Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 01-25607


En fecha 9 de agosto de 2001, se dio por recibido en esta Corte el Oficio Nº 0078 del 26 de julio de 2001, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano MARIO LUGO TOVAR, titular de la Cédula de Identidad Nº 3.208.911 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 35.735, asistido por la abogada Nelly Lugo Tovar, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 78.409, contra la FUNDACIÓN CUERPO DE BOMBEROS DEL MUNICIPIO GUACARA DEL ESTADO CARABOBO.

Tal remisión se efectuó a los fines de que esta Corte se pronunciara, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sobre la consulta de Ley de la decisión emanada del precitado Juzgado en fecha 22 de junio de 2001, a través de la cual declaró procedente la aludida pretensión de amparo.

El 10 de agosto de 2001, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño.

Mediante escrito presentado el 13 de agosto del mismo año, la parte actora impugnó instrumento poder presentado en sede del Tribunal de la causa, conferido por el ciudadano Oscar García Peñaloza, en su carácter de Presidente de la Fundación Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara del Estado Carabobo, a los abogados María Andreína Colmenares M., Terry Pérez, Luis Alberto Pelayo González y Enid Semidey C.; y solicitó la exhibición del Acta Nº 210 del 10 de julio de 2001, en la que se autorizó al referido ciudadano a otorgar poderes, así como de la Ordenanza de la Fundación Cuerpo de Bomberos de los Municipios Guacara, San Joaquín y Diego Ibarra.

En virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández B. quien sustituye a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, en razón de su ausencia temporal, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice-Presidente; y los Magistrados, Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y. César J. Hernández B.

Revisadas las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:


I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL


El ciudadano Mario Lugo Tovar fundamentó su acción de amparo, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que el 15 de febrero de 2000, comenzó a prestar sus servicios como Asesor Jurídico de la Fundación Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara del Estado Carabobo.

Que en fecha posterior le fue solicitado el título de abogado y su curriculum vitae, entre otros requisitos previstos en el Reglamento de Ascensos del Colegio Nacional de Bomberos, siéndole conferido el 30 de mayo de 2000 el grado de Capitán de Bomberos, y asignada la oficina que ocupaba el Presidente de la Fundación Cuerpo de Bomberos.

Que transcurrido un tiempo fue electa la nueva Junta Directiva de la Fundación y designado Presidente de la misma el ciudadano Oscar García, quien -señala-, procedió a ingresar personal despedido y a efectuar algunas suspensiones, entre ellas la del quejoso, acordada por Resolución Nº 23-01 del 24 de febrero de 2001, con fundamento en los artículos 45 y 47 literal f, de la Ordenanza de la Fundación Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara de dicho Estado.

Que el 2 de marzo de 2001, “(...) fu(e) objeto de una nueva suspensión INDEFINIDA como Capitán voluntario, en la cual (le) instan a entregar los uniformes y emblemas pertenecientes al Cuerpo, basándose nuevamente en los artículos 45 y 47 en su aparte f de la Ordenanza Municipal (...)”. (Mayúsculas de la parte accionante).

Que en definitiva, fue objeto de dos (2) suspensiones inmotivadas, por cuanto no existe -señala- expediente administrativo alguno, resultando por tanto infringidos, a su juicio, los artículos 35, 39, 40 42, 44, 47 y 48 del Reglamento Interno de la Institución. Asimismo, aduce que las aludidas suspensiones se emitieron invocando “la Ordenanza Municipal que la rige”, cuando lo cierto es que las instituciones bomberiles se rigen por la Ley de Ejercicio de la Profesión de Bombero.

Que en razón de no haberle sido respondida su solicitud de justificación de la suspensión indefinida, amén de encontrarse ya, para la fecha, suspendido del ejercicio de sus funciones, solicitó una Inspección Judicial a los fines de constatar el contenido de la segunda suspensión, resultando que: “FUE SUSPENDIDO POR CUANTO LA LEY DE BOMBEROS ESTABLECE EN EL CASO DE LOS BOMBEROS ASIMILADOS DEBEN SER SUB-TENIENTES, PERO EL COMANDANTE HEREDIA LO ASCENDIÓ DIRECTAMENTE A CAPITÁN, PERO DEBIÓ HABER SIDO A SUB-TENIENTE, PARA SER ASIMILADO DEBE PRESTAR SUS SERVICIOS A LA INSTITUCIÓN COMO TRABAJADOR DE LO CONTRARIO PODRÍAN SER VOLUNTARIOS. LA JUNTA DIRECTIVA DE LA FUNDACIÓN DEL CUERPO DE BOMBEROS DE GUACARA FUE QUIEN ORDENÓ LA SUSPENSIÓN, O SEA, LA SUSPENSIÓN NO, ELLOS PASAN UN INFORME A LA COMANDANCIA GENERAL DONDE LA DIRECTIVA MANIFIESTA QUE LA COMANDANCIA DEBE SACAR UNA RESOLUCIÓN PARA EL CASO DE LOS ASIMILADOS, ES ALLÍ DONDE LA COMANDANCIA DECIDE TOMAR LA DECISIÓN DE SUSPENDERLO INDEFINIDAMENTE DE LA DIVISIÓN DE BOMBEROS VOLUNTARIOS. Y TOMA LA DECISIÓN EN JUNTA EN LA PERSONA DE SU PRESIDENTE SR. OSCAR GARCÍA.” En virtud de ello, el accionante adujo que no fue el Mayor Heredia quien lo ascendió a Capitán, sino el Consejo Directivo de la Fundación Cuerpo de Bomberos de Guacara; asimismo, desconoció la remisión de un Informe por la Directiva a la Comandancia General y la existencia de una norma que dispusiera que debía ser asimilado a Sub-Teniente. (Mayúsculas de la parte accionante).

Que sin perjuicio de la ausencia de un expediente administrativo previo a los actos de suspensión, no existen motivos para sancionarlo, y además fue suspendido indefinidamente, “(...) por la aplicación de una Resolución Interna de una Ordenanza Municipal, la cual no puede estar por encima de la Ley”.

Que el 15 de marzo de 2001, solicitó de la administración de la Fundación del Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara del Estado Carabobo, el pago de sus honorarios profesionales desde el 15 de febrero de 2000, y hasta la fecha no ha recibido respuesta.

Que el amparo por él incoado se fundamenta en los artículos 22, 27, 46 numeral 2, 57, 60, 89 numerales 1, 2, 4 y 5, 91, 92, 93 y 94 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 9, 11, 93 y 94 de la Ley Orgánica del Trabajo; 4 y 39 literal b del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo; 1, 2, 5, 6, 7, 9, 22 y 23 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; 1, 11, 17, 18, 24, 34, 37, 40 y 59 de la Ley del Ejercicio de la Profesión de Bombero; y 35, 39, 40, 42, 44, 47, 48, 51, 53 y 54 del Reglamento Interno de la Institución.

Que los hechos antes reseñados constituyen una violación directa y flagrante de los derechos constitucionales consagrados en las invocadas disposiciones del Texto Fundamental y, en particular, generan un estado de indefensión y coartan sus derechos al trabajo, al honor y reputación, a la vida privada, intimidad, propia imagen y confidencialidad.

Que la acción de amparo incoada, cumple con los requisitos necesarios para su admisión.

Por las razones precedentes, solicitó se declarara con lugar la pretendida acción de amparo, se ordenara la restitución de la situación jurídica infringida por la Fundación Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara del referido Estado, y que, en consecuencia, se condenara a la parte agraviante a: (i) “(...) dar disculpas (...) por escrito y leída en formación general, así como también su publicación en cartelera (...)”; (ii) cancelarle los honorarios dejados de percibir y que se encuentran diferidos por la administración de la Fundación del Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara del Estado Carabobo, desde el 15 de febrero de 2000.


II
DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA


El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró procedente la acción de amparo in commento, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Que cualesquiera de los órganos de la Administración Pública, debe ajustar su conducta a los principios de buena fe y al respeto de los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos, y ello implica que en el campo de la administración de personal, por ejemplo, el Estado debe garantizar que la discrecionalidad administrativa no se convierta en arbitrariedad y que las decisiones que se dicten, y que afecten ostensiblemente la esfera jurídica de los particulares, cumplan con el debido procedimiento administrativo.

Que de conformidad con el artículo 49 de la vigente Constitución, el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas.

Que en el caso de autos existe una aceptación expresa del hecho lesivo, cual es la suspensión indefinida del cargo ostentado por el actor, así como de la inexistencia de un procedimiento previo a dicha medida, lo que convierte a la conducta del accionado en actuaciones materiales revestidas de cierta formalidad.

Que tanto la doctrina como la jurisprudencia, coinciden en señalar que ningún ente con potestades públicas puede tomar decisiones que afecten la esfera jurídica de los particulares, sin aperturar previamente el respectivo procedimiento administrativo y conceder al interesado la oportunidad para formular descargos y demás defensas. Dicho esto, concluyó el a quo que la actuación de la parte accionada constituye una vía de hecho, no obstante existe una comunicación escrita contentiva de una medida de suspensión indefinida que -acotó-, ni siquiera está prevista en la legislación.

Que resulta incierto lo expuesto por la parte agraviante, en el sentido de que la vía idónea en el caso de marras no era la acción de amparo sino el recurso de nulidad; por el contrario, estimó el Juez de la causa que frente a la circunstancia planteada (suspensión indefinida sin procedimiento previo, traducida en una actuación material o vía de hecho lesiva de derechos y garantías constitucionales) el mecanismo de tutela adecuado es, justamente, el control constitucional que se ejerce por la vía del amparo.

Que para restablecer la situación jurídica infringida, se ordena la reincorporación del quejoso a las mismas funciones y bajo las mismas condiciones que poseía antes de producirse el hecho lesivo.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR


Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la decisión sometida a consulta, y a tal respecto observa:

En primer lugar, advierte esta Alzada que mediante escrito presentado el 13 de agosto de 2001, el ciudadano Mario Lugo Tovar impugnó el documento poder otorgado por Oscar García Peñaloza, actuando con el carácter de Presidente del Consejo Consultivo de la Fundación Cuerpo de Bomberos de los Municipios Guacara, San Joaquín y Diego Ibarra, a los abogados María Andreína Colmenares M., Terry Pérez, Luis Alberto Pelayo González y Enid Semidey C., para que “(...) representen y sostengan los derechos e intereses de (su) representada FUNDACIÓN CUERPO DE BOMBEROS DE LOS MUNICIPIOS GUACARA, SAN JOAQUÍN Y DIEGO IBARRA, ante cualesquiera instancias, personas, organismos e instituciones, tanto judicial como extrajudicialmente”. Como fundamento a tal impugnación, la parte actora en la presente causa expuso que: (i) no existe la Ordenanza Fundación Cuerpo de Bomberos de Guacara, San Joaquín y Diego Ibarra, a que se alude en el referido poder, sino la Ordenanza de la Fundación Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara y; (ii) no existe en la Ordenanza Fundación Cuerpo de Bomberos, la figura del Consejo Consultivo, por lo que mal podría existir entonces, sostiene, un Presidente de tal Consejo.

Al respecto, observa esta Corte lo siguiente:

1. La Ordenanza que se menciona en el poder es la misma a que se refiere el actor, consignada por él mismo en la primera instancia del proceso, y ello se desprende de la coincidencia existente entre los datos de publicación enunciados en el precitado instrumento y los de las Ordenanzas presentadas en juicio por el propio accionante, cuales son: Ordenanza publicada en Gaceta Municipal del Municipio Guacara del 27 de marzo de 1980, Año 1, N° 2, reformada el 10 de febrero de 1995.
2. Asimismo, es de observar que el referido mandato se fundamenta en dos artículos de la Ordenanza (28 y 30), conforme a los cuales corresponde al Presidente del Consejo Directivo ejercer la representación judicial y extrajudicial de la Fundación y, en tal virtud, conferir poderes a abogados con las facultades de intentar y contestar demandas, darse por citados, seguir juicios en todas sus instancias, etc. Aunado a ello, se observa que en el propio escrito recursivo, el ciudadano Mario Lugo Tovar expuso que “(...) fue electa una nueva Directiva de la Fundación (...) quedando como Presidente de la misma el ciudadano Oscar García (...)”. Siendo ello así y considerando además que el Notario Público de la Notaría Pública de Guacara del Estado Carabobo, dio fe de haber tenido a su vista la Ordenanza publicada en la fecha antes referida, y las actas de donde se desprende el carácter invocado por el poderdante, es de concluir que la mención de un Consejo Consultivo al inicio del poder no fue sino un error en la transcripción del documento, y que lo argüido por el accionante resulta insuficiente para soportar la pretendida ilegitimidad del poder en referencia.

3. En todo caso, y considerando además lo señalado por la parte actora respecto de la facultad, dada en el ya comentado poder, de “absolver posiciones juradas pero no a absolverlas”, debe destacarse que: (i) el presente expediente fue remitido a esta Corte en virtud de la consulta de Ley, y no por haber ejercido la parte accionada el recurso ordinario de apelación; (ii) no existe en los autos actuación alguna fundamentada en el referido mandato, de allí que resulte impertinente el precitado señalamiento (que en modo alguno se ha concretado, considerando además que es al Juez a quien corresponde mantener a las partes en igualdad de condiciones, con fundamento en el derecho vigente), así como la pretendida exhibición de los documentos aludidos por el ciudadano Mario Lugo Tovar en su escrito de impugnación. Así se declara.

Resuelto lo anterior observa esta Corte que en el escrito contentivo de la pretensión de amparo incoada por el ciudadano Mario Lugo Tovar, el mismo expuso, fundamentalmente, que fue objeto de una suspensión indefinida de sus funciones como Capitán de Bomberos de la referida Fundación, e instado a entregar los uniformes y emblemas pertenecientes al Cuerpo de Bomberos, sin que a ello le hubiere precedido la apertura del procedimiento correspondiente. Por tal razón, denunció la violación de sus derechos a la defensa, trabajo, honor y reputación, intimidad, vida privada y confidencialidad; y en general, la violación de los artículos 22, 27, 46 numeral 2, 57, 60, 89 numerales 1, 2, 4 y 5, 91 al 94 de la vigente Constitución.

Así las cosas, el Tribunal de la primera instancia, analizados los argumentos esgrimidos por las partes y el contenido de las actas que conforman el expediente, consideró que la suspensión indefinida de que fue objeto el quejoso y la inexistencia de procedimiento previo a la misma resultaban hechos reconocidos en juicio, y que, en efecto, la actuación de la parte accionada constituía una vía de hecho, por cuanto la aludida suspensión fue acordada sin haberle sido concedidas al afectado las oportunidades necesarias para descargar lo que estimare pertinente en su defensa.

Planteado así el asunto sometido a revisión para ante esta Alzada, resulta necesario destacar que en reiteradas oportunidades se ha dejado sentado que el derecho a la defensa constituye una garantía inherente a la persona humana, aplicable, en consecuencia, a cualquier clase de procedimiento, incluidas las relaciones entre la Administración y los particulares que con ella se relacionen. Así, la jurisprudencia patria se ha pronunciado en forma reiterada sobre la protección del aludido derecho (como del derecho al debido proceso), extendiéndolo no sólo a los procesos desplegados en sede judicial, sino también a los procedimientos llevados por ante la Administración Pública, en sus distintos niveles.

Dicho esto conviene precisar que, en efecto, el procedimiento administrativo (en cualquiera de sus grados), constituye en sí mismo una garantía del derecho a la defensa y es por tal razón que las manifestaciones de voluntad de la Administración deben tramitarse conforme al procedimiento legalmente pautado para el supuesto de que se trate. En el marco de un procedimiento administrativo, el aludido derecho se traduce también en el deber de la Administración de notificar a los interesados de la iniciación de cualquier procedimiento del que pudiera resultar un acto que afecte sus derechos subjetivos e intereses legítimos, con el fin de que acudan a él, expongan sus alegatos y promuevan las pruebas que estimen conducentes para la mejor defensa de su situación jurídica; de tal manera que la violación al enunciado derecho existe cuando los interesados no conocen el procedimiento que pueda afectarlos, se les impide o cercena su participación en él, se les prohibe realizar actividades probatorias o no se les notifica de los actos que inciden o modifican su esfera jurídica. En este sentido, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha destacado que “(...) se ha pronunciado esta Sala sobre aquellos aspectos esenciales que el Juzgador debe constatar previamente, para declarar la violación del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Carta Magna, señalando primordialmente entre dichos aspectos, el que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta, que los particulares, cuyos derechos e intereses puedan resultar afectados por un acto administrativo, pudieran haber participado en la formación del mismo”. (Vid. Sentencia N° 1668, del 18 de julio de 2000).

De manera que, el derecho in commento, invocado por la parte actora, adquiere especial relevancia en los procedimientos de carácter sancionatorio, y así lo ha hecho ver la jurisprudencia al explicar que “Para la imposición de sanciones, es principio general de nuestro ordenamiento jurídico que el presunto infractor debe ser notificado previamente de los cargos que se le imputan (...). En esta perspectiva, el derecho a la defensa debe ser considerado no sólo como la oportunidad para el ciudadano encausado o presunto infractor de oír sus alegatos, sino como el derecho de exigir del Estado el cumplimiento previo a la imposición de toda sanción, de un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitir conocer con precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos”. (Sentencia de fecha 4 de junio de 1997, emanada de la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia). (Resaltado de este fallo).

Atendiendo al caso de autos, observa esta Corte que:

1. Por Resolución Interna Nº 23-01 del 24 de febrero de 2001, el Comandante General del Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara del Estado Carabobo, acordó suspender al ciudadano Mario Lugo Tovar del ejercicio de sus funciones, así como del porte del uniforme y de las insignias de dicha institución, con fundamento en las atribuciones que le confieren los artículos 45 y 47 literal f de la Ordenanza Fundación Cuerpo de Bomberos del referido Municipio.

2. Mediante comunicación de fecha 2 de marzo de 2001 se le notificó al precitado ciudadano, parte actora en la presente causa, que la mencionada Comandancia había resuelto suspenderlo indefinidamente de sus funciones como Capitán (voluntario) de Bomberos, y que por ello debía hacer entrega de los uniformes y emblemas pertenecientes a dicho Cuerpo.

3. La aludida suspensión indefinida constituye una medida de naturaleza sancionatoria, tal y como se desprende del artículo 35 del Reglamento de Servicio Interno del Cuerpo de Bomberos del Distrito Guacara, pues el mismo establece que “(...) si el motivo de la baja ha sido una falta grave cometida, a la citada baja se le dará carácter de suspensión indefinida del servicio o expulsión, resolviéndose ésta de inmediato”; y más específicamente, del artículo 38 ibidem, conforme al cual “Los castigos que pueden imponerse son: Amonestaciones por el Jefe de la Unidad, privación de horas de franquicia (...), suspensión temporal o indefinida del servicio (...)”. (Resaltado de este fallo).

4. No existe en el expediente, y lo contrario no fue demostrado por la señalada agraviante, documentación alguna que permita corroborar la existencia de un procedimiento previo a los actos que acordaron las aludidas suspensiones (indefinida, en el segundo caso) y, mucho menos, el cumplimiento de las garantías mínimas propias de este tipo de procedimiento (sancionatorio) ni el ejercicio, por parte del quejoso, de una adecuada y oportuna defensa, en el marco de un debido procedimiento.

De las circunstancias expuestas en los párrafos precedentes, se desprende una violación al derecho constitucional a la defensa del ciudadano Mario Lugo Tovar en las actuaciones llevadas a cabo por la parte accionada, tal y como fue apreciado y declarado por el Tribunal de la primera instancia; situación que hace inoficioso el pronunciamiento sobre los restantes derechos constitucionales invocados por el quejoso.

Por tal razón, esta Corte estima procedente confirmar el fallo sometido a consulta, que declaró con lugar la acción de amparo interpuesta y ordenó, en consecuencia, la reincorporación del accionante a las funciones que venía ejerciendo en la mencionada Institución con anterioridad al hecho lesivo, de donde -agrega esta Alzada-, no podrá ser desincorporado sin la previa sustanciación del procedimiento debido. Así se declara.


IV
DECISIÓN


En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

- CONFIRMA la decisión de fecha 22 de junio de 2001, a través de la cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró procedente la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano MARIO LUGO TOVAR, titular de la Cédula de Identidad Nº 3.208.911 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 35.735, asistido por la abogada Nelly Lugo Tovar, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 78.409, contra la FUNDACIÓN CUERPO DE BOMBEROS DEL MUNICIPIO GUACARA DEL ESTADO CARABOBO.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el expediente y déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ............................. ( ) días del mes de ....................................... de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Los Magistrados,


EVELYN MARRERO ORTÍZ


LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente


CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.

La Secretaria,


NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ


LEML/db
Exp. N° 01-25607