Expediente Nº 02-27350 MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS Mediante Oficio N° 0984-02 de fecha 2 de abril de 2002, el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella incoada por los abogados Román José Duque Corredor, Legna Marcano Tineo, Nicsi Sierra Navarro y Germán Alberto Briceño, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 466, 65.627, 62.837 y 66.378, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la DORIS MATOMA CASTRO, portadora de la cédula de identidad N° 10.791.526, contra la República de Venezuela (MINISTERIO DEL TRABAJO). Tal remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada Artemis Carvajal, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 9.274, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, contra la sentencia dictada en fecha 3 de octubre de 2001, por el referido Tribunal que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta. El 23 de abril de 2002, se dio cuenta a la Corte, y por auto separado de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. En fecha 16 de mayo de 2002, la abogada Artemis Carvajal, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó su escrito de fundamentación de la apelación. El 21 de mayo de 2002, comenzó la relación de la causa. En fecha 28 de mayo de 2002, la abogada Doris Matoma Castro, actuando en su propio nombre, consignó el respectivo escrito de contestación de la apelación. Durante el lapso probatorio ninguna de las partes compareció. El 11 de julio de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que ambas partes presentaron sus respectivos escritos de informes. En esa misma fecha la Corte dijo “Vistos”. El 12 de julio de 2002, se pasó el expediente al Magistrado ponente. Cumplida la tramitación legal del expediente, corresponde a esta Corte dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones: I DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA QUERELLA Los apoderados judiciales de la parte querellante expusieron en su escrito libelar, lo siguiente: 1.- Indicaron que el 16 de junio de 1985, su representada ingresó a la Administración Pública, ocupando el cargo de Comisionado Especial del Trabajo I del Ministerio del Trabajo; que el 15 de febrero de 1992, le asignaron el cargo de Inspector del Trabajo IV en el Estado Mérida; y que sus años de servicios en total ascienden a 12 años, un (1) mes y veinte (20) días. 2.- Expusieron que el 26 de mayo de 1997, la entonces Ministra del Trabajo le notificó a su mandante que en virtud de la reorganización administrativa del Ministerio del Trabajo, fundamentada en el artículo 53, ordinal 2º de la Ley de Carrera Administrativa, y de acuerdo a lo previsto en los artículos 54 de dicha Ley y 84, 85, 86 y 87 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, pasaba a situación de disponibilidad por el término de un mes a partir de la notificación. 3.- Manifestaron que el acto de remoción antes señalado, se fundamentó en el Decreto nº 1364 del 10 de junio de 1996, mediante el cual se acordó la reorganización administrativa del Ministerio del trabajo y, por ende, la supresión de diversos cargos, entre ellos, el de Inspector del Trabajo IV; cargo éste que ocupaba su representada. 4.- Denunciaron que el referido Decreto se encuentra viciado de desviación de poder, toda vez que en dicho texto normativo, en su artículo 3, se pautó que “...las clases de cargos que se refiere el artículo 2 –cargos eliminados- no podrán ser provistas sino por aspirantes que hayan aprobado los concursos señalados en el reglamento Interno de Ingreso que a efectos establecerá el Ministerio del Trabajo”; y por otra parte, el 1º de julio de 1996, el Ejecutivo Nacional dictó el Decreto nº 1367, en el cual se declaró de confianza y, por tanto, de libre nombramiento y remoción, los cargos del Ministerio del Trabajo, que por índole de sus funciones comprendan actividades de inspección del trabajo, vigilancia y fiscalización de las condiciones de trabajo y de seguridad social e industrial. Por ende, expusieron que “...el Ejecutivo crea nuevos cargos en el Ministerio del Trabajo de libre nombramiento y remoción, mediante los cuales sustituye los anteriores cargos de carrera. Ante esta situación, es evidente que el Ejecutivo no tenía intención alguna de realizar una reestructuración organizativa del Ministerio del Trabajo, pues esta implica una reducción de personal y supresión de cargos, los cual se justifica por motivos presupuestarios o de otros índoles”. 5.- Igualmente, denunciaron que el Decreto Nº 1364 viola el derecho a la estabilidad que poseen los funcionarios de carrera, por cuanto “...permite que sean retirados de su cargos Funcionarios de Carrera administrativa, sin que medie motivos de los contemplados en la Ley para realizarlos, pues de considerarse que la reestructuración a que hace alusión la Administración es un motivo válido, estaríamos incurriendo en un error, ya que se evidencia que la mencionada reestructuración no es más que una excusa a fin de despedir determinado personal del Ministerio del Trabajo para sustituirlos por otros preestablecidos como de libre nombramiento y remoción”. 6.- Denunciaron, además, que el aludido Decreto Presidencial se encuentra viciado de falso supuesto, toda vez que “...el Ejecutivo no realizó la reestructuración administrativa para el mejor funcionamiento del Ministerio del Trabajo, sino que se valió de esta figura contemplada en la Ley de Carrera Administrativa para suprimir ciertos cargos y crear otros a su conveniencia, violando de esta manera todos los derechos ostentados por los Funcionarios de Carrera”. 7.- Respecto al acto de remoción impugnado, señalaron que el mismo se encuentra viciado de desviación de poder, por cuanto la Administración “...removió y retiró en forma por demás arbitraria, a nuestra representada por medio de la Resolución Nº 322, no por realizar la reestructuración que pretende hacer ver, sino por motivos meramente caprichosos y con el único fin de nombrar a otra persona en dicho cargo, independientemente de cambiarle la denominación al mismo, violentando así, el fin de la normativa legal vigente, siendo, por tanto dicho acto es nulo”. 8.- Igualmente denunciaron que dicho acto administrativo le vulneró a su representada el derecho a la estabilidad previsto en la Ley de Carrera Administrativa, toda vez que “...aún en estas situaciones en el caso de reestructuración de un Ministerio, la remoción y retiro no es un acto discrecional, sino que está sujeto a un procedimiento previo y a supuestos técnicos y administrativos determinados”. 9.- Por último, denunciaron que el acto de remoción recurrido, se encuentra viciado de falso supuesto, por cuanto “...la Administración de valió de un hecho falso, cual es la reestructuración administrativa, a fin de remover y retirar del cargo a nuestra mandante con el único propósito de colocar en el mismo a otra persona, la cual en los actuales momentos desempeña las mismas funciones que venía desempeñando nuestra representada para la época para la cual ocupaba el cargo en cuestión”. Por tales motivos, los apoderados judiciales de la querellante solicitó lo que sigue: “1. La nulidad de la Resolución del Ministerio del Trabajo Nº 515, de fecha 5 de agosto de 1997 que, contempla el retiro del cargo de Inspector del Trabajo IV de nuestra representada (...) y para que se restablezca su situación subjetiva lesionada se le reincorpore al cargo de Inspector del Trabajo IV del Estado Mérida. 2. La nulidad del Decreto 1364 dictado por el Ejecutivo Nacional en fecha 10 de junio de 1996 (...). 3. El pago de la remuneración dejada de percibir desde la fecha de la remoción hasta la fecha del reingreso, incluyendo sueldo básico y otros emolumentos tales como habilitación, traslados y transportes, tanto durante el mes de disponibilidad a que se refiere la Ley, como el tiempo subsiguiente hasta que quede firme su situación frente a la Administración (...). 4. En el supuesto de declararse sin lugar la demanda de nulidad del acto de remoción y retiro, y consiguientemente, la reincorporación de nuestra representada, subsidiariamente, que se condene a la Administración Pública Nacional (Ministerio de Justicia), al pago de sus Prestaciones Sociales, calculadas en base a la última remuneración, por 12 años un mes y 20 días de servicio (...). 4. Solicitamos la suspensión temporal de los efectos del acto administrativo impugnado de acuerdo a lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (...). 5. En el supuesto que se desestime la medida anterior, solicitamos que de acuerdo a lo previsto en el Parágrafo Primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, se acuerde como una medida cautelar innominada, la reposición de nuestra representada en su cargo, en razón de la lesión que se le ha causado y que se le sigue generando, mientras se resuelven las definitivas del juicio”. II DEL FALLO APELADO En fecha 3 de octubre de 2001, el entonces Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta y, en consecuencia, ordenó “...la reincorporación de la querellante al cargo de Inspector del Trabajo IV del Estado Mérida o a otro de igual o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos, en el Ministerio del Trabajo, con el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir, es decir, con las variaciones que el tiempo haya experimentado el sueldo del cargo desde el ilegal retiro, hasta la efectiva reincorporación (...)”. El a quo fundamentó su fallo de la siguiente manera: 1.- En primer lugar, indicó que conforme a los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, “...para que la Administración proceda al retiro de los funcionarios, por haber sido afectados por una medida de reducción de personal, debido a cambios en la organización administrativa, es necesario el cumplimiento previo de las mismas, y revisado como ha sido la documentación traída a los autos, se pudo comprobar que la Administración no dio cumplimiento al procedimiento establecido en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para poder afectar a la hoy recurrente de la medida de reducción de personal y así se declara”. 2.- En virtud de lo anterior, declaró la nulidad de los actos de remoción y retiro que afectaron a la querellante, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y ordenó la reincorporación de la querellante al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos, en el Ministerio del Trabajo, con el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir, es decir, con las variaciones que el tiempo haya experimentado el sueldo del cargo desde el ilegal retiro, hasta la efectiva reincorporación. 3.- En cuanto a la nulidad del Decreto Nº 1.364 dictado por el Presidente de la República, dispuso que “...es competencia del Tribunal Supremo de Justicia declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente, de conformidad con lo establecido en el artículo 266 numeral 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (...)”. III DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN La abogada Artemis Carvajal, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, fundamenta la apelación denunciando que la sentencia dictada por el Tribunal A quo infringió lo establecido en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 12 eiusdem, por cuanto “...el acto administrativo de remoción, objeto de impugnación, se encuentra dentro del marco legal del Artículo 53, ordinal 2º de la Ley de Carrera Administrativa, toda vez que, la medida de reducción de personal de la cual fue objeto la ciudadana DORIS MATOMA CASTRO, es totalmente legal, por cumplir con lo preceptuado en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General”. IV DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN La abogada Doris Matoma Castro, actuando en su propio nombre, al consignar el escrito de contestación a la apelación, reiteró que “...el Ministerio del Trabajo no cumplió con el procedimiento establecido en la ley para removerme de mi cargo, y no consta en autos la prueba de que se agotaron todas las gestiones de reubicarme en un cargo de similar jerarquía...”. V MOTIVACIÓN PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la sustituta de la Procuradora General de la República contra la sentencia dictada el 3 de octubre de 2001, por el suprimido Tribunal de la Carrera Administrativa. Al respecto observa lo siguiente: Denuncia la sustituta de la Procurador General de la República que la sentencia dictada por el Tribunal A quo no se ajustó al contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 12 eiusdem, por cuanto “...el acto administrativo de remoción, objeto de impugnación, se encuentra dentro del marco legal del Artículo 53, ordinal 2º de la Ley de Carrera Administrativa, toda vez que, la medida de reducción de personal de la cual fue objeto la ciudadana DORIS MATOMA CASTRO, es totalmente legal, por cumplir con lo preceptuado en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General”. Con relación a este alegato, esta Corte observa: El ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, prevé lo siguiente: “Artículo 243.- Toda sentencia debe contener: (...). 5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia.” La norma antes transcrita consagra el llamado principio de congruencia, el cual exige que el fallo guarde estrecha relación con la pretensión planteada por el actor en su libelo y en las excepciones o defensas expuestas por el demandado en la contestación, dado que éstos son extremos en los cuales queda delimitada la controversia. Este principio procesal, al ser vulnerado por el juez, ocasiona que el fallo se encuentre viciado de incongruencia y, por tanto, susceptible de ser declarado nulo conforme a la disposición contenida en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. Ahora bien, en el presente caso la Corte estima necesario indicar que ha sido criterio reiterado de esta Corte que la causal de reducción de personal a que se contrae el ordinal 2º del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aunque todas den origen a la reducción de personal, no pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto, cuatro los motivos que justifican el retiro por reducción de personal; el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajustes presupuestarios; el tercero, modificación de los servicios y; el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordados por el Ejecutivo Nacional y aprobada la reducción de personal por el Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; los dos últimos, si requieren una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la aprobación de la reducción de personal por el Consejo de Ministros. En todo caso, en cada uno de los cuatro motivos señalados se requiere impretermitiblemente la aprobación previa del Consejo de Ministros. Ahora bien, el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud, aprobación por parte del Consejo de Ministros, remoción y retiro, es decir que, para que los retiros sean válidos debe cumplirse con el procedimiento establecido en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General. Ello así, observa esta Corte que en el presente caso, que contrariamente a lo señalado por el a quo, constan pruebas suficientes que permiten afirmar que el organismo querellado dio cumplimiento a lo previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, relativo a la reducción de personal por cambios en la organización administrativa. De esta manera, se evidencia de los folios 132 al 135, donde cursa comunicación emanada del Ministerio de la Secretaria de la Presidencia dirigida al Ministerio del Trabajo, en la cual se incluye el acta de la reunión del Consejo de Ministros N° 141 de fecha 19 de junio de 1996, se aprueba dicha medida de reducción de personal y punto de agenda al Presidente de la República relativa a la solicitud de aprobación de la medida de reducción de personal, acompañada de la lista de los cargos que serían eliminados, así como del resumen de los expedientes de los funcionarios de carrera que serían afectados; la cual fue aprobada. A los folios 140 al 142, riela copia certificada de la Gaceta Oficial N° 35.908 del 27 de febrero de 1996, contentiva del Decreto N° 1218 del 15 de febrero del mismo año, en el cual se da inicio al proceso de reorganización administrativa del organismo querellado. Al folio139, comunicación de fecha 10 de enero de 1996, emanada de Cordiplan dirigida al Ministerio del Trabajo donde se considera procedente la reestructuración orgánica y funcional propuesta para dicho Ministerio. Igualmente a los folios 147 al 171, corre inserto listado de personas afectadas por la medida de reducción de personal; al folio 51, cursa Oficio N° 322 de fecha 26 de mayo de 1997, en el cual se notifica a la querellante su pase a situación de disponibilidad por el lapso de un mes, por haber sido afectado por la medida de reducción de personal. Como se puede observar que, contrariamente a lo decidido por el a quo, el organismo querellado cumplió a cabalidad con el procedimiento de reducción de personal, previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de lo cual estima esta Corte que el acto administrativo de remoción fundamentado en la medida de reducción de personal por cambios en la organización administrativa estuvo ajustado a derecho y así se decide. En consecuencia, al resultar procedente la denuncia formulada por la sustituta de la Procuradora General de la República, debe esta Alzada anular el fallo recurrido, conforme con lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil y, por tanto, pasar a conocer –en primera instancia- sobre el fondo de la querella, de coformidad con lo dispuesto en el artículo 209 eiusdem. Al respecto observa lo siguiente: En cuanto al acto administrativo cursante al folio 31, mediante la cual la Ministra del Trabajo dicta la Resolución N° 2.317 de fecha 5 de agosto de 1997, en la cual expresa que infructuosas como fueron las gestiones tendientes a su reubicación, procedía a retirar a la hoy querellante, estima esta Corte que, consta en autos pruebas suficientes que evidencian que dichas gestiones fueron efectivamente realizadas. De esta manera, se observa que al folio 209 del expediente administrativo, cursa oficio Nº 19 del 16 de julio de 1997, mediante el cual el Jede de División Técnica de la Dirección General Sectorial de Personal del Ministerio del Trabajo le notifica a la Unidad de Asesoría Legal de dicho Ministerio, que conforme a la solicitud de gestionar la reubicación de la hoy querellante, “...cumplo con informarle que en la actualidad no se dispone de cargos vacantes de similar o superior jerarquía y remuneración...”. Igualmente, consta al folio 210 del expediente administrativo, oficio Nº HRH-300-931 del 18 de julio de 1997, mediante el cual el Director General Sectorial de la Oficina de Recursos Humanos del entonces Ministerio de Hacienda le informa al Director Geneal Sectorial de Personal del Ministerio del Trabajo, que “...en este Organismo no existe el cargo de Inspector del Trabajo IV, no encontrándose contemplado en nuestro Registro de Asignación de Cargos”. Por último, cursa al folio 211 del expediente administrativo, oficio Nº 5455 del 4 de agosto de 1997, en el cual el Director General Sectorial de Egresos de la entonces Oficina Central de Personal de la Presidencia de la República, le comunica al Director de Personal del Ministerio de Trabajo que “...mediante Circular Nº 4200 de fecha 04/07/97, procedió a efectuar los trámites de reubicación los cuales han resultado infructuosos, según respuestas de los Organismos a los cuales fue remitida”. En consecuencia, estima esta Corte que al constar en autos pruebas suficientes de que las gestiones reubicatorias de la querellante se efectuaron a cabalidad, y siendo que las mismas resultaron infructuosas, el acto administrativo de retiro contenido en la Resolución N° 2.317 de fecha 5 de agosto de 1997, dictada por la Ministra del Trabajo, resulta ajustado a derecho, y así se declara. En definitiva, siendo válidos los actos administrativos de remoción y retiro que afectos a la querellante, debe esta Corte declarar sin lugar la querella interpuesta, y así se decide. Decidido lo anterior, corresponde a la Corte pronunciarse sobre la acción subsidiaria planteada por la querellante y, al respecto, observa lo siguiente: La querellante solicita, como acción subsidiaria que se ordene el pago de sus prestaciones sociales ocasionadas como consecuencia de su estadía en la Administración Pública Nacional. Al respecto, observa esta Corte que no existe constancia en autos que a la actora se le hayan pagado las correspondientes prestaciones sociales, a las cuales tiene derecho por haber laborado en la Administración Pública Nacional, situación ésta que no es rebatida por la sustituta de la Procuradora General de la República. En consecuencia, esta Corte declara con lugar la acción subsidiaria y, en consecuencia, ordena al organismo querellado proceder al pago de las prestaciones sociales de la querellante. Así se decide. VI DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Artemis Carvajal, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República. 2.- ANULA la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 3 de octubre de 2001. 3.- SIN LUGAR la acción principal interpuesta por los abogados Román José Duque Corredor, Legna Marcano Tineo, Nicsi Sierra Navarro y Germán Alberto Briceño, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la DORIS MATOMA CASTRO, contra la República de Venezuela (MINISTERIO DEL TRABAJO). 4.- CON LUGAR la acción subsidiaria y, en consecuencia, ORDENA al organismo antes señalado, proceder al pago de las prestaciones sociales de la ciudadana antes nombrada. Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el expediente al Tribunal de origen. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________ (___) días del mes de ________________ del año dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación. El Presidente – Ponente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA MAGISTRADAS LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO EVELYN MARRERO ORTIZ ANA MARIA RUGGERI COVA La Secretaria, NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ PRC/E-1