Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Expediente N° 02-27942 En fecha 10 de julio de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1942-02, anexo al cual el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial ejercida por la ciudadana LUCÍA BRICEÑO BENCOMO, titular de la cédula de identidad N° 7.077.656, asistida por los abogados Julián Blanco Ravelo y Luis Oropeza Visval, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 23.090 y 79.695, respectivamente, contra el acto de retiro contenido en la Resolución N° 001399, de fecha 23 de febrero de 1999, emanada de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), notificada en fecha 24 de marzo de 1999, mediante Oficio N° 000499. Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por la abogada Judith Luces, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 82.094, actuando en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia de fecha 10 de abril de 2002, mediante la cual el prenombrado Tribunal, declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta. El 16 de julio de 2002, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para dar inicio a la relación de la causa. En fecha 23 de julio de 2002, la abogada Karley Gil Villegas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 57.823, actuando en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República, presentó su escrito de fundamentación contra el fallo del a quo. Vencida la oportunidad para que tuviera lugar la contestación de la fundamentación a la apelación ejercida, no se hizo uso de la misma. El 2 de octubre de 2002, venció el lapso para la promoción de pruebas, sin que ninguna de las partes hiciera uso del mismo. En fecha 3 de octubre de 2002, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes y transcurrida la oportunidad fijada para que tuviese lugar dicho acto, se dejó constancia que las partes no presentaron sus respectivos escritos y se dijo “Vistos”. En fecha 31 de octubre de 2002, se pasó el expediente a la Magistrada ponente. En virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández B. quien sustituye a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, en razón de su ausencia temporal, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice-Presidente; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y César J. Hernández B. Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones: I DE LA QUERELLA Los apoderados judiciales de la querellante, interpusieron por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, recurso contencioso administrativo de anulación, contra el acto de retiro dictado por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, fundamentando su pretensión en los argumentos siguientes: Que la querellante ingresó en fecha 22 de marzo de 1982, al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) desempeñándose en el cargo de Secretaria Archivista I, adscrito a la Dirección de Medicina del Trabajo, Coordinación de la Región Central en Valencia Estado Carabobo, del mencionado Instituto. Que se mantuvo ejerciendo las funciones inherentes al cargo antes mencionado durante más de 17 años, hasta el 24 de marzo de 1999, fecha en la cual fue notificada del acto de retiro del que fue objeto. Que su retiro de la Administración viola los derechos que posee por ser funcionaria pública, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa. Que en razón de que fue retirada ilegalmente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) en fecha 7 de abril de 1999, realizó la correspondiente gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento del mencionado Instituto, sin que hasta la fecha de interposición del presente recurso obtuviera respuesta alguna. Que en fecha 6 de mayo de 1999, intentó el recurso de reconsideración, sin que tampoco obtuviera respuesta a su solicitud. Que el acto objeto de impugnación se encuentra viciado de nulidad absoluta, por ilegalidad, ya que carece de base legal, por no haber aplicado su autor las normas legales previstas para tal fin en la Ley de Carrera Administrativa. Que además el mencionado acto incurre en el vicio de inmotivación, en razón de que la Administración actuó sin motivación alguna que justifique o sustente el acto de retiro. Que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales al dictar el acto mediante el cual fue retirada la querellante, incurrió en abuso de poder, lo que ocurre cuando se dicta un acto con fines distintos a los previstos en la norma atributiva de competencia. Que el acto de retiro se encuentra viciado de falso supuesto, ya que no posee una adecuación entre los hechos y el derecho, lo cual se verifica en el caso de marras, ya que siendo la querellante una funcionaria de carrera, no se le aplicó la normativa prevista en la Ley de Carrera Administrativa. Que en razón de lo anterior, solicitó la querellante se declarara la nulidad del acto de retiro del que fue objeto y que como consecuencia de lo anterior, se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando, con el pago de los sueldos dejados de percibir y los demás beneficios, hasta la fecha de su efectiva reincorporación al cargo. II DEL FALLO APELADO En fecha 10 de abril de 2002, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por la recurrente, fundamentando dicha decisión en lo siguiente: Que en primer lugar, debe analizarse la denuncia realizada por la Sustituta del Procurador General de la República, en cuanto a la caducidad de la acción planteada, para lo cual observó el a quo que el cómputo de la caducidad se inicia a partir de la notificación del acto o hecho que dio lugar a la acción, siendo que en el caso de marras la querellante fue notificada en fecha 24 de marzo de 1999, del acto de retiro objeto de impugnación y la misma accionó en fecha 9 de abril de 1999, por ante el Juzgado Tercero de Primera Instancia del Trabajo y de Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, se evidencia que interpuso el recurso en tiempo hábil, razón por la cual se niega la caducidad alegada por la representación en juicio de la República, independientemente del error o equívoco en cuanto a la competencia del mencionado Órgano Jurisdiccional. Que todo acto administrativo de efectos particulares cuya manifestación de voluntad vaya dirigida a producir efectos jurídicos, debe cumplir con una serie de requisitos que el legislador ha señalado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuya inobservancia acarrea su nulidad. Que de conformidad con el fundamento legal que sirvió de base al acto administrativo de retiro, el Presidente y la Junta Liquidadora del referido Organismo, tenían el deber de realizar un plan operativo de egreso del personal, mediante el cual se respete el derecho a la estabilidad de los funcionarios, mandato legal este que no fue cumplido por el ente querellado. Que no fue aportado por el querellado, el expediente administrativo que pudiera haber ayudado al sentenciador a esclarecer los hechos, por lo que tuvo que limitarse a los alegatos de la querellante y a las pruebas por ella aportadas, así como a la actitud de la Administración y demás elementos que constan del expediente, estimando que de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la estabilidad del funcionario público debe ser respetada, lo cual significa que su retiro de la Administración Pública debe obedecer a las causales taxativamente previstas en la Ley de Carrera Administrativa. Que en el presente caso, se vulneró el procedimiento propio del acto de remoción y posterior retiro, incumpliendo la Administración las reglas que la misma se ha impuesto para limitar su actuación, lo cual vicia el acto administrativo de retiro de nulidad absoluta. Que es procedente la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, cancelados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el mismo. Que en cuanto al pedimento de la querellante, referido a los demás beneficios dejados de percibir, se consideró que su planteamiento era demasiado genérico e indeterminado, razón por la cual no se otorgaron. III DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN En fecha 23 de julio de 2002, la abogada Karley Gil Villegas, en su carácter de autos, en la oportunidad legal correspondiente, procedió a fundamentar el recurso interpuesto contra el fallo del Juez a quo, en los siguientes términos: Que la estabilidad regulada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, constituye en efecto una garantía de la cual gozan los funcionarios de carrera, pero en el caso de marras estamos en presencia de un caso especial, ya que se ordenó la supresión y posterior liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, de tal manera que no es más que a tenor de la ejecución de la obligación impuesta por Ley, que la Junta Liquidadora del mencionado Instituto procedió a la supresión y posterior liquidación del mismo. Que el fundamento del retiro de la funcionaria lo constituyen los Decretos Nros. 2.744 y 3.061, dictados por el Ejecutivo Nacional, con la finalidad de suprimir y liquidar el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), bajo cuya vigencia se dicta el acto de retiro, sin pretender la derogatoria de la Ley de Carrera Administrativa. Que en el acto de retiro no se señaló la aplicación de causal alguna de la Ley de Carrera Administrativa, por lo que mal podría entonces la Administración aplicar un procedimiento establecido en la prenombrada Ley. Que en razón de lo anterior, no se vulneraron los derechos de la funcionaria, ya que se trataba de un proceso excepcional de supresión y posterior liquidación del prenombrado Instituto. Que el Juez al momento de sentenciar debió trasladarse al tiempo en que sucedieron los hechos, es decir, cuando se encontraba vigente el Decreto N° 2.744 y acogerlo por vía de excepción, por lo que al ignorarlo incurrió en violación de la Ley y procuró la inmotivación del fallo al desconocer de manera absoluta una norma jurídica y prescindir de los motivos de hecho y de derecho de la decisión, lo que hace nula la sentencia conforme a lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. Que en el momento en que se produjo el retiro, permanecía vigente la supresión y posterior liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), con todas sus consecuencias administrativas y jurídicas. Que no hubo arbitrariedad en la decisión de retirar a la querellante, por cuanto se trató de una medida tomada en ejercicio del mandato conferido al Instituto por el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante el cual se reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.199 de fecha 30 de diciembre de 1997. Que en ejecución y cumplimiento de la obligación impuesta por la Ley, la Junta Liquidadora procedió a la supresión y liquidación del referido Instituto, en virtud del proceso de transición del derogado régimen y sus acciones y decisiones serían irrevocables. Que las decisiones de carácter irrevocable tomadas por el referido Organismo no fueron ilegales, puesto que obedecieron a un proceso de carácter excepcional que había que culminar en un plazo perentorio, para dar paso al nuevo esquema de seguridad social. Que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) actuó apegado al principio de legalidad, de acuerdo a lo establecido en los artículos 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR En vista del recurso de apelación interpuesto por la abogada Judith Luces, antes identificada, contra la sentencia de fecha 10 de abril de 2002, mediante la cual el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, esta Corte, previas las consideraciones siguientes, pasa a conocer y decidir el mismo: Como punto previo, observa esta Corte que la representación judicial de la República en su escrito de contestación a la querella en primera instancia, solicitó al a quo declarara la caducidad de la acción, con base al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de marras, el cual establece un lapso fatal de seis (6) meses para la interposición de la querella. Así las cosas, esta Alzada comparte el criterio esgrimido en el fallo de primera instancia, ya que el prenombrado artículo se refiere al hecho de que toda acción con base en la referida Ley debe ser ejercida en un lapso de seis (6) meses y, en este sentido, en el caso bajo estudio se verifica de autos que la querellante fue notificada del acto de retiro en fecha 24 de marzo de 1999, interponiendo la querella por ante el Juzgado Tercero de Primera Instancia del Trabajo y de Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo el 9 de abril de 1999, razón por la cual y sin importar la incompetencia para conocer del recurso del Juzgado antes mencionado y las sucesivas declinatorias, la acción fue interpuesta en tiempo hábil. Así se decide. Una vez precisado lo anterior, observa esta Alzada que alega la parte apelante que la sentencia del Tribunal de la Carrera Administrativa, viola el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, por considerar que el a quo desconoció de manera absoluta la norma jurídica contenida en el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, incurriendo en la falta de expresión de los motivos de hecho y de derecho de la decisión, ya que “(…) incurrió en violación de la Ley y procuró la inmotivación del fallo (…)”, razón por la cual adujo que dicho fallo adolece del vicio de inmotivación. Al respecto, la sentencia recurrida ordenó la nulidad del acto administrativo de retiro que afectó a la querellante y ordenó la reincorporación de la funcionaria al cargo que venía desempeñando, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta la definitiva reincorporación al cargo, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el mismo, por considerar que no se cumplió el procedimiento legalmente previsto para el retiro del personal. Ello así, observa esta Corte que el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, establece los distintos requisitos de forma que debe tener toda sentencia, cuya omisión o inobservancia por parte del Juez, conlleva la nulidad de la decisión impugnada, a tenor de lo establecido en el artículo 244 del mismo Código adjetivo. En tal sentido, los ordinales 4° y 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, son del tenor siguiente: “Artículo 243.- Toda sentencia debe contener. ... omissis... 4° Los motivos de hecho y de derecho de la decisión. 5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia (…)”. Adicionalmente, el artículo 244 del mismo cuerpo normativo establece: “Será nula la sentencia: por faltar las determinaciones indicadas en el artículo anterior; por haber absuelto de la instancia; por resultar la sentencia de tal modo contradictoria, que no pueda ejecutarse o no aparezca que sea lo decidido; y cuando sea condicional, o contenga ultrapetita”. Siendo esto así, es menester traer a colación lo que tradicionalmente se ha entendido por el vicio de incongruencia, al respecto se advierte que la sentencia no debe ser el resultado de una arbitrariedad del juzgador, sino de la lógica aplicación del derecho y de su concatenación con los hechos, siendo el caso que la omisión de este principio, vicia la sentencia y la hace nula, por cuanto se debe enlazar lógicamente una situación concreta de hecho con la previsión contenida en la Ley. El sentenciador tiene pues, deberes fundamentales al decidir, resolver sólo sobre lo alegado y resolver sobre todo lo alegado, fundamentando su decisión en la norma jurídica que resulte aplicable de acuerdo al estudio del caso concreto. Tradicionalmente la jurisprudencia de forma conteste, ha señalado que la congruencia es la correspondencia entre la sentencia dictada y las contrarias pretensiones de las partes y que la sentencia para ser congruente debe ser exhaustiva, esto es, debe contener decisión sobre todos los alegatos de las partes. En este orden de ideas, el vicio de inmotivación, se encuentra íntimamente relacionado con el planteamiento anterior, ya que, la sentencia debe ser el resultado de la concatenación con los hechos y el derecho, por lo que en la parte motiva de la misma, debe expresar los motivos de hecho y de derecho, es decir, los razonamientos en que se fundamenta la decisión y al igual que en el caso anterior la omisión flagrante de este principio, vicia la sentencia y la hace nula. Ahora bien, debe quedar absolutamente claro que los vicios antes señalados en la sentencia, sólo existen cuando la misma carece absolutamente de fundamentos o de elementos intelectuales de contenido crítico, valorativo y lógico, así que no debe confundirse la escasez de la motivación con la falta de motivos, pues basta con que el Juez fundamente jurídica y fácticamente los motivos en los cuales se haya apoyado para resolver el caso, sin necesidad de dar un por qué de cada motivo, o cuando no resuelve sólo sobre lo alegado y lo probado. Así, observa esta Corte en lo que se refiere al alegato de que la sentencia, incurre en los vicios antes mencionados, acarreando la consecuencia prevista en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, que el fallo apelado precisó los motivos de su decisión y decidió sobre lo alegado y probado, al señalar que no existía prueba alguna en los autos que demostrara que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), haya realizado un plan de egreso del personal afectado por la medida, lo que se desprendía del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante el cual se reguló el entonces proceso de supresión y liquidación del mencionado Instituto, ello aunado al incumplimiento de la normativa de la Ley de Carrera Administrativa, con el fin de garantizar la estabilidad de los funcionarios de carrera administrativa. Por lo expuesto, se considera improcedente la denuncia analizada. Así se decide. Por otra parte, la parte apelante alegó que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) debía quedar suprimido y liquidado, razón por la cual la medida de retiro de la funcionaria, debía ser tratada como un caso con motivo especial, ya que la supresión y posterior liquidación del mismo, provenía de una obligación impuesta por Ley a la Junta Liquidadora del mencionado Instituto. En este sentido, el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral. Ello así, el artículo 5 parágrafo primero del Decreto mencionado ut supra, dispone: “Las decisiones que correspondan a la gestión institucional del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se realizarán de conformidad con el plan de transición a que se refiere el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral”. Al efecto, observa esta Corte que el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.398 Extraordinario de fecha 26 de octubre de 1999, reformada en fecha 21 de diciembre de 2000 y publicada en la Gaceta Oficial N° 37.115, del 9 de enero de 2001, lo que determina es la derogatoria progresiva de la Ley del Seguro Social, cuya última reforma parcial fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.322 Extraordinario de fecha 3 de octubre de 1991, la derogatoria de sus Reglamentos, en la medida que colidan con las disposiciones de la presente Ley y con las de las Leyes que regulan los Subsistemas y la derogatoria expresa de los artículos 53, 54, 55, 56, 57, 86 y 87 de la referida Ley del Seguro Social. Asimismo, el artículo 6 numerales 2 y 3 del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998 anteriormente citado, establece: “El Presidente de la Junta Liquidadora ejercerá las siguientes competencias: …omissis… 2. Ejecutar todas aquellas atribuciones que la Ley del Seguro Social y sus reglamentos otorgan al Presidente del Consejo Directivo y que sean necesarias para la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en tanto no contraríen la aplicación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, las leyes especiales de los subsistemas y sus respectivos reglamentos. 3. Liquidar a los empleados y obreros al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales”. Aunado a lo anterior, el acto administrativo de retiro se fundamentó jurídicamente en el artículo 6 ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 2 numeral 1 del Decreto N° 3.061 de fecha 26 de noviembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, disposición esta última que establece: “El Presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora, deberán cumplir y hacer cumplir además de las atribuciones y competencias conferidas mediante el Decreto N° 2.744 con rango y fuerza de Ley, de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, el Plan de Transición presentado por el Ejecutivo Nacional al Congreso de la República, según lo previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y, de manera específica, los siguientes planes de trabajo, elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto de Reforma del Sistema de Seguridad Social (PRSS), del Ministerio del Trabajo: 1. Plan de egresos del personal del I.V.S.S.”. Ahora bien, advierte esta Corte que a tenor de lo establecido en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, se derogó a partir del 1° de enero de 2000, el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, que reguló el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, se estableció que las decisiones tomadas durante la vigencia del referido Decreto eran irrevocables y que las acciones pendientes seguirían su curso con fundamento en dicho Decreto. Así las cosas, esta Corte observa que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, se prevé la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), como un instituto autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional, adscrito al Ministerio del Trabajo, con domicilio en la ciudad de Caracas y jurisdicción en todo el territorio de la República. Aunado a lo anterior, el artículo 64 eiusdem, establece que: “El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Trabajo, en un lapso no mayor de sesenta (60) días continuos a partir de la vigencia de este Decreto con rango y fuerza de Ley, dictará un Decreto, con vigencia a partir del 1° de enero del año 2000, que sirva de fundamento para que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) se someta a un proceso de reconversión, con el propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa, que le permitan asumir las atribuciones fijadas en esta Ley, en las Leyes que regulan los Subsistemas, en la Ley del Seguro Social y demás responsabilidades que le asigne el Ejecutivo Nacional en el Reglamento Orgánico”. (Negrillas de esta Corte). En efecto, esta Corte estima que de lo expuesto se evidencia que inicialmente se tenía previsto la supresión y liquidación del referido Organismo y en el marco de este escenario, no consta en autos el Plan de Egresos del Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), ordenado por el mencionado Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, derogado posteriormente por mandato expreso de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, como requisito fundamental exigido para demostrar y justificar la actuación de la Administración, la planificación y organización operativa de los egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida, con sus respectivos expedientes, que permitan comprobar su respectiva situación laboral. Por otro lado, no consta en autos el expediente administrativo de la funcionaria, siendo que su consignación es una carga procesal de la Administración, lo cual constituye para el Juez un dato relevante. Es criterio reiterado de esta Corte, que la tardanza o negativa en el envío y presentación del expediente obra en contra de la Administración, estableciéndose así una presunción favorable al actor. La no remisión de estos antecedentes implica una omisión grave por parte de la Administración, omisión esta no subsanada por la misma en ningún estado y grado del presente proceso. En este orden de ideas, el expediente administrativo ha de incorporarse al proceso por previsión legal, ya que configura la actuación global cumplida en vía administrativa para justificar el acto final. La labor revisora de esta Corte, requiere en casos de la naturaleza del presente, de la constancia en autos del expediente original que elaboró la Administración, cuyo examen permita obtener los elementos de juicio necesarios para cumplir a cabalidad con la delicada función que tiene confiada, apreciando en todo su valor el procedimiento seguido en vía administrativa, como también los hechos y razones jurídicas que fundamentan la decisión adoptada por la Administración. Así las cosas, al no aportar la Administración los elementos de hecho y la comprobación de los mismos, a lo cual estaba obligada procesal y oportunamente, elementos estos que permitan al Juez contencioso administrativo hacer el análisis cognoscitivo correspondiente para determinar el procedimiento seguido y la legalidad del acto emitido, mal podría el sentenciador suplirlos de oficio en desmedro de la igualdad y defensa procesal. La inexistencia del expediente y el examen de las pruebas aportadas por el interesado, establecen una presunción favorable a su pretensión y, por ende, negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de la decisión adoptada. Ello así, la Administración no envió los antecedentes necesarios en defensa de la legalidad y legitimidad de sus actos, siendo que la obligación de remitir la documentación sustanciada en sede administrativa, es un requisito esencial exigido por Ley para atribuirle fuerza probatoria a sus alegatos. Así se declara. Por otro lado, del contenido de los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral previamente citados, se evidencia la intención de continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), adaptado al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, mediante un proceso de reconversión que modifique sus servicios e introduzca cambios en su organización administrativa. En este sentido, dado que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue suprimido, ni liquidado, por cuanto los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, disponen su continuidad mediante un proceso de reconversión, con el propósito de modificar servicios e introducir cambios en su organización administrativa, en aras de la protección del derecho a la estabilidad que inviste a los funcionarios públicos de carrera, consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, estima esta Corte que en el caso de marras, se debe aplicar el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa para el retiro de los funcionarios, aplicable rationae temporis al caso bajo estudio. En sentencia de esta Corte N° 1543 del 28 de noviembre de 2000, caso Edilia Araujo Salcedo vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), se estableció: “Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros.” (Negrillas de esta Corte) Al respecto, considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción y el posterior retiro. Así las cosas, considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios. En este orden de ideas, el Organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades. En efecto, el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad de la funcionaria pública de carrera, estima esta Corte que debió ser dictado una vez efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso de marras, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo. Por tanto, el control realizado por los Tribunales contencioso administrativos, se limita a la revisión de la legalidad de los actos dictados dentro del procedimiento seguido para la reducción de personal, esto es, si en la misma se cumplieron o no los extremos exigidos por la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General. En el caso concreto, el referido Instituto Autónomo, no actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de procedimiento y, en este sentido, el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el principio de legalidad de la actividad administrativa en los términos siguientes: "La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen". Asimismo, el artículo 259 eiusdem, atribuye a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la tarea de velar por la sujeción de la Administración a lo dispuesto en la norma antes transcrita, de lo cual se infiere que ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional. En este orden de ideas, aun cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serán irrevocables, la Administración en uso de las potestades atribuidas, no podía realizar actos arbitrarios que menoscabaran derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera, como se indicó anteriormente, que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue liquidado, que no se siguió procedimiento alguno para el retiro de los funcionarios y que ningún acto de la Administración está excluido del control jurisdiccional, de modo que, toda su actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa. Ahora bien, no obstante el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, reguló el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral y al efecto se ordenó la ejecución de un Plan de Egresos del Personal que no cursa en el expediente, al no establecerse el procedimiento a seguir para el retiro de los funcionarios afectados por la medida, estima esta Corte, que se debió aplicar por vía analógica el procedimiento previsto en la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, para remover y retirar al personal. De modo que, el referido Organismo debió actuar de conformidad con lo anteriormente expuesto, con la finalidad de ajustar sus actuaciones a los dispositivos legales y principios jurídicos que rigen su actividad, razón por la cual se desestiman los alegatos de la parte apelante. Así se declara. Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte comparte el criterio sostenido por el a quo, respecto a la nulidad del acto administrativo de retiro, por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la reincorporación de la funcionaria al cargo que venía desempeñando o a otro de similar jerarquía y remuneración al cual reúna los requisitos, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta la definitiva reincorporación al cargo, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el mismo. Así se declara. Por otra parte, en cuanto a la solicitud presentada por la representación judicial de la querellante, referente a que sea ordenado el pago de “(…) los demás beneficios dejados de percibir hasta la fecha de su efectiva reinstalación en el puesto de trabajo”, esta Corte estima que tal pretensión resulta improcedente, en virtud de que tales pagos fueron solicitados de forma genérica e indeterminada. Así se decide. En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, es forzoso concluir para esta Corte que el fallo apelado está ajustado a derecho y, en consecuencia, la apelación interpuesta debe ser declarada sin lugar. Así se declara. V DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara: - SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Judith Luces, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 82.094, actuando en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia de fecha 10 de abril de 2002, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial ejercida por la ciudadana LUCÍA BRICEÑO BENCOMO, titular de la cédula de identidad N° 7.077.656, asistida por los abogados Julián Blanco Ravelo y Luis Oropeza Visval, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 23.090 y 79.695, respectivamente, contra el acto de retiro contenido en la Resolución N° 001399, de fecha 23 de febrero de 1999, emanada de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), notificada en fecha 24 de marzo de 1999, mediante Oficio N° 000499, decisión que se CONFIRMA en todas y cada una de sus partes. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Los Magistrados, EVELYN MARRERO ORTÍZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Ponente CÉSAR J. HERNÁNDEZ B. La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ LEML/agvs Exp. N° 02-27942