TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE N°: 02-26908

-I-

NARRATIVA

En fecha 28 de febrero de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 212, de fecha 5 del mismo mes y año, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, anexo al cual remitió copias certificadas del expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional ejercida por el abogado Denis Terán Peñaloza, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 28.278, actuando con el carácter de apoderado judicial de los ciudadanos ALIS SURAY ROJAS, DAVID TORRES MALDONADO, MARÍA GLADIS BOLAÑOS MOLINA, RENI JOSÉ CASTRO SIFONTES, FABIO FLORES MOLINA, OMAR GUERRERO BUSTAMANTE, EUSTOQUIO ARIAS, ORLANDO CALDERÓN y JUAN DELGADO, titulares de la cédula de identidad Nos. 9.365.234, 11.841.416, 9.364.007, 6.876.864, 11.965.798, 9.360.595, 4.955.005, 6.479.774 y 8.995.305, respectivamente, contra la sociedad mercantil INVERCAMPA, S.A..

Tal remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida por el abogado José Francisco Torres, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 77.432, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte accionada, contra la decisión de fecha 20 de diciembre de 2001, dictada por el mencionado Juzgado, en la que declaró con lugar la acción de amparo interpuesta.
En fecha 5 de marzo de 2002, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado quien, con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 6 de marzo de 2002, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

DE LOS FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El apoderado judicial de los accionantes expuso en la solicitud de amparo lo siguiente:

Mediante Resolución N° 32, de fecha 20 de septiembre de 2001, la Inspectoría del Trabajo en el Estado Barinas declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada por sus representados el 4 de julio del mismo año, con motivo del despido efectuado por su patrono, la sociedad mercantil INVERCAMPA, S.A., no obstante que gozaban de inamovilidad laboral, de acuerdo con el artículo 449 de la Ley Orgánica del Trabajo, por estar en discusión el Contrato Colectivo de Trabajo.

La mencionada Resolución fue notificada a la empresa, sin embargo no ha sido posible su cumplimiento, dado que tal empresa ha incumplido el acto administrativo, sin proceder al reenganche y pago de salarios caídos.

Señala que según consta del expediente administrativo levantado al efecto, la ciudadana María Carolina Almarza, en su condición de Jefe de la Sala Laboral de la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas en cumplimiento de la comisión que le fue conferida por el Inspector, se trasladó a la sede de la empresa accionada, dejando expresa constancia de que no ha dado cumplimiento al acto administrativo contenido en la Resolución antes mencionada.
De seguidas señala que el referido incumplimiento viola los derechos de sus representados, consagrados en los artículos 87, 89 y 93 de la Constitución, por lo cual acuden a solicitar amparo constitucional, conforme a lo previsto en los artículos 26, 27, 49 y 51 eiusdem, debido a que la sanción pecuniaria que la Inspectoría del Trabajo está facultada para imponer al patrono, es un mecanismo ineficaz para satisfacer la situación de los trabajadores, siendo el amparo la única vía idónea para ello, señalando al efecto sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 2 de agosto de 2001.

Aduce que, el incumplimiento de la Resolución Administrativa que favorece a sus representados es además violatoria de los dispositivos contenidos en los artículos 3, 87, 89, 93, 94, 95, 7, 26, 27, 51, 137, 257 y 334 de la Constitución, de los principios contenidos en la Exposición de Motivos de la misma y de los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por la República que garantizan el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral como derechos humanos.

Finalmente, solicita se declare con lugar el amparo constitucional ordenándole a la sociedad mercantil accionada, en la persona de su Gerente General y representante del patrono, que proceda a la reincorporación de sus representados a los cargos que tenían para el momento de su despido en cumplimiento de la Resolución Administrativa; asimismo, al pago de los salarios dejados de percibir por sus representados, desde el despido hasta su reincorporación.

Adicionalmente, solicitaron la imposición de las costas y costos del juicio.

DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE ACCIONADA ANTE LA PRIMERA INSTANCIA

En la oportunidad de la audiencia constitucional, el abogado José Francisco Torres, actuando con el carácter de apoderado judicial de la empresa accionada, hoy apelante, expuso los siguientes alegatos:

Ratificó la incompetencia del Tribunal para conocer de la causa, lo cual había hecho valer en oportunidad anterior.

Asimismo, negó que su representada haya violado los derechos constitucionales de los accionantes e hizo valer que los solicitantes del amparo no han sido dependientes de su representada.

Por otro lado, señaló que la solicitud de amparo no reúne los requisitos necesarios, pues no especifica los derechos constitucionales que fueron presuntamente violados, el motivo que originó el amparo (hechos, actos, omisión y demás circunstancias), igualmente –según afirma- carece de una explicación complementaria relacionada con la situación jurídica infringida, todo de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

De igual forma, alega la inadmisibilidad de la acción de amparo, pues la misma “pretende usarse temerariamente como un instrumento de ejecución de u acto administrativo –viciado por demás- en el que no se ha hecho la notificación correspondiente y conforme a la ley, y sin agotarse la vía administrativa, tal como lo dispone la Ley Orgánica del Trabajo”.

Señala que la presente acción de amparo es improcedente, pues “de haber operado tal desacato denunciado lo cual es falso desde todo punto de vista el actor ha debido agotar el procedimiento de multa estipulado en la ley orgánica del trabajo, sin lo cual se pondría en duda la veracidad de tal desacato, y que conforme a esta ley orgánica es recurrible por vía administrativa ante el ministro del trabajo como órgano superior jerárquico en esta materia…”.

DEL FALLO APELADO

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes declaró con lugar la acción de amparo ejercida, con fundamento en las siguientes consideraciones:

En primer lugar se pronunció en cuanto al alegato de incompetencia planteado por la parte accionada, sobre lo cual afirmó su competencia, de acuerdo a lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 2 de agosto de 2001.

Seguidamente se pronunció acerca del alegato expuesto por la representación de la parte accionada en cuanto a que su representada no fue notificada del acto administrativo cuya ejecución se pretende, y al efecto constató que al folio 71 del expediente administrativo aparece cartel de notificación a la empresa accionada para darse por citada en el procedimiento administrativo, así como la colocación de carteles de citación a la empresa (folio 72). De otra parte, aparece al folio 73 diligencia suscrita por el apoderado judicial de la empresa, por la cual consigna instrumento poder y se da por citado en la misma oportunidad. Asimismo, al folio 77 aparece Acta donde el representante de la empresa niega que los trabajadores presten servicios para su representada y que por ende gocen de inamovilidad; al folio 85 aparece escrito de promoción de pruebas de la empresa; al folio 102 aparece cartel de notificación y al 103 colocación de cartel en la puerta de la oficina de la empresa; asimismo, al folio 108 aparece Acta levantada por la Jefe de la Sala Laboral de la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas, quien en fecha 30 de octubre de 2001 se hizo presente en la sede de la empresa, dejando constancia de que la misma no había cumplido con el reenganche de los accionantes. Hace referencia al artículo 50 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, concluyendo que mal puede la empresa accionada actuando de manera poco ética alegar que se violó su derecho a la defensa por ausencia de notificación, cuando del expediente administrativo se observa suficiente notificación de la Resolución N° 32, de allí que el Tribunal desestimó el alegato.

Luego, con relación al procedimiento de multa que puede serle aplicado al patrono y por tanto el presunto incumplimiento es recurrible en vía administrativa, señaló el Tribunal que la ya citada sentencia de fecha 2 de agosto de 2001, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia hizo referencia a ello y por tal razón concluyó el A Quo, que tal procedimiento no guarda relación con constreñir a la empresa a cumplir con el acto administrativo, de allí que –a su juicio- no existe realmente un procedimiento inconcluso relacionado con la solicitud de reenganche, el cual finalizó sin ser impugnado por la presunta agraviante.

En cuanto al fondo del asunto planteado observó que, la presente acción se circunscribe a determinar si por esta vía se puede lograr la ejecución de una providencia administrativa, como la emanada en este caso de la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas, que no tiene un procedimiento de ejecución forzosa de sus propias decisiones, lo que hace nugatorio el ejercicio de las mismas, pues –afirma el A Quo- como lo afirma la sentencia de la Sala Constitucional ya mencionada no existe un procedimiento apropiado en relación con el administrado que permita la ejecución real y efectiva de la providencia dictada por el ente administrativo.

En este sentido, sostuvo el Tribunal que, “…la Constitucionalización del Principio de la Tutela Judicial Efectiva mediante la cual se pretende que el administrado realmente obtenga una decisión no sólo en derecho sino el beneficio a disfrutar de la decisión obtenida, debe ser entendida al menos en el ámbito jurisdiccional como una obligación y responsabilidad que recae sobre el Juez de la causa, respaldada por la cooperación de las autoridades de la República, a los fines de que, si es el caso, se haga uso de la fuerza pública y en el ámbito administrativo al no existir un procedimiento para ejecutar un acto administrativo obviamente el administrado debe recurrir al proceso que le garantice ese principio de la tutela judicial, es decir, un mecanismo idóneo para dar cumplimiento a las decisiones administrativas”.

A juicio del Sentenciador, quedaron plenamente demostrados los hechos que sirven de fundamento a la acción de amparo, en concierto con las disposiciones contenidas en los artículos 87, 89, 93, 26, 27, 49 y 51 de la Constitución, normas de las que provienen en desarrollo las normas que se han previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, máxime cuando a los accionantes se les brindó la protección de una providencia administrativa, emitida conforme a la Ley por la Inspectoría del Trabajo. De allí que, “…la empresa agraviante no hizo otra cosa que infringir una situación jurídica que como derecho constitucional está orientada a proteger a los trabajadores de los excesos que contra ellos pueda cometer el patrono en desmedro de sus legítimos derechos, donde el Estado, como ente superior y garante de la tutela judicial efectiva, está en la obligación de tutelarlos con el objeto de preservar o resguardar que todo procedimiento establecido válidamente por la Ley se ejecute dado el ‘hecho social’ del trabajo”.

Señaló asimismo:

“…que es totalmente procedente la acción de amparo incoada, como medio autónomo para reclamar la obtención del cumplimiento de una obligación específica que constituye un derecho o una garantía constitucional cuando no existan otros medios procesales breves, sumarios y eficaces, expeditos e imperativos con capacidad o atribución propia para restablecer la situación jurídica infringida, como es el caso de autos, ya que los trabajadores vieron vulnerados sus derechos y al reclamarlos ante la jurisdicción administrativa competente y no obstante haber obtenido una decisión favorable debidamente notificada al patrono, que le ordenó a este cumplir con el reenganche al trabajo y el pago de los salarios caídos, y que fue desacatada en una forma poco menos que contraria a la obligación y deber de los ciudadanos de cumplir con las leyes, es imperativo el recurrir a la acción de amparo como medio para restablecer el derecho al trabajo y a la ejecución de la providencia administrativa señalada.
Si se partiera del principio que los patronos, no obstante, de las multas que se le impusieran, desacataran las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, éstas carecerían de sustento legal, pues todo acto administrativo impositivo de una obligación debe ser ejecutado inclusive coactivamente, pues de lo contrario se violarían principios de rango constitucional, y se estaría subvirtiendo el orden legal de las situaciones jurídicas de eminente carácter de orden público y nunca sería posible que el infractor respondiera por su actitud contumaz, por la omisión de un hecho violatorio de un derecho constitucional.
No existe impedimento legal que implique que mediante la acción de amparo, no puedan volver las cosas al estado que tenían antes de la violación, la cual está demostrada en autos, dado que no se están creando situaciones jurídicas nuevas, puesto que la orden existe emanada de una autoridad competente, que no goza de medios para ejecutarla, siendo menester acudir a la acción de amparo para ordenar en resguardo del principio de tutela judicial efectiva y del derecho al trabajo la ejecución de la misma, y así se declara”.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación ejercida por la representación de la parte recurrida, contra la sentencia antes transcrita, en la que se declaró con lugar la acción de amparo interpuesta por algunos trabajadores, contra la empresa en la que laboraban, por el incumplimiento de la Resolución administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas que acordó el reenganche y pago de salarios caídos a tales trabajadores.

Según se puede observar tanto de los alegatos que fundamentan la acción de amparo, como del fundamento esgrimido por el A Quo, el objeto perseguido por el presente amparo es la ejecución de una Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas, que ordenó el reenganche y pago de salarios caídos a los trabajadores hoy accionantes, en virtud de su incumplimiento por el patrono. Para ello, tanto la parte accionante como el Sentenciador han hecho valer lo expuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 2 de agosto de 2001 (caso: Niceto José Alcalá Ruiz), concluyendo al efecto en la violación de algunos derechos laborales que garantiza el Texto Constitucional, así como el derecho a la defensa y a la oportuna y adecuada respuesta.

Ahora bien, a los fines de la revisión en esta instancia del fallo apelado, esta Corte debe realizar algunas precisiones en torno al objeto del presente amparo, esto es, la ejecución del acto administrativo laboral. Para ello, es preciso destacar en primer término la naturaleza de la acción de amparo; luego, el punto concreto sobre la posibilidad o no de ejecución de un acto administrativo laboral a través de la acción de amparo, a la luz de las precisiones hechas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia tanto en la señalada sentencia del 2 de agosto de 2001 (como doctrina vinculante para esta Corte según lo asentado en el propio fallo) como en otros fallos relacionados con el asunto.

En cuanto a la naturaleza de la acción de amparo, tal acción, ciertamente, como pacífica y reiteradamente lo ha establecido la jurisprudencia de los tribunales contencioso administrativos actuando en sede constitucional y del tribunal propiamente constitucional como lo es la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se trata de una acción extraordinaria, esto es, una vía judicial que no sólo es especial por las características de su procedimiento (brevedad, sumariedad, prioridad), sino también excepcional, esto es, accionable sólo ante la imposibilidad de un medio que permita el restablecimiento de la situación que se alega infringida y en cuyo marco sólo es ventilable la violación directa e inmediata de derechos constitucionales (que no, ha insistido la jurisprudencia, cuestiones de naturaleza legal o que la involucren, pues para ello se encuentran arbitrados los medios de conocimiento ordinarios a través de las vías procesales que el Legislador ha dispuesto).

Es por ello que se ha cerrado el acceso al amparo en situaciones que involucran aun subliminalmente revisión de la legalidad de un acto, hecho u omisión, siendo preciso que se ventilen exclusivamente violaciones de derechos constitucionales.

Ahora bien, la ejecución de un acto administrativo ha dejado de ser considerada una cuestión de eminente legalidad por estar en manos de la propia Administración de acuerdo a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por estar previstos mecanismos ordinarios de conocimiento de tal asunto (como, según se ha considerado el recurso por abstención), hasta llegar a valorarse como una cuestión aparentemente ventilable por vía de amparo constitucional, de acuerdo al ya citado fallo de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, tal como se verá luego.

Partiendo de ello, resulta imperativo para esta Corte analizar e interpretar los postulados establecidos por la citada doctrina de carácter vinculante establecida por la Sala Constitucional en el fallo recaído en el caso: Nicolás José Alcalá Ruíz.

Así, a manera de ver de esta Corte, el mencionado fallo parte de dos premisas básicas: i) Inexistencia de un procedimiento para proceder a la ejecución forzosa de un acto administrativo de naturaleza laboral en caso de contumacia del patrono y ii) Relevancia de los derechos constitucionales de naturaleza laboral de los administrados y garantía de su situación laboral.

El primer aspecto queda claro del fallo cuando en reiteradas oportunidades resalta la inexistencia de un procedimiento para que la Administración ejecute sus actos cuando se trate de aquéllos de ejecución personal o directa por el obligado. Si bien el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos –destaca esta Corte- dispone normas para la ejecución forzosa de actos por la propia Administración tanto por vía de ejecución indirecta, como por vía de ejecución directa, no prevé en ninguno de los dos casos la forma precisa en que tal ejecución deberá producirse, pues, aun cuando dispone las normas conforme a las cuales se llevará a cabo la ejecución forzosa, ellas no contienen un procedimiento como tal y ello resulta lógico pues dependerá de aquello en que se concrete el acto administrativo. Sin embargo, el problema principal se plantea en caso de ejecución directa en la que se requiere una actuación del particular para materializar el cumplimiento del acto. Ciertamente, existe así un vacío en cuanto al procedimiento específico a seguir para tal ejecución y a criterio del Legislador las multas sucesivas son un mecanismo de persuasión para acabar con la rebeldía del obligado, pero en ello no se concreta la ejecución, tanto así que la propia norma (artículo 80 antes mencionado) agrega: “…concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado”, insistiendo en que la multa es una cosa distinta del cumplimiento como tal; la multa así se trata de una sanción accesoria. Cuestión que tampoco queda resuelta a la luz de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Queda claro a juicio de esta Corte del fallo citado, que ciertamente la ejecución forzosa puede y debe acordarla la Administración, el problema es que no existe procedimiento para ello y es allí donde entra en juego la posibilidad de intervención de los órganos jurisdiccionales para imponer la ejecución del acto de que se trate.

En cuanto a la segunda premisa de la que parte el fallo, existe ciertamente en su concepción la necesaria protección de los derechos del trabajador que se ha visto beneficiado con la decisión administrativa, sin que sea posible que el operador de justicia considere su falta de jurisdicción respecto al asunto, pues la intervención del Poder Judicial parece necesaria frente a la inejecución de un acto administrativo e inexistencia de un procedimiento legalmente establecido para su ejecución. He aquí la posibilidad de ejercicio del amparo. En este punto considera la Corte, debe tenerse presente que la ejecución a través de los órganos jurisdiccionales es de especial relevancia en la materia de actos de naturaleza laboral dada la situación que se trata de proteger, tomando en cuenta que se encuentra en juego el sustento del trabajador, de allí que –parece reflejarlo el fallo- esta materia sea de mayor sensibilidad a los fines de la ejecución del acto y mientras no exista regulación al respecto.

Ahora, partiendo de las premisas anteriores sobre las cuales –estima la Corte- se fundamenta el razonamiento de la Sala Constitucional, es preciso arbitrar ello con la posibilidad o no de accionar por vía de amparo la ejecución de un acto administrativo, como mecanismo aparentemente único e idóneo para obtener la ejecución del acto en la materia precisa. Para ello será preciso definir algunos aspectos y luego entrar en un análisis concatenado de algunas decisiones emitidas por la propia Sala, a fin de concluir en la procedencia o no del amparo constitucional en estos casos.
Si antes se precisó que no existe en vía administrativa un procedimiento para la ejecución de los actos de naturaleza laboral, si además en concepción de la Sala Constitucional la inejecución puede llevar a violación de derechos constitucionales, entonces –también en concepción de la Sala- pareciera ser el amparo constitucional el mecanismo idóneo para obtener tal ejecución. Esta afirmación se desprende de algunas consideraciones expuestas en el fallo ya citado, así entre otras afirmó la Sala que los derechos y garantías constitucionales involucradas hacían que se tornara urgente la protección tutelar necesaria “…que sofocara los efectos nocivos de la actitud rebelde del patrono originada por la lesión en los derechos fundamentales del trabajador, para lo cual los órganos del Poder Judicial se presentan como la única solución, para lograr por un medio breve, sumario y eficaz la vigencia de los derechos vulnerados, dado el vacío legislativo evidente a fin de que los órganos administrativos ejecuten su decisión en materia laboral administrativa”. De igual modo, afirmó la Sala que, ciertamente, los órganos del Poder Judicial, “…carecen de jurisdicción para ejecutar este tipo de actos, en virtud de ese carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos dictados por la Administración, sin embargo, el inconveniente que debe plantearse el juzgador, en casos como el presente, en que, ante la ausencia de un procedimiento apropiado –en relación con el administrado- que permita la ejecución real y efectiva de la providencia dictada por el ente administrativo, y ante la indiferencia de la Administración –justificada o no- para ejecutar sus actos, deben los órganos del Poder Judicial, en el ejercicio de la función jurisdiccional controladora, conocer de las conductas omisivas de aquellos, a los fines de garantizar el ejercicio de los legítimos derechos de los administrados que, en tales circunstancias, se hallan desamparados e impotentes para alcanzar su objetivo”. Y continuó afirmando la Sala, en el caso que conocía, que no era posible el ejercicio del recurso por abstención o carencia, pues “…la acción va dirigida hacia el patrono y es el que causa el agravio con su inactividad al desacatar la orden administrativa y, por la otra, porque sobre la Administración no pesa esa obligación específica exigida para que prospere ese mecanismo jurisdiccional, pues como ha quedado expuesto, existe un vacío legislativo, no existe regulación que imponga una determinada conducta a la Administración (distinta por supuesto a la imposición de la multa) para lograr la real y efectiva ejecución de su providencia, de allí que no se trate de una omisión injustificada de la Administración”.

Más elocuente aún en este sentido, es la afirmación hecha en el ya mencionado fallo, según la cual “…dado que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las demandas de nulidad en contra de las decisiones administrativas provenientes de los órganos de la Administración del Trabajo; en el ejercicio de esa competencia, debe poseer igualmente la potestad para resolver los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de ese tipo de providencias que han quedado firmes en sede administrativa, tal como lo es, se insiste, para conocer de su nulidad”. Y, “[a]simismo, en el ejercicio de esa competencia deben dichos juzgados conocer de los problemas de ejecución que, de este tipo de resoluciones, se susciten, cuando se interpongan acciones de amparo relacionadas con esta materia” (Subrayado del presente fallo).

Parece concluirse entonces que puede a través del mecanismo de amparo ventilarse una cuestión de ejecución de un acto administrativo de naturaleza laboral –insiste esta Corte- por la naturaleza del asunto planteado y las repercusiones que él tiene en el efectivo ejercicio de los derechos laborales del trabajador, de manera relevante por lo que se refiere a la posibilidad de su sustento como antes se afirmó.

Ahora, ciertamente no puede afirmarse que la conclusión de la Sala sea enfáticamente la posibilidad de ejecución de un acto administrativo –de naturaleza laboral- por vía de amparo constitucional, ella sólo resalta la necesidad de que una vez ejercido y dados los derechos constitucionales involucrados, los órganos jurisdiccionales conozcan efectivamente de tal amparo, no limitándose a declarar su falta de jurisdicción, pues –en ello insiste la Sala- pareciera que no hay un medio eficaz que permita obtener la ejecución del acto.

Ahora, cómo arbitrar esa conclusión con criterios expuestos por la propia Sala en sentencias posteriores a la ya analizada, según los cuales, la ejecución de los actos administrativos corresponden a la propia Administración. La divergencia pareciera plantearse respecto a los fallos que seguidamente en lo que al punto se refiere esta Corte pasa a transcribir:

· Sentencia de fecha 3 de agosto de 2001, caso: USAFRUITS. En esa oportunidad la Sala sostuvo:

“…esta Sala observa, son dos asuntos distintos los que corresponden a la jurisdicción constitucional y contenciosa administrativa, no pudiendo ventilarse dentro de la constitucional lo que es propia de la contenciosa administrativa.

Como ya lo ha señalado esta Sala, las decisiones administrativas deben ser ejecutadas por la administración o por los órganos contencioso administrativos, y no puede el órgano jurisdiccional que no actúa como órgano contencioso administrativo sustituirse en las obligaciones de los órganos administrativos ordenando la ejecutabilidad de los actos y llevándolas a cabo, a menos que la Ley así lo establezca.

En vista de lo anterior, considera la Sala que por la vía de amparo constitucional no podía ordenarse el cumplimiento del acto administrativo, y menos aún, cuando dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa se había ordenado la suspensión de los efectos del acto.

Consecuencia de lo expuesto es que el amparo era inadmisible en base al artículo 6.3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales…”.

· De igual modo, en sentencia de fecha 2 de noviembre de 2001, caso: Regalos Coccinelle, C.A., dicha Sala expresó:

“…al ordenar la decisión cuestionada el desalojo y declararse la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo competente para cumplirlo, invade el campo de la administración, ya que como se expresó esta Sala en fallo del 3 de agosto de 2001 (caso: Nicolás José Alcalá Ruíz):

‘Además constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto, puede y debe él mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…

Asimismo, en ese mismo texto normativo se establece cómo debe realizarse la ejecución forzosa de los actos dictados en caso de incumplimiento…

Considera esta Sala conveniente referirse a la cuestión relativa a la ejecución de los actos dictados por la Administración en materia inquilinaria, en el caso de conflictos intersubjetivos planteados, también con ocasión de una relación jurídica de carácter privado derivada de la celebración de un contrato de arrendamiento, comparable con la situación planteada en autos, referida al ámbito laboral, por la participación que posee el Estado en este tipo de relaciones y la potencial resolución de conflictos por parte del mismo, cuando actúa en ejercicio de funciones análogas a la realizada por los Tribunales, cumplida a través de la Administración Pública. La cuestión ha sido examinada por la jurisprudencia en una oportunidad por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en una famosa decisión, del 21 de noviembre de 1989, conocida como caso: Arnaldo Lovera. En dicha decisión se expresó:

‘Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo adoptado en los términos expuestos, no requiere de homologación alguna por parte del juez: la ejecución de dicha decisión opera por su propia virtualidad, y con los mismos efectos, para el caso, de una sentencia judicial, además téngase presente que, en tanto que la ley especial de la materia no exige la intervención de los tribunales para proceder a su ejecución cuando a ésta se opusieran los afectados, no precisa en cambio el órgano administrativo de habilitación alguna para llevarla a cabo por sí mismo, pues como se ha dejado expuesto, le basta –por regla- con disponer de los ya reseñados medios que para lograr tal propósito, establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos’.

En consecuencia, no podía la Corte Primera de lo Contencioso asumir la ejecución del acto administrativo, y así se declara” (Paréntesis de esta Corte).

Ahora bien, cabe destacar que el primero de los fallos mencionados fue expresamente referido por el dictado en fecha 2 de agosto de 2001, resaltando al efecto la idea conforme a la cual las decisiones administrativas deben ser ejecutadas por la Administración o por los órganos contencioso administrativos y que no puede el órgano jurisdiccional que no actúa como órgano contencioso administrativo sustituirse en las obligaciones de los órganos administrativos ordenando la ejecutabilidad de los actos.

En apariencia ambos criterios entonces se contradicen, pues en uno se afirma categóricamente que no puede el órgano jurisdiccional que no sea contencioso administrativo ejecutar actos administrativos, mientras que en el otro se deja entrever que ante el vacío de un procedimiento legalmente establecido para la ejecución de los actos administrativos –de naturaleza laboral- deben los órganos jurisdiccionales intervenir como garantes de los derechos involucrados.

Sin embargo, estima esta Corte la aparente contradicción no es tal. Como se verá ambos criterios pueden y deben ser analizados concatenadamente, no sólo en aras de garantizar la certidumbre en la adopción de decisiones, sino incluso porque como antes se precisó, aquel fallo relativo a la ejecución del acto laboral es doctrina vinculante.

Así pues, es necesario destacar en primer lugar que las precisiones hechas en el fallo de fecha 2 de agosto de 2001 se concretaron a los actos de naturaleza administrativa laboral, asunto similar al ventilado en el caso USAFRUITS. En ese primer fallo, la Sala precisó que la decisión administrativa en ese caso no había sido de modo alguno impugnada quedando firme en sede administrativa; en el último por el contrario dejó precisado que la decisión administrativa cuya ejecución se propendía se encontraba impugnada e incluso suspendidos sus efectos. Es claro que si la decisión no ha sido impugnada debe ejecutarse, pues sólo la posible suspensión de sus efectos en vía administrativa o judicial podría paralizar su concreción, los actos administrativos son ejecutables sólo si no han sido impugnados y suspendidos sus efectos, de allí que habiendo sido decidida una cuestión de naturaleza laboral en la que se encuentra inmersa la situación laboral del trabajador la orden de reenganche y pago de salarios deba ser ejecutada, importa únicamente que la situación fáctica de ese trabajador sea efectivamente restablecida.

De allí que considera esta Corte, no existe contradicción entre ambos criterios, siendo que ambos propenden a la ejecución del acto administrativo laboral por el órgano administrativo respectivo, contencioso administrativo (entiende la Corte actuando en esa sede) y contencioso administrativo actuando en sede constitucional, cuando aquél no haya sido impugnado, quedando firme en sede administrativa, lo cual induce a considerar una aparente violación de los derechos constitucionales del trabajador beneficiado con la Providencia.

Ciertamente, son dos asuntos distintos los que corresponden a la jurisdicción constitucional y contencioso administrativa, no pudiendo ventilarse dentro de la constitucional lo que es propio de la contencioso administrativa, como sucedería con la ejecución de un acto administrativo laboral. De allí que, no podría un órgano jurisdiccional que actúa en sede constitucional sustituirse en lo que compete a los órganos administrativos –propiamente tales o jurisdiccionales-, si compete a éstos últimos la impugnación y ejecución de los actos de naturaleza laboral entonces una vez que uno de estos actos ha sido impugnado, sale de la esfera de actuación del órgano –constitucional- que debe “…conocer de los problemas de ejecución que, este tipo de resoluciones, se susciten, cuando se interpongan acciones de amparo relacionadas con esta materia”. Está demás que se precise que los órganos contencioso administrativos actúan también –como todos los Tribunales de la República- en sede constitucional –a través del amparo constitucional y adicionalmente en ejercicio del control de constitucionalidad llamado difuso- de allí que, cuando actúan en esa sede bien pueden salvaguardar los derechos del trabajador conociendo y hasta decretando, de ser el caso, un amparo constitucional que ordene la ejecución del acto que le beneficia, pero tal posibilidad lógicamente no puede exceder del control que esos mismos órganos ahora actuando en sede contencioso administrativa pueden y deben ejercer.

Resulta por demás poco ventajoso interpretar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al hacer referencia en sentencia del 2 de agosto de 2001 al caso USAFRUITS –que erradamente identifica como del 26 de julio de ese año- del 3 de agosto del mismo año (sorprendentemente de fecha posterior al que se encontraba decidiendo), haya inadvertido que categóricamente sostuvo (rectius: sostendría) que son dos asuntos distintos el constitucional y el contencioso administrativo, no pudiendo ventilarse en la primera lo propio de la segunda, y agregando, tal como la propia Sala lo resalta (en sentencia del 2 de agosto de 2001) que no puede el órgano jurisdiccional que no actúan como órgano contencioso administrativo sustituirse en las obligaciones de los órganos administrativos. Resalta así la propia Sala que los órganos contencioso administrativos que no actúan como tales (y lo hacen en sede constitucional) están impedidos de ordenar la ejecución de actos administrativos, pero ello –estima esta Corte- agrega ese fallo no impide su actuación cuando aquéllos –los contenciosos por vía ordinaria- no han actuado, pues el acto del que se trate no ha sido impugnado, tratándose del caso contrario (habiendo sido impugnado el acto) no podría el órgano contencioso administrativo que actúa en sede constitucional ordenar su ejecución, pues estaría ahora sí invadiendo el campo de actuación de su homólogo el contencioso administrativo en sede contenciosa a quien le corresponderá tanto la impugnación como la ejecución del acto del que se trate.

Todo lo anterior, induce a esta Corte a interpretar –dentro de su esfera de competencias y sin pretender invadir la esfera de la propia Sala Constitucional- que ésta dio cabida a la ejecución por vía de amparo constitucional del acto administrativo de naturaleza laboral –exclusivamente a estos por la naturaleza del asunto controvertido como ya se precisó- siempre que éste no se encuentre impugnado y sometido por tanto al conocimiento del órgano contencioso administrativo por vía contenciosa, tratando de salvaguardar así los derechos constitucionales del trabajador que pudieran encontrarse afectados. De no ser así, ningún sentido tendría someter a los órganos jurisdiccionales a esa doctrina que enfatiza la necesidad de que ellos –en sede constitucional- conozcan de los asuntos de ejecución de tal acto, dejando claramente establecido además que las doctrinas anteriores habían resultado ambivalentes siendo por ende necesario establecer un modo de proceder en estos casos, que en ese fallo (caso: Nicolás José Alcalá Ruiz) precisó.

Por lo demás, deja de lado esta Corte el asunto referente a la competencia para conocer de tales asuntos, pues quedó claro del fallo dictado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que los órganos con competencia en lo contencioso administrativo –en sede contenciosa o constitucional- deben conocer de tales asuntos, con independencia además de que se trate de un amparo ejercido contra la propia Inspectoría del Trabajo que dictó el acto –y se niega u omite su ejecución- o contra el patrono –que se niega al cumplimiento-, pues tal como lo dejó también con meridiana claridad el aludido fallo el objeto del amparo –del que deben conocer los tribunales contencioso administrativos- bien puede ser alguna de tales actuaciones, traducidas en hechos u omisiones.

Partiendo de lo anterior, esta Corte en abandono de criterios anteriores conforme a los cuales no podía por vía de amparo ejecutarse un acto administrativo de naturaleza laboral, y en obligación de acatar la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 2 de agosto de 2001, ya mencionada, considera que es posible solicitar y proceder a la ejecución de un acto administrativo de esta naturaleza siempre que se den las siguientes circunstancias: 1) Que el acto no se encuentre impugnado en vía administrativa o contencioso administrativa; 2) Que exista una abstención de la Administración en ejecutar su acto y/o contumacia del patrono en ejecutarlo y; 3) siempre claro está exista violación a derechos constitucionales del trabajador beneficiado con el acto. Así se declara.

Tomando en cuenta los parámetros anteriores, pasa esta Corte a conocer de la apelación ejercida en el presente caso, y al efecto observa:

La parte accionante alegó, entre otras, la violación de sus derechos al trabajo y a la protección especial de éste, en virtud de que la sociedad mercantil INVERCANPA, S.A. parte patronal se ha negado a dar cumplimiento a la orden de reenganche y pago de salarios caídos a los trabajadores hoy accionantes.

El A Quo por su parte declaró con lugar el amparo constitucional considerando que, en efecto, se violaron lo derechos constitucionales de la parte accionante al no cumplir el patrono con la orden impartida en el acto administrativo, no procediendo así a la ejecución del acto.

Sobre ello esta Corte constata de autos que la Resolución N° 32 dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas que ordenó el reenganche y pago de salarios caídos a los accionantes fue notificada a la sociedad mercantil accionada, incluso el órgano administrativo apercibió a la empresa del cumplimiento forzoso de la Resolución, sin que se haya procedido a ello.

Como se asentó antes, la actitud omisa de la parte accionada en dar cumplimiento a la Resolución administrativa de naturaleza laboral, puede llevar a la violación de los derechos de esa misma naturaleza del trabajador. Así, es lógico que la falta de cumplimiento de una orden administrativa que se imparte al patrono acordando el reenganche de unos trabajadores a su sitio de trabajo con el pago de los salarios dejados de percibir por éstos, como consecuencia de haber considerado ese órgano la procedencia de la solicitud planteada por los trabajadores, lleva al impedimento de éstos del ejercicio de su derecho al trabajo, prestando su servicio para el patrono y de su derecho a su protección especial y al salario que les otorga la Constitución y quedaron reconocidos por el órgano administrativo, sin que tal reconocimiento haya sido impugnado por el patrono, según se desprende de autos.

Incluso se patentiza la violación al derecho al salario de los accionantes, el cual aun cuando no fue denunciado, puede esta Corte estimar, de acuerdo a los términos expuestos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 7, de fecha 1 de febrero de 2000, oportunidad en que afirmó: “…no resulta vinculante para el Juez Constitucional lo que pida el quejoso, sino la situación fáctica ocurrida en contravención a los derechos y garantías constitucionales y los efectos que ella produce, que el actor trata que cesen y dejen de perjudicarlo”. Resulta evidente para esta Corte que el incumplimiento de la providencia administrativa dictada no sólo impide el ejercicio del derecho a trabajar de los accionantes, a quienes el órgano administrativo reconoció su situación laboral, sino que impide el ejercicio del derecho a obtener un salario producto de ese trabajo que les impide ejercer.

De todo lo anterior, esta Corte considera que resulta ajustada a derecho la decisión del A Quo, una vez constatada la violación del derecho al trabajo de los accionantes y del derecho al salario. Así se declara.
Con base en lo anterior, esta Corte confirma el fallo apelado, y así se declara.

- III -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR la apelación ejercida por el abogado José Francisco Torres, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil INVERCAMPA, S.A., contra la decisión de fecha 20 de diciembre de 2001, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, en la que declaró con lugar la acción de amparo interpuesta por el abogado Denis Terán Peñaloza, actuando con el carácter de apoderado judicial de los ciudadanos ALIS SURAY ROJAS, DAVID TORRES MALDONADO, MARÍA GLADIS BOLAÑOS MOLINA, RENI JOSÉ CASTRO SIFONTES, FABIO FLORES MOLINA, OMAR GUERRERO BUSTAMANTE, EUSTOQUIO ARIAS, ORLANDO CALDERÓN y JUAN DELGADO, antes identificados, contra la mencionada sociedad mercantil. En consecuencia, se CONFIRMA la sentencia apelada.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los días _________________del mes de ________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

EL PRESIDENTE,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

EL VICE-PRESIDENTE,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE

MAGISTRADAS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

ANA MARÍA RUGGERI COVA

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

LA SECRETARIA ACC.,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EXP. Nº 02-26908
JCAB/.-A