corte N° 02-1813 del 6 de mayo de 2002, caso Neidis Pamphile y Ana Palacios vs. Dirección del Hospital José María Vargas, se estableció:
“Así las cosas, según la interpretación vinculante para esta Corte que la Sala Constitucional realizó de las disposiciones legales y constitucionales que regulan al Distrito Metropolitano de Caracas, éste es manifestación del Poder Público Municipal, cuyas entidades político territoriales se encuentran sometidas no al control jurisdiccional de esta Corte, sino al que tienen atribuidos los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a lo establecido en el numeral 1, del artículo 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone:
Los Tribunales previstos en el artículo anterior, conocerán también en sus respectivas circunscripciones:
‘1. De la abstención o negativa de las autoridades estadales o municipales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, en conformidad con ellas (...)’.
Por tanto, determinado como ha sido, con fundamento en las disposiciones legales y en la interpretación vinculante de la Sala Constitucional, que la actividad administrativa de los órganos del Distrito Metropolitano de Caracas no se encuentra sometida al control jurisdiccional de esta Corte, sino al de los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, este Órgano Jurisdiccional se declara incompetente para conocer de la pretensión de amparo constitucional interpuesta, y en consecuencia declina la competencia al Juzgado Superior (Distribuidor) con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines que sea dictada en atención a los principios consagrados en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, decisión en torno a la admisibilidad de la pretensión de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.” (Negrillas de esta Corte).
Ahora bien, siendo que en el presente caso, se ha denunciado como quedó expresado ut supra, la violación del derecho a la propiedad, el derecho al trabajo y, por último, el derecho de petición, oportuna y adecuada respuesta, y siendo que tales derechos son afines a la jurisdicción contencioso administrativa, debe quedar claro que la pretensión bajo análisis, no versa sobre una demanda de cumplimiento de un contrato administrativo, sino que por el contrario, se trata de un acuerdo de pago al que se llegó a través de una Mesa de Diálogo, el 9 de mayo de 2002, donde la Alcaldía Metropolitana de Caracas, acordó cancelarle a la Empresa Ingenieros 2219-MPC, C.A., la cantidad de sesenta y cinco millones de bolívares (Bs. 65.000.000,00), por lo cual la quejosa solicita por vía de amparo, la restitución de los referidos derechos constitucionales que considera le han sido vulnerados y el restablecimiento de la situación supuestamente infringida.
Aunado a ello, y siendo que la Alcaldía Metropolitana de Caracas es considerada parte del Poder Público Municipal según lo expresado en las anteriores consideraciones, y siguiendo el criterio establecido por la sentencia citada supra, esta Corte se declara incompetente para conocer de la presente acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada en primera instancia. Así se declara.
Por lo antes expuesto y, una vez determinada como ha sido, con fundamento en las disposiciones legales y en la interpretación vinculante de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, que la actividad administrativa de los órganos del Distrito Metropolitano de Caracas no se encuentra sometida al control jurisdiccional de esta Corte en primera instancia, sino al de los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, este Órgano Jurisdiccional se declara incompetente para conocer de la presente acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada y, en consecuencia, declina la competencia en el Juzgado Superior (Distribuidor) en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
- INCOMPETENTE para conocer de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado Hernán Semprum Salgado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 3.364, en su carácter de apoderado judicial de la Empresa INGENIEROS 2219-MPC, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 30 de enero de 2001, bajo el N° 36, Tomo 13-A-Pro., contra el ciudadano Alfredo Peña, en su carácter de ALCALDE DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, para que proceda al pago de la cantidad de sesenta y cinco millones de bolívares (Bs. 65.000.000,00) y, en consecuencia, DECLINA LA COMPETENCIA en el Juzgado Superior (Distribuidor) en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los …………………………. (…..…..) días del mes de…………..………… de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria Accidental,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/agvs
Exp. N° 02-1801
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