MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE Nº 02-27772 - I - NARRATIVA En fecha 18 de junio de 2002, se recibió en esta Corte Oficio Nº 1557-02 de fecha 27 de mayo de 2002, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella ejercida por el ciudadano RAFAEL ALFARO TRIAS, titular de la Cédula de Identidad No. 2.801.689, asistido por la abogada MARÍA DEL VALLE ALFARO DE SOUFFRONT, Inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 25.679, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (MINISTERIO DE AGRICULTURA Y CRÍA, HOY MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO). Dicha remisión se realizó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por el abogado LUIS ENRIQUE CELTA ALFARO, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 66.529 representante judicial del querellante, contra la sentencia dictada el 13 de marzo de 2002 por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró Sin Lugar la querella interpuesta. En fecha 18 de junio de 2002 se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de decidir la aludida apelación. En esa misma fecha se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. El 09 de julio de 2002, la representación de la parte actora consignó escrito de fundamentación de la apelación. El 10 de julio de 2002, comenzó la relación de la causa. El 25 de julio de 2002 comenzó el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de pruebas. El 06 de agosto de 2002 venció dicho lapso. En fecha 07 de julio de 2002, se declaró abierto el lapso de tres (03) días de despacho para la oposición. El 14 de agosto de 2002, consignado el escrito de pruebas presentado por la parte apelante, y vencido el lapso de tres (03) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la admisión. El 24 de septiembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación declaró que no tenía materia sobre la cual pronunciarse por no haber sido promovido medio de prueba alguno, con relación a las documentales las admitió en cuanto ha lugar en derecho. El 15 de octubre de 2002, se fijó el décimo (10) día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes. El 06 de noviembre de 2002 por cuanto en sesión de fecha 14 de octubre de 2002, se incorporó a esta Corte el Magistrado César J. Hernández B., quedó constituida la Corte por los Magistrados que actualmente la conforman. En esa misma fecha, oportunidad fijada para que el acto de informes tuviera lugar, se dejó constancia que ninguna de las partes presentaron sus respectivos escritos. El 07 de noviembre de 2002, se pasó el expediente al Magistrado Ponente. Reconstituida la Corte por la incorporación del Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ B., se ratificó la ponencia al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo. Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones: DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA El 18 de octubre de 1995, el ciudadano Rafael Alfaro Terán, asistido de abogado, presentó escrito debidamente en el que alegó lo siguiente: Que en fecha 20 de abril de 1995, fue notificado mediante Oficio No. 002075 de fecha 8 de abril de 1995 de la Resolución No. 061 de fecha 20 de marzo de 1995, en la cual el Ministro de Agricultura y Cría (Hoy, Ministerio de la Producción y el Comercio), lo destituyó del cargo de Médico Veterinario I, que ejercía desde hacía diecisiete (17) años en el Servicio Autónomo de Sanidad Animal en la localidad de Barcelona. Dicha destitución se fundamentó “… por la supuesta negativa de (su) parte, a cumplir con lo ordenado por el Director de la UEDA-ANZOÁTEGUI, de trasladar(se) a cumplir funciones como Clasificador de Carne Bovina en canal, en el Matadero Industrial de la Costa, con fundamento de que dicha orden no constituye un traslado sino el cumplimiento de (sus) funciones en otra dependencia, en virtud de lo cual (su) negativa fue considerada como una falta grave, constitutiva de insubordinación”. Aunado a ello, y como agravante de tal incumplimiento se le señaló que “….tampoco cumplía con (sus) funciones en la UEDA - ANZOÁTEGUI, por lo que de conformidad con lo establecido en el Ordinal 2° del Artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa procedió a (su) destitución”. Indicó que, “…en fecha 19 de octubre de 1.994 (sic), present(ó) por ante la Asesoría Legal del Ministerio del ramo, un escrito contentivo de los hechos y alegatos que motivaron (su) negativa a trasladar(se) (…) a los fines de darle contestación a la Formulación de Cargos que fuera interpuesta por ante la Oficina de Personal del mismo organismo, por el ciudadano Director de la Unidad Estadal de Desarrollo Agropecuario del Estado Anzoátegui (UEDA - ANZOÁTEGUI)”. La razón en que se fundamentó su negativa es que era indispensable cambiar de domicilio en virtud que el referido Matadero se ubica a sesenta y tres (63) kilómetros de la localidad en la que reside y trabaja, motivo debidamente notificado a su superior. Sin embargo, el 09 de agosto de 1994 el referido Director mediante una comunicación le ratifica el traslado y “… se le fija el siguiente horario de 7:00 a.m. hasta las 11:00 am en el Matadero Industrial de la Costa y en horas de la tarde en la U.E.D.A.-MAC Anzoátegui, expresando(le) en dicha comunicación que el Ministerio (le) dictaría un curso sobre la clasificación de carne en pié y canal, por cuanto care(ce) de los conocimientos requeridos”. Aunado a ello se le advierte en dicha comunicación que la orden de traslado obedece a la experiencia, idoneidad y capacidad que posee. Expuso que, el Director de la señalada Unidad Estadal no tomó en cuenta que para esta Región “…existen dos (02) Médicos Veterinarios adscritos, el Dr. JORGE NAVARRO, con mas de cinco años en el sitio, y el Dr. MARCOS CERRADA, nombrado recientemente en el mismo cargo y funciones para el cual se le estaba destinando”. Que, ejerció el cargo de Médico Veterinario I, primero como Jefe de Oficina de Fomento Pecuario y Sanidad Animal y posteriormente Jefe de la Agencia Municipal Agropecuaria (AMA), con total responsabilidad, “…por lo que (su) negativa a trasladar(se) a una localidad distinta no puede ser considerada como una insubordinación, puesto que la Ley de Carrera Administrativa es un derecho que pose(e) de no ser desmejorado ni trasladado…”, salvo en los casos que excepcionalmente lo establece la Ley. Señaló que, en reiteradas oportunidades la jurisprudencia ha sostenido que, el traslado debe destinarse a un cargo de la misma clase y con igual remuneración, siempre que no disminuya su sueldo básico, además que el traslado requiere para su validez el mutuo acuerdo entre la Administración y el funcionario, “…salvo que deba realizarse por necesidades del servicio, las cuales deben ser determinadas por el reglamento que regule la materia”. Expuso que, “El legislador, con un gran sentido de justicia y equidad, previó la situación administrativa del traslado, considerando el interés relevante del servicio, pero respetando, en principio el status del empleado, más aun cuando la transferencia implica modificaciones sustanciales, como es el caso del cambio de una localidad a otra. De allí que en este supuesto, sea indispensable el mutuo acuerdo”. Finalmente solicitó que se le restablezca la situación jurídica afectada y en consecuencia se le restituya a su cargo de Médico Veterinario I que venía ejerciendo en el Ministerio de Agricultura y Cría. DEL FALLO APELADO En fecha 13 de marzo de 2002, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró Sin Lugar la querella interpuesta, señaló lo siguiente: Como punto previo, desestimó el alegato de caducidad esgrimido por la Sustituta del Procurador Genera de la República, cuando señaló que de haber considerado el recurrente que fue un traslado, debió recurrirlo dentro del lapso establecido en la Ley de Carrera Administrativa, lo cual no consta en el expediente, motivo por el cual la acción para intentar la nulidad del acto caducó, “‘quedando firme ese acto’”. Entró a “…analizar sobre el fondo del asunto planteado, en ese sentido, anot(ó) que las Reglas y Principios aplicables en el procedimiento disciplinario, previo a la sanción está rodeado de una serie de formalidades que tienen como propósito impedir la extralimitación del órgano que posea esa potestad disciplinaria y permitir al funcionario ejercer su Derecho al Debido Proceso y a la Defensa”. Señaló que, “…en materia funcionarial el Juzgador debe determinar si el acto sancionatorio aplicado, tiene correlación, congruencia y proporcionalidad con la falta imputada, respecto a ello se evidencia que el objeto de la apertura de la averiguación disciplinaria es sobre la negativa del querellante a acatar las órdenes del Director de UEDA-MAC-ANZOÁTEGUI, su Jefe Superior a trasladarse a prestar funciones ‘por razones de servicios’ al matadero mencionado”. Indicó que, la orden no acatada por el querellante y emanada reiterativamente por el referido Director, es un incumplimiento con las funciones inherentes a las asignadas en el Matadero, y a aquellas que ejercía en la mencionada Unidad Estadal. Expuso que tal desobediencia está demostrada “…en el expediente, en la decisión y oficios cuando el querellante manifiesta su negativa…”. Agregó que las órdenes de un Superior jerárquico deben ser respetadas, mientras se mantengan vigentes, hasta tanto no se revoquen o anulen, pues, todo acto administrativo de efectos particulares se presume que goza de legitimidad y legalidad, hasta tanto no se declare lo contrario, bien sea por la facultad revocatoria de la cual goza la Administración o por la declaratoria de nulidad de un órgano jurisdiccional. En consecuencia -continúa- vigente la orden del superior jerárquico, ya que la misma no fue impugnada por el querellante, ya que la misma no “…podía ser sustituida por las apreciaciones subjetivas y particulares del funcionario, es óbice que al no cumplir con dicha orden incurría conscientemente en insubordinación y además en abandono injustificado al cargo que desempeñaba, de tal forma que la situación asumida por el accionante, constituye una falta grave que encuadra dentro del dispositivo aplicado por el órgano querellado. En consecuencia, se concluye que el acto administrativo objeto de impugnación está ajustado a derecho y guarda plena validez y eficacia. Así se declara”. DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN En fecha 09 de julio de 2002, el apoderado judicial de la parte recurrente consignó escrito en que hace las siguientes observaciones: Que, la decisión del A-quo, “…no tomó en consideración ni analizó los fundamentos y alegatos de hecho y de derecho en que se fundamentó la acción de restitución (al) cargo de Médico Veterinario I del ciudadano Dr. RAFAEL ALFARO TRIAS, del cual había sido destituido en forma arbitraria, solo por situaciones de índole políticas y, en ninguna (sic) caso por supuesto desacato de órdenes superiores y abandono de cargo consideradas como abusivas y violatoria de toda normativa legal como administrativa como de orden jurídico legal”. Narró que, el 09 de agosto de 1994, se le notificó de manera sorpresiva su traslado, sin que mediara acuerdo alguno entre las partes, pues, el traslado se realizó al Matadero Industrial de la Costa en Clarines, Estado Anzoátegui, a sesenta y tres (63) kilómetros de distancia de la ciudad de Barcelona, “donde prestaba sus servicios de la manera más eficiente, idónea y responsable a lo largo de 17 años de servicio sin amonestación alguna”, lo que significó un desmejoramiento de sus condiciones profesionales, sociales, económicas y familiares, razones que fueron formuladas por su representado, las cuales debieron tomarse en cuenta y ser analizadas conjuntamente con el querellante. Aunado a ello, señaló que el traslado era a un cargo inferior, lo que implicaba una actividad industrial, distinta a la que venía desarrollando, “…lo que (…) a todas luces (…) se trataba de un cambio de cargo con traslado a otro sitio, (…) vulnerando de manera flagrante sus derechos”, cuyo último destino era la destitución del cargo, tales razones fueron el motivo de la negativa de aceptar tal traslado. Indicó que la recurrida incurrió en incongruencia al “…no ser equitativo ni ajustarse a lo que en justicia se demanda”, así como al no analizar que la nueva actividad era un “plan bien concebido” que tenía como objetivo destituirlo, pues, no tenía conocimiento de las funciones que ejercía un Clasificador de carnes de animales sacrificados (actividad netamente práctica), pues, un profesional de la medicina veterinaria no tenía tal conocimiento, “… tan es así, que la propia administración lo reconoce al manifestarle por escrito que después de cumplir sus labores en el matadero industrial de Clarines en horario imposible de cumplir, recibiría además curso en Barcelona, por supuesto con el objetivo de destituirlo”, sin tomar en cuenta el tiempo de traslado y otras necesidades. Señaló que, “…el acto por el cual se destituyó del cargo al Dr. RAFAEL ALFARO TRIAS, no existe por su ilegalidad desde su inicio y malmente (sic) podría haberse apelado o demandado su nulidad porque ello hubiese conducido a su reconocimiento o convalidación por parte del Dr. RAFAEL ALFARO TRIAS”, razones que no tomó el A-quo para su decisión. Agregó que, “…para el momento en que se produce el acto existía o estaba pendiente el procedimiento de traslado que se ventilaba y mientras ello no quedara firme, era improcedente y por ende ilegal, contrario a derecho el acto de destitución y siendo ello así cualquier recurso intentado contra el acto lo estaría convalidando, razón por la cual el Dr. RAFAEL ALFARO TRIAS, se abstuvo de ejercer recurso contra el mismo por ser ilegal”. Expuso que, el acto administrativo “…es de ilegal ejecución en razón de la existencia de otros funcionarios en la zona (Clarines), conocedores y expertos en clasificación de carnes, que no hacían necesario el traslado del Dr. RAFAEL ALFARO TRIAS a ese lugar, tal como lo reconoció la administración”. Esgrimió que, se pretende enmarcar un procedimiento de destitución, situación ésta incongruente que viola el principio de la discrecionalidad administrativa conforme al artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, además que, “…al aplicársele una supuesta insubordinación sin estar probada sólo por el hecho de haber solicitado ante la Comisión de Avenimiento la reconsideración del caso, por una parte y por la otra, se le acusa del abandono de cargo por sus presuntas faltas lo cual no es cierto, en razón de que su asistencia se hacía presente en su original sitio de trabajo, pero sin desarrollo de actividades porque (sic) se encontraba destituido del cargo”. Solicitó sea declarada Con Lugar la acción y se le restituya al cargo que desempeñaba. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por el apoderado judicial del querellante, y al respecto observa que: Adujo la parte apelante que el A-quo incurrió en el vicio de incongruencia al dictar su decisión sin fundamento a lo alegado y probado, al no analizar que el cargo al cual fue trasladado tenía un fin diferente, que su verdadero objetivo era destituirlo del cargo que desempeñaba, además que, dicho traslado era a un cargo inferior, lo que implicaba una actividad industrial, distinta a la que venía desarrollando, “…lo que (…) a todas luces (…) se trataba de un cambio de cargo con traslado a otro sitio, (…) vulnerando de manera flagrante sus derechos”. De las denuncias esgrimidas por la parte apelante, se observa que el querellante en su escrito de fundamentación a la apelación, incurrió en error al confundir el traslado con la destitución, si bien, el acto de destitución se originó como consecuencia de una supuesta insubordinación al no cumplir el funcionario con el traslado realizado por la Administración, ambos actos son totalmente diferentes. Ello así, si el querellante estaba en desacuerdo con el contenido del Oficio N° 059 de fecha 16 de junio de 1994 (acto de traslado) dictado por el Director de la Unidad Estadal de Desarrollo Agropecuario del Estado Anzoátegui, por ser ilegal o inconstitucional, debió impugnarlo en la oportunidad correspondiente, y cumplir con lo dispuesto en el referido acto hasta tanto se dictara una decisión con respecto a la nulidad del acto, si fuere el caso, de lo contrario, estaría incumpliendo el querellante un acto que por no haber sido impugnado en el lapso establecido para ello, es definitivamente firme, tal como lo señalara la recurrida. Y es que la firmeza de un acto administrativo tiene su razón de ser, en virtud de la presunción de legalidad de los actos emanados de la Administración, revistiendo a tales actos de ejecutabilidad y ejecutoriedad, es por ello que, -se reitera- si el querellante juzgó lesionada su esfera jurídica como consecuencia del acto de traslado, debió impugnarlo, y realizar las funciones que se le ordenaron en la otra localidad, hasta que se decidiera la ilegalidad del referido acto, por tanto considera esta Corte que el acto de traslado está definitivamente firme. Ello así, esta Corte considera que la decisión apelada es congruente con las pretensiones esgrimidas por el demandante y las defensas opuestas por la Administración, pues, el A-quo en su fallo efectuó una disertación de los fundamentos realizados por las partes, realizando un estudio exhaustivo de las pruebas consignadas y admitidas y de los alegatos esgrimidos por las partes, por lo que hay correspondencia entre la sentencia dictada y las pretensiones formuladas, razón por la cual se desestima tal denuncia y así se declara. Por otra parte, alegó la parte apelante que, “…el acto por el cual se destituyó del cargo al Dr. RAFAEL ALFARO TRIAS, no existe por su ilegalidad desde su inicio y malmente (sic) podría haberse apelado o demandado su nulidad porque ello hubiese conducido a su reconocimiento o convalidación (…)”, pues, cualquier recurso intentado contre el acto lo estaría convalidando, razón por la cual se abstuvo de ejercer recurso alguno. Visto lo anterior, es necesario para esta Corte señalar que, el acto administrativo que se impugna tal como lo señalara el A-quo, es la Resolución No. OPM/UAL/062 en la que se notifica al querellante la Resolución No. 061, la cual contempla las razones y fundamentos por los cuales se le destituyó del cargo de Médico Veterinario I, ahora bien, el agraviado al verse afectado por las resoluciones o actos de la Administración, pudo interponer los recursos que establece la Ley, en el caso in comento, los consagrados en la ley especial de la materia vigente para la época (Ley de la Carrera Administrativa) y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En el presente caso, el querellante una vez notificado de su destitución mediante la ya señalada Resolución, que hoy se impugna, interpuso ante la Junta de Avenimiento escrito donde le solicitó intermediara “…en esta situación y consecuentemente sea restituido en el cargo que venía ejerciendo hasta el momento de (su) injusta destitución”. De lo anterior se desprende palmariamente que el querellante afectado por la resolución dictada por la Directora General Sectorial de Personal, la ciudadana Brizeyda Orieta García, presentó su escrito el 29 de agosto de 1995 ante la Junta de Avenimiento, y posteriormente ante la jurisdicción contencioso administrativa el 18 de octubre de 1995, lo que evidencia una notable contradicción con los alegatos expuestos, ya que, al ser afectado por la decisión que según él es ilegal, solicitó la mediación de la referida Junta y ejerció recurso de nulidad contra la Resolución. Aunado a ello, precisa esta Corte que, el Legislador en atención a los principios que rigen un Estado Social de Derecho, estableció distintas clases de recursos con la finalidad de que la parte que se considere afectada por una decisión (judicial o administrativa) interponga los recursos que considere necesarios, es por ello que mal puede señalar el apelante que “se abstuvo de ejercer recurso alguno contra el mismo por ser ilegal”, pues, la finalidad de los recursos establecidos en la Ley, es impugnar los actos y resoluciones que sean ilegales e inconstitucionales. Así se declara. Por otra parte denunció que la Administración violó el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por aplicársele una insubordinación que no fue probada, además que tal acto sería de “…ilegal ejecución”, porque su traslado no era necesario, ya que había otros funcionarios en la Zona “…conocedores y expertos en clasificación de partes”. Tal como se indicara ut supra, y ciertamente como lo declaró el A-quo, el acto administrativo impugnado lo constituye la Resolución No. OMP/UAL/062, contentiva de la notificación del acto de destitución del cargo que desempeñaba como Médico Veterinario I, ello así, la impugnación se realizó contra un acto, y es en atención a esa impugnación que esta Alzada debe pronunciarse, es decir, si la destitución del querellante estuvo ajustada a derecho, y si la misma fue proporcional a la presunta falta cometida, que si bien, ésta última se originó por el traslado que se realizara a la Unidad Estadal de Desarrollo Agropecuario del Estado Anzoátegui, ello no implica que también se esté impugnado el traslado, pues, a criterio de esta Corte tal acto debió ser impugnado en el momento correspondiente. Por tanto, esta Corte previo análisis a las actas del expediente considera que el procedimiento disciplinario llevado a cabo por la Unidad de Asesoría Legal del Ministerio de Agricultura y Cría (Hoy Ministerio de la Producción y el Comercio), estuvo ajustado a derecho, aunado a ello, se constata de las actas que el mismo se efectuó respetando a cada una de las partes su derecho a la defensa, y que la decisión de la Administración de destituirlo del cargo que desempeñaba fue proporcional a la falta cometida por el querellante, falta grave a la autoridad jerárquica y el principio de que las órdenes deben ser acatadas y cumplidas (insubordinación), la cual es causal de destitución de acuerdo a lo previsto en el artículo 62 ordinal 2 de la Ley de Carrera Administrativa. Así se decide. Siendo ello así, resulta forzoso para esta Corte confirmar la sentencia apelada y así se decide. Finalmente, esta Corte debe hacer referencia a que el presente expediente debe ser remitido al Tribunal de origen, cual es el Tribunal de la Carrera Administrativa, sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los integrantes de dicho Órgano Jurisdiccional son ahora integrantes de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital allí creados conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la indicada Ley. - III - DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado LUIS ENRIQUE CELTA ALFARO, actuando en representación del ciudadano RAFAEL ALFARO TRIAS, contra la sentencia dictada el 13 de marzo de 2002, por el entonces Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró Sin Lugar la querella interpuesta por el referido ciudadano contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (MINISTERIO DE AGRICULTURA Y CRÍA, HOY, MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO). 2.- CONFIRMA el fallo apelado. Publíquese y regístrese. Remítase el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de de dos mil dos (2002). Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación. EL PRESIDENTE, PERKINS ROCHA CONTRERAS EL VICEPRESIDENTE, JUAN CARLOS APITZ BARBERA PONENTE LOS MAGISTRADOS: EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO CÉSAR J. HERNÁNDEZ B. LA SECRETARIA, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ EXP. N° 02-27772 JCAB/- C -.