TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N° 02-27749

- I -
NARRATIVA

En fecha 22 de mayo de 2002, la abogada Mercedes Millán, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 33.242, actuando con el carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL, apeló de la decisión dictada el 8 de marzo de 2002, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró CON LUGAR la querella interpuesta por el abogado Antonio José Paraco Morales, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 54.241, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano CÉSAR AUGUSTO LUCENA PÉREZ, titular de la cédula de identidad 12.378.383, contra los actos administrativos de remoción y posterior retiro, de fecha 5 de septiembre y 9 de octubre de 2000, emanados del Concejo Municipal antes mencionado.

Oída la apelación en ambos efectos se remitió el expediente a esta Corte donde se dio por recibido el 12 de junio de 2002.

En fecha 18 de julio de 2002, se dio cuenta y se designó como ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA y se fijó el décimo (10º) de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 2 de julio de 2002, la abogada Mercedes Millán actuando como apoderada judicial de la parte querellada, consignó escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 10 de julio de 2002, comenzó la relación de la causa.

En fecha 25 de julio de 2002, comenzó el lapso de cinco (5º) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 6 de agosto de 2002.

En fecha 7 de agosto de 2002, se agregó a los autos el escrito de pruebas reservado en fecha 31 de julio de 2002, presentado por la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital. Se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas, el cual venció el 14 de agosto de 2002.

En fecha 6 de noviembre de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes en la presente causa, se dejó constancia que las partes no presentaron sus escritos de Informes. Se dijo “Vistos”.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Magistrado CÉSAR J HERNÁNDEZ B, se ratificó la ponencia del Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 7 de noviembre de 2002, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

Realizado el estudio del expediente pasa esta Corte a dictar sentencia con base a las siguientes consideraciones:

DE LA QUERELLA DE NULIDAD

El apoderado judicial del accionante expuso los siguientes argumentos:

Que, su poderdante fue designado por la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital (antes Distrito Federal) como Supervisor de Seguridad adscrito a la Dirección General de Administración y Finanzas, en sesión celebrada en fecha 14 de enero de 1997 con vigencia a partir del 2 de enero de 1997, fecha esta a partir de la cual se desempeño en el mencionado cargo, hasta el 5 de septiembre 2000, cuando es notificado de su remoción por la Dirección de Personal bajo comunicación Nº DPL-746/2000.

Que, en fecha 16 de noviembre de 2000 la Dirección de Personal de la Cámara Municipal hizo entrega de la comunicación Nº DPL/897/2000 de fecha 9 de octubre de ese mismo año, mediante la cual se le notifica su retiro del referido organismo, ya que las gestiones reubicatorias llevadas a cabo resultaron infructuosas, lo cual es completamente falso ya que durante “… los meses de septiembre, octubre, noviembre y meses siguientes se puede observar los innumerables ingresos de personal por lo cual mal puede alegar la administración que no existían cargos disponibles…”.

Que, “… las funciones que realizaba eran tareas asignadas por parte de los jefes inmediatos, las cuales no detentaban rango dentro de la estructura organizativa, no estando dotados de potestad decisoria, ni de nivel de mando para comprometer a la administración y por lo que no puede ser considerado de alto nivel o de confianza…”.

Que, su representado agotó la vía administrativa sin conocer los motivos de la Administración para su actuación y más grave aún no teniendo conocimiento del texto integro del acto, vulnerando de esta manera el derecho a la defensa y al debido proceso, careciendo de toda validez y efecto las notificaciones realizadas por la Dirección de Personal, a tenor de lo establecido en el artículo 67 de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos.

Que, para el momento de su retiro y posterior remoción su mandante gozaba de inamovilidad laboral, en virtud del pliego conflictivo consignado ante la Inspectoría del Trabajo en fecha 13 de diciembre de 1999, por el Sindicato Único de Empleados Públicos del Municipio Libertador del Distrito Federal (SUMEP-ML-DF), por lo que las actuaciones desplegadas por la Cámara Municipal “…constituyen una violación notoria a los derechos al trabajo, a la estabilidad, al debido proceso garantizados en el texto constitucional, al no existir ningún procedimiento previo, ni motivación alguna para dictar los referidos actos administrativos…”.

Que, al ser su representado un funcionario de carrera, debió ser removido de su cargo gozando de las prerrogativas y beneficios laborales que por ley les corresponden, de allí que “…los actos de la Cámara Municipal debieron haber sido el resultado final del procedimiento previo (…) y no como ocurrió en el presente caso que se dicten actos, sin motivación de hecho y de derecho…”.

En el petitorio del libelo de la demanda solicitó, la nulidad de los actos administrativos contentivos de la remoción y retiro aprobados por la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Federal.

DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 8 de marzo de 2002, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró CON LUGAR la querella ejercida. Para ello razonó de la siguiente manera:

“… La exigencia de motivar los actos administrativos prevista en los artículos 9 y 18, ordinal 5º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, deviene particularmente de dos razones fundamentales. En primer lugar, la motivación del acto constituye presupuesto necesario para la protección del derecho a la defensa del administrado, pues en la medida en que el particular conozca a cabalidad la causa o motivo del acto, constituido por los fundamentos de hecho y de derecho del mismo, estará habilitado para oponer los alegatos y pruebas que considere pertinentes para desvirtuar la veracidad, legitimidad y legalidad del acto administrativo que le perjudica en sus intereses legítimos. En segundo lugar, el requisito de motivar el acto administrativo busca coadyuvar en el control jurisdiccional de la legalidad del acto, control éste que se constituye en pilar fundamental del estado de derecho.

… La jurisprudencia ha señalado que la Administración en lo que se refiere a la denominación de empleados y cargos de confianza, por tratarse de una limitación al derecho a la estabilidad, debe ser interpretada y aplicada con carácter restrictivo.

Por lo tanto corresponde a la administración, definir y demostrar la actividad del funcionario, de forma concreta o individualizada. No basta con señalar como lo expone el ente querellado que el ´cargo de Supervisor de seguridad, es un cargo de confianza, como se desprende de la Ordenanza citada. Así como también las funciones que describe el cargo´, sino por el contrario se exige que se precisen mediante la comprobación del ejercicio de las funciones por parte del titular del cargo y dado que en el presente caso, si bien el acto indica la norma aplicada, no especifica las funciones desempeñadas por el querellante en el cargo de Supervisor de Seguridad, que permitan determinar el grado de confianza, necesarios a los fines de la aplicación de la norma en referencia. Por tanto, la Administración debió, aparte de encuadrar con exactitud el cargo ejercido por el funcionario y sus correspondientes funciones.

Visto que el acto administrativo impugnado se encuentra inmotivado, lo cual vicia el acto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por lo tanto, se considera inoficioso analizar las demás violaciones, denunciadas.

Por las razones antes expuesta, este Juzgado administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, decide: UNICO: Declarar CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional…”.

DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 22 de mayo de 2002, la abogada Mercedes Millán, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 33.242, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en el cual argumentó lo siguiente:

Que, “… el A quo no valoró las pruebas que constaban en los antecedentes administrativos anexos al expediente judicial, donde se evidencia que el funcionario era de libre nombramiento y remoción por ser de confianza, limitándose sólo a señalar que el acto administrativo estaba inmotivado…”.

Que, el querellante fue notificado legalmente de su remoción y posterior retiro de conformidad con el artículo 5, parágrafo único de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa vigente, ya que el cargo ocupado por este encuadraba dentro de los cargos de libre nombramiento y remoción, estando en consecuencia los referidos actos debidamente fundamentados y razonados por lo cual es falso el vicio de inmotivación alegado por el A quo.

En cuanto a que en el Acto Administrativo de remoción que no existe relación de los hechos, y que no existe fundamentación jurídica, es falso “… pues de los Actos Administrativos de remoción y retiro se desprende: el texto integro del mismo, los artículos en los cuales se fundamentó para su remoción y retiro, los recursos que debió ejercer en su oportunidad legal y la vía jurisdiccional para ejercer en caso de que considerara violentados sus derechos con ello, queda constatado que en ningún momento se le violó su derecho a la defensa, se cumplió con el debido proceso, el mismo cumplió con los requisitos establecidos para su validez, se efectuaron gestiones reubicatorias, siendo las mismas infructuosas para reincorporarlo a un cargo de igual o superior jerarquía, pues él admite que se le notificó del acto de remoción y retiro…”.

Finalmente solicitó, se declare Con Lugar la apelación ejercida, y en consecuencia se revoque el fallo dictado en fecha 8 de marzo de 2002, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:

En primer lugar aduce la parte apelante que el A quo incurrió en el vicio de de silencio de pruebas al no haber tomado en consideración todos los elementos probatorios presentados en el expediente administrativo. En tal sentido la Corte observa:

Que el vicio de silencio de pruebas se produce cuando el juez omite toda consideración sobre un elemento probatorio o porque no obstante dejar constancia en el fallo de la prueba, prescinde de su análisis, examen que se impone aunque la prueba sea inocua o ilegal, pues para llegar a dicha conclusión se requiere de su previa consideración.

Igualmente, se ha sostenido por esta Corte en forma reiterada y pacífica que no basta que se alegue de manera genérica el vicio de silencio de pruebas, es decir, que señale que el A quo silenció “todas” las pruebas, sino que se debe indicar con precisión a qué prueba se refiere, señalando y demostrando la importancia de la prueba, es decir, que sea determinante para la resolución del caso.

Armonizando lo anterior al caso de autos, se observa que el vicio de silencio de pruebas denunciado por el apelante tiene un carácter genérico, pues no señaló cuales de las probanzas cursantes al expediente administrativo dejó de analizar el A quo, por lo tanto, esta Corte estima prudente entrar a revisar los antecedentes administrativos para verificar si, efectivamente, se dejó de valorar alguna prueba, que hubiese modificado el dispositivo del fallo. Ello así, luego de un detenido análisis del referido expediente, se evidencia que en el mismo no existe ninguna prueba, hecho o elemento que de haberse tomado en cuenta por el A quo hubiese traído consigo alguna modificación del referido fallo, ya que dichas pruebas no se señala en ningún momento las funciones que desempeñaba el accionante como Supervisor de Seguridad del Municipio Libertador del Distrito Federal, por lo que aun cuando se hubiese silenciado las pruebas cursantes en el referido expediente, la decisión del Juez hubiese sido la misma; por lo tanto, resultaría inoficioso anular la recurrida por el denunciado vicio de silencio de pruebas. Así se declara.

En cuanto al alegato de que es falso el vicio de inmotivación en el acto, esta Corte observa que el A quo apreció tal vicio, en virtud de que la Administración se limitó a apreciar que el cargo de Supervisor de Seguridad es de confianza sin especificar las funciones desempeñadas por el querellante que permitan calificarlo como tal. En este sentido advierte la Corte que, la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados y Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, establece en su artículo 4 los cargos que se encuentran sujetos al régimen de libre nombramiento y remoción, y en el artículo 5 eiusdem se añade con respecto al artículo anterior que “(…) serán considerados funcionarios de confianza, sean o no de alto nivel aquellos cuyas funciones suponen un elevado grado de reserva y confiabilidad”, así como el parágrafo único de dicho artículo establece que “(…) se atenderá a la naturaleza real de los servicios o funciones que preste, independientemente de la denominación que haya sido asignada al cargo que ocupa”.

En este sentido, si bien es cierto que la Ordenanza señalada enumera concretamente los cargos de alto nivel o de confianza, también se debe observar que la misma normativa legal contempla la posibilidad de promover otros funcionarios diferentes a los mencionados en el artículo 4 de dicha Ordenanza, los cuales se encontrarían sujetos a libre nombramiento y remoción, siempre y cuando sus funciones supongan un elevado grado de reserva y confiabilidad, para ello es preciso atender a la naturaleza real de sus funciones.

Ahora bien, constituye una carga para la Administración aportar las pruebas necesarias para que el órgano jurisdiccional constate si ciertamente los funcionarios ejercen las funciones inherentes a los cargos de alto nivel o de confianza y por ende pueden ser considerados funcionarios de libre nombramiento, o si, por el contrario son funcionarios de carrera. Asimismo, es criterio reiterado de esta Corte que para clasificar de libre nombramiento y remoción un cargo específico, no previsto en la ley como tal, debe presumirse en principio que el cargo es de carrera, quedando a cargo de quien alega lo contrario la obligación procesal de probar la existencia de la excepción.

Así, para probar que un funcionario es de confianza, es necesario que la Administración consigne el Registro de Información del Cargo del organismo correspondiente a los fines de que el órgano jurisdiccional pueda conocer cuantitativa y cualitativamente las funciones ejercidas por los funcionarios, y así poder pronunciarse sobre dicha calificación.

En tal sentido, se hace necesario para esta Corte transcribir el acto administrativo contenido en la Resolución N° DPL-476/2000 de fecha 5 de septiembre 2000 emanado de la Dirección de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, contenido en la notificación de la remoción del querellante del cargo de Supervisor de Seguridad, el cual señala lo siguiente:

República Bolivariana de Venezuela
Concejo del Municipio Libertador
Dirección de Personal
Oficina de Apoyo Legal

DPL-746/2000
CIUDADANO
CÉSAR LUCENA
C.I V- 12.378.583
PRESENTE

NOTIFICACIÓN DE REMOCIÓN

Siguiendo instrucciones del Honorable Concejo del Municipio Libertador del Distrito Federal, en la sesión realizada en fecha 30/08/2000, actuación ésta efectuada en el ejercicio de la facultad conferida en el artículo 9 de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, y en virtud de que el cargo que usted desempeña es de libre nombramiento y remoción con arreglo a lo dispuesto en el parágrafo único del artículo 5° de la Referida Ordenanza (…) y en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 66 de la Ordenanza de Procedimientos Administrativos vigente, me dirijo a usted a fin de notificarle su remoción del cargo SUPERVISOR DE SEGURIDAD, código: 610, adscrito (a) a la DIRECCIÓN GENERAL DE ADMINISTRACIÓN.
Asimismo, por cuanto posee usted la condición de funcionario de carrera, ocupando una cargo de libre nombramiento y remoción, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 y 75 de la Ordenanza Sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, pasa usted a situación de disponibilidad durante el lapso de un (1) mes (…).
De considerar usted que el acto administrativo de remoción afecta sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, cumplo en informarle que de acuerdo a lo establecido en el artículo 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, deberá agotar previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento.
Contra las decisiones de la Junta de Avenimiento a los fines de agotar la vía administrativa, deberá interponerse recurso jerárquico por ante la Cámara Municipal.
Igualmente, agotada la vía administrativa es recurrible ante los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en un plazo de 6 meses contados a partir de su notificación.

Notificación que hago para su debido conocimiento y demás fines legales consiguientes.

Atentamente
(firma ilegible)
LEONEL DE PERSONAL
DIRECTOR DE PERSONAL
CONCEJO DEL MUNICIPIO LIBERTADOR

En tal sentido, y en relación a la remoción de un empleado público que ejerza cargos de libre nombramiento y remoción, esta Corte en sentencia N° 909 de fecha 15 de mayo de 2001, señaló:

“… no es suficiente que la Administración mencione en el acto de remoción funciones que harían subsumible el cargo ejercido por el funcionario en alguno de los casos previstos en dicho Decreto, sino es necesario que pruebe que el funcionario removido desempeñaba efectivamente alguna de las funciones allí previstas. Tal labor probatoria y de motivación resultaba imprescindible no sólo para permitir al funcionario, el ejercicio del derecho a la defensa al atacar el acto, sino fundamentalmente para permitir al Sentenciador la labor de confrontación entre el supuesto fáctico descrito en el Registro de Información del Cargo y en la motivación del Acto”.

En atención al criterio parcialmente transcrito, esta Corte observa:

Que en el acto de remoción no se hace mención alguna a las funciones ejercidas por el querellante, que lo harían subsumible en la categoría de funcionario de libre nombramiento y remoción establecido en la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador. Sin embargo en esta instancia fue consignado por la parte apelante el Registro de Información de Cargos, el cual establece que;
“…Las funciones que cumplía el Supervisor de Seguridad (…) al igual que todo el personal de Seguridad son las siguientes:

- Velar por la seguridad de las personas dentro de las instalaciones del edificio.
- Cuidar y vigilar los bienes de la Cámara Municipal.
- Revisar los bolsos, maletines y cajas a las personas al retirarse del edificio.
- Revisar la maleta de los vehículos al salir del estacionamiento.
- Supervisar al personal su puntualidad y que no abandonen sus puestos de servicio (…)”.

Vistas y analizadas las funciones que tenía asignadas el querellante según el Registro de Información del Cargo y concatenando ello con el artículo 5º del Parágrafo Único de la referida Ordenanza, esta Corte observa, que ninguna de las funciones mencionadas, así como la naturaleza del servicio allí descrito son consideradas como labores que implican una alto grado de confianza por el máximo jerarca, ni mucho menos funciones de administración del organismo. Por lo tanto el accionante no ejercía ninguna actividad que por su naturaleza hiciera el cargo susceptible de ser excluido de la carrera administrativa como pretendió hacerlo ver el referido organismo. De allí que quede desestimada la denuncia analizada. Así se decide.

En relación a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, la parte apelante señaló que, “… al acudir a la Junta de Advenimiento agotando la vía administrativa y acudiendo ante la vía Contenciosa mal podría entonces estar la administración violando su derecho a la defensa…”.

Sobre este punto esta Corte ve necesario aclarar, que el hecho de que la accionante hubiese acudido tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional a ejercer los recursos pertinentes que le otorga la ley para impugnar el acto administrativo que lesione sus derechos legítimos personales y directos, no implica que el derecho a la defensa del querellante no se hubiese quebrantado, ya que en el caso de autos la violación de ese derecho viene dada por la falta de motivación del acto administrativo que se recurre, al no contener los motivos de hecho con base a los cuales el mencionado Organismo decidió removerlo y retirarlo de su cargo. Así se decide

Por todo lo anterior, estima esta Corte -tal y como fuera señalado por el A quo en su fallo que el acto administrativo contenido en el Oficio N° DPL-746/2000 y, emanado de la Dirección de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 5 de septiembre de 2000, contentivo a su vez de la remoción del ciudadano CÉSAR AUGUSTO LUCENA PÉREZ, adolecen del vicio de inmotivación contemplado en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Asimismo, visto que el mencionado acto no contiene las razones de hecho que lo fundamentan, considera esta Corte que fue violado igualmente el derecho a la defensa del mencionado ciudadano.

En consecuencia, debe esta Corte declarar SIN LUGAR la apelación ejercida y CONFIRMA la sentencia dictada por el A-quo y así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogada Mercedes Millán, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la región Capital en fecha 8 de marzo de 2002, mediante la cual declaró Con Lugar la querella interpuesta por el ciudadano CÉSAR AUGUSTO LUCENA PÉREZ, asistido del abogado Antonio José Paraco Morales, antes identificado, contra el CONCEJO DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

2.- Se CONFIRMA el fallo apelado.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen, dejándose copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

MAGISTRADOS:

CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EXP. Nº 02-27749
JCAB.- LBI