TSJ Regiones - Jurisprudencia

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 00-23750

En fecha 28 de septiembre de 2000, se recibió en esta Corte el Oficio N° 00-2657 de fecha 26 de septiembre de 2000, anexo al cual el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por las abogadas Graciela Gallo de Hudde y Luisa Verde Rojas, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 6.569 y 15.271, respectivamente, en su carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana ISDALIA ÁLVAREZ, titular de la cédula de identidad N° 2.515.181, contra el acto administrativo de fecha 26 de junio de 1997, emanado de la Dirección de Personal de la GOBERNACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL, actualmente ALCALDÍA METROPOLITANA DE CARACAS, mediante el cual se procedió a descontar de su pensión de jubilación, el incremento compensatorio acordado por el Decreto N° 1.786 de fecha 9 de abril de 1997, a los empleados y funcionarios activos y jubilados a cargo de la Administración Pública.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 10 de agosto de 2000, por la abogada Graciela Gallo de Hudde, en su carácter de autos, contra la sentencia emanada del referido Tribunal de fecha 17 de julio de 2000, mediante la cual se declaró inadmisible la querella interpuesta.

En fecha 17 de octubre de 2000, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, y haciendo uso esta Corte de la facultad de reducción de lapsos establecida en sentencia N° 279 de fecha 13 de abril de 2000, se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente para dar inicio a la relación de la causa.

En fecha 25 de octubre de 2000, la parte apelante consignó escrito de fundamentación de la apelación ejercida contra el fallo del a quo.

Transcurrido el lapso para que tuviera lugar la contestación de la fundamentación de la apelación, no se hizo uso del mismo.

En fecha 8 de noviembre de 2000, la representación judicial de la ciudadana Isdalia Alvarez, consignó escrito de promoción de pruebas.

En fecha 15 de noviembre de 2000, vencido el lapso de oposición de pruebas, el mismo transcurrió inútilmente, por lo que se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 5 de diciembre de 2000, de conformidad con el artículo 167 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se acordó devolver el expediente a la Corte.

En fecha 14 de diciembre de 2000, se pasó el expediente a la Magistrada ponente, a los fines de que tome la decisión correspondiente.

Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA QUERELLA

En fecha 8 de junio de 1998, las abogadas Graciela Gallo de Hudde y Luisa Verde Rojas, en su carácter de autos, interpusieron querella funcionarial, en la cual expusieron lo siguiente:

Que mediante Resolución N° 6.179 de fecha 17 diciembre de 1992, emanada de la Directora General de Personal de la Gobernación del Distrito Federal, se le otorgó el beneficio de jubilación a su representada, de conformidad con la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración y la Cláusula 45, literal “c” del III Contrato Colectivo de Trabajo vigente (período 1989-1991).

Que en la prenombrada Resolución se acordó que la funcionaria tendría derecho a percibir una pensión, que de conformidad con el artículo 100 de la Ley Orgánica de Educación y los diferentes Contratos Colectivos suscritos, se ha incrementado por la aplicación de los beneficios acordados al personal activo y jubilado en las convenciones colectivas.

Que según Decreto N° 3.245 de fecha 27 de diciembre de 1993, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.368, se acordó una escala de sueldos y en su artículo 6°, se estableció expresamente que los montos de las pensiones de jubilación, invalidez y sobrevivencia otorgadas por la Administración Pública Nacional, deberían ser ajustadas de conformidad con la escala señalada.

Que según Decreto N° 1.309 de fecha 30 de abril de 1996, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.951 de fecha 3 de mayo de 1996, se estableció un aumento en forma de bono compensatorio para los empleados activos y en su artículo 8, se estableció que dicho beneficio se haría extensivo a las personas que disfrutan pensión de vejez o de jubilación, que prestaban servicios en la Gobernación del Distrito Federal.

Que según Decreto N° 1.786 de fecha 9 de abril de 1997, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.181, mediante el cual se acordó una nueva escala para determinar el sueldo y los incrementos compensatorios de los empleados y funcionarios activos y jubilados a cargo de la Administración Pública y también incluye a la Gobernación del Distrito Federal.

Que “En este Decreto, se prevé en el artículo 12, un ingreso compensatorio de acuerdo a una escala, y en el artículo 13, se estableció que los jubilados y pensionados percibirán mensualmente el ingreso compensatorio establecido en el Decreto N° 1.309, de fecha 30 de abril de 1996, más un incremento equivalente al cincuenta por ciento (50%), del monto del ingreso”, y que “(…) de conformidad con el artículo 14 (…), tales incrementos tendrían efecto retroactivo, es decir, que entrarían en vigencia a partir del 1° de enero de 1997”.

Que la Dirección de Personal de la Gobernación del Distrito Federal en ejecución del Decreto, procedió al pago de dicho incremento en los meses de abril y mayo de 1997.

Que posteriormente en fecha 16 de mayo de 1997, entró en vigencia el V Contrato Colectivo suscrito con el gremio docente, que establece en la cláusula 52 un incremento del quince por ciento (15%), calculado sobre la base de la doble asignación acordada en el Acta del 29 de abril de 1996.

Que la Dirección de Personal en fecha 26 de junio de 1997, procedió a descontar el incremento que ya le había sido pagado a su representada, alegando que el Decreto N° 1.786 no se le debía aplicar a los jubilados, lo cual se evidencia de los abonos y descuentos en la libreta de ahorros N° 10-473-003923-8, la cual fue asignada para el efectivo depósito de los pagos de jubilación.

Que su representada interpuso recurso de reconsideración contra el acto administrativo de fecha 26 de junio de 1997, es decir, de la medida tomada por la Dirección General de Personal de la Gobernación del Distrito Federal, el cual fue posteriormente resuelto mediante Resolución N° 3.138 de fecha 11 de agosto de 1997, mediante la cual se expuso que “(…) no le era procedente la aplicación del Decreto 1.786, por cuanto el Ministerio de Educación realizó convenio de sueldo con el personal activo y tabla porcentual con los jubilados (…)”

Que mediante Oficio N° 326 de fecha 9 de diciembre de 1997, fue resuelto por el Gobernador del Distrito Federal el recurso jerárquico interpuesto por la Asociación Nacional de Educadores, Jubilados y Pensionados, en nombre y representación de la Fundación de Docentes Jubilados de la Gobernación del Distrito Federal y la Alcaldía de Caracas.

Que la Dirección General de Personal interpretó la Ley en forma distinta y errónea, al no aplicar el Decreto N° 1.786 al personal docente jubilado de la Gobernación del Distrito Federal, el cual expresa que el aumento de sueldo e incremento rige para los empleados al servicio de la Gobernación del Distrito Federal.

Que la Directora General Sectorial de la Gobernación del Distrito Federal, decidió efectuar un ajuste entre el incremento establecido en el Decreto y el acordado en el contrato, el cual no estuvo ajustado a derecho, debido a que el ente gubernamental desaplicó el Decreto N° 1.786 y decidió que lo procedente era aplicar el incremento establecido en el Contrato Colectivo y en la práctica ordenó descontar entre un cinco (5) y un diez (10) por ciento, a aquellos jubilados que tuviesen una pensión entre doscientos mil y doscientos cuarenta mil bolívares.

Que a su representada le fue rebajada la pensión de jubilación del mes de junio de doscientos ochenta y dos mil cuatrocientos treinta y siete bolívares con treinta céntimos (Bs. 282.437,30) a doscientos setenta y un mil ciento treinta y nueve bolívares con ochenta y un céntimos (Bs. 271.139,81).

Que la Dirección General Sectorial de Personal de la Gobernación del Distrito Federal, actúo desconociendo los derechos adquiridos y reconocidos al gremio docente por la Contratación Colectiva y por la Ley Orgánica de Educación, las cuales establecían el derecho de su representada de que la pensión sea incrementada y no disminuída, lo cual constituye una extralimitación de funciones, debido a que se desvirtuó la finalidad del Decreto N° 1.786, que era la de incrementar la pensión de la querellante.

Que solicitan la nulidad por razones de ilegalidad del acto administrativo impugnado, con base al artículo 22 de la Ley de Carrera Administrativa, el artículo 100 de la Ley Orgánica de Educación, la Cláusula 4° del Contrato Colectivo vigente, en concordancia con el artículo 64 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 206 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961.

Que el acto administrativo se encuentra viciado de ilegalidad, de conformidad con los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y solicitan que se le pague el incremento de sueldo y retroactivo que se le deben, es decir, “(…) la cantidad de setecientos noventa mil ochocientos veinticuatro bolívares con cuarenta y cuatro céntimos (Bs. 790.824,44), por concepto de pago del Decreto N° 1.786 en los meses de enero al mes de abril de 1997; la cantidad de un millón cuatrocientos veintitrés mil cuatrocientos ochenta y tres bolívares con noventa céntimos (Bs. 1.423.483,90), por concepto de aplicación del incremento establecido en el contrato; la cantidad de doscientos noventa y seis mil quinientos cincuenta y nueve bolívares con quince céntimos (Bs. 296.559,15), por concepto de incidencia del incremento en el pago de los aguinaldos de fin de año; demandamos, que se le pague la cantidad que incida sobre la pensión y que resulte de la aplicación del incremento del Decreto N° 1.786 que se le ha dejado de pagar y los que se le sigan debiendo hasta su definitiva cancelación (…)”.

II
DEL FALLO APELADO

El Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 17 de julio de 2000, declaró inadmisible la querella interpuesta y previo a tal pronunciamiento, el Juez a quo efectuó las siguientes consideraciones:

Que “La querella fue interpuesta el 8/6/1998. La querellante expresa, en su escrito que fue a partir del 26/6/1997 que la Gobernación del Distrito Federal comenzó a descontar el incremento que ya se le había pagado. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, el lapso de caducidad de seis (6) meses, se inicia ´a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ello´. Es obvio que ´el hecho que dio lugar´ a la acción interpuesta, fue el descuento del incremento ya pagado, iniciado el 26/6/1997. Como quiera que la querella fue interpuesta el 8/6/1998, esto es, casi un año después, está claro que había operado la caducidad (…)”.

Que “En cuanto al no agotamiento de la instancia conciliatoria, se observa lo siguiente: a los folios 29 al 34, en original, corre escrito, dirigido por la recurrente a la Directora General de Personal de la Gobernación, planteándole que, con motivo del descuento ya señalado, solicita que se le restablezca el monto legal de la pensión que le corresponde. Tal escrito, a juicio del Tribunal, a pesar de no expresarlo, pudiera ser considerado como solicitud de conciliación, a pesar que la propia recurrente manifiesta que ejerció recurso de reconsideración. El 11/8/1997, la Directora General Sectorial de Recursos respondió al mismo, ratificando la actuación (folio 35 en original). A dicha solicitud, se unió la Asociación Nacional de Maestros Jubilados. En fecha 9/12/1997 (…) el Gobernador del Distrito Federal da contestación a dicha Asociación Nacional de Maestros Jubilados, ratificando la medida (…). De lo anterior, a juicio del Tribunal, se deriva que la recurrente sí agotó la instancia conciliatoria (…)”.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 25 de octubre de 2000, las apoderadas judiciales de la querellante interpusieron escrito de fundamentación de la apelación contra la sentencia del a quo, en los términos siguientes:

Que su representada interpuso recurso de reconsideración contra el acto administrativo que fue respondido por la Dirección General de Personal de la Gobernación del Distrito Federal, mediante Resolución N° 3.245 del 14 de agosto de 1997, luego, mediante Oficio N° 326 de fecha 9 de diciembre de 1997, el Gobernador del Distrito Federal, respondió el recurso jerárquico interpuesto por la Asociación Nacional de Educadores, Pensionados y Jubilados en nombre y representación de la Fundación de Docentes Jubilados de la citada Gobernación del Distrito Federal, que posteriormente le fue notificado a su representada.

Que el artículo 92 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señala que interpuesto el recurso de reconsideración o el jerárquico, el interesado no podrá acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, mientras no se produzca la decisión respectiva o no se venza el plazo que tenga la Administración para decidir.

Que el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa establece que son atribuciones y deberes del Tribunal, conocer y decidir las reclamaciones que formulen los funcionarios cuando consideren lesionados sus derechos, por disposiciones o resoluciones de los organismos a cuyos funcionarios se aplique la presente Ley.

Que en su condición de personal jubilado, su representada tenía derecho a la pensión de jubilación que le fue otorgada y de conformidad con lo establecido en el artículo 100 de la Ley Orgánica de Educación y en la normativa de los Contratos Colectivos suscritos con el gremio educativo, al personal jubilado le corresponden los beneficios acordados al personal activo en las Convenciones Colectivas laborales, de igual manera, también le corresponden los beneficios acordados en los Decretos emanados del Ejecutivo Nacional.

Que el acto es absolutamente nulo, por cuanto violó y menoscabó derechos garantizados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 25 y por la Ley Orgánica de Educación.

Que la conducta asumida por la Gobernación del Distrito Federal, de descontar el incremento que ya se le había pagado a su representada, constituye un acto de desconocimiento de los derechos adquiridos y reconocidos al gremio docente por la contratación colectiva y por la Ley Orgánica de Educación, que establecen que su representada tiene derecho a que la pensión sea incrementada y no disminuída.

Que la conducta efectuada constituye una extralimitación de las funciones, debido a que se dictó un acto para el cual no se tenía competencia legal expresa, y ésta desvirtúa la finalidad del derecho, por lo tanto se ha debido respetar los aumentos acordados en el Decreto N° 1.786.

Que la conducta de la Gobernación del Distrito Federal, violó las normas legales que consagran el derecho a la jubilación, establecido en el artículo 22 de la Ley de Carrera Administrativa y en el artículo 100 de la Ley Orgánica de Educación, que consagra el derecho a obtener reajustes periódicos en el monto de la jubilación, así como el derecho a que se le reconozcan los beneficios que más le favorezcan, y a obtener en calidad de derechos adquiridos, cualquier beneficio económico o de otra naturaleza reconocidos al gremio docente.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:

En primer lugar, observa esta Corte que no han sido denunciados vicios de la sentencia apelada en el escrito de fundamentación presentado, no obstante ello, siendo que se ha manifestado la disconformidad contra el fallo del a quo y en aras de la tutela judicial efectiva, esta Corte pasa a conocer de seguidas el recurso de apelación interpuesto.

Alegó la parte apelante, que ejerció los recursos correspondientes con la finalidad de agotar la vía administrativa y no podía acudir al contencioso administrativo, hasta que no se dictara la decisión correspondiente o se venciera el lapso legal previsto a tal efecto.

Ello así, debe esta Corte precisar en cuanto al agotamiento de la instancia conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, que el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable al caso de marras, establece:

“Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante los cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
Parágrafo Único. Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”.

Del artículo transcrito, se desprende la necesidad de agotar la gestión conciliatoria antes de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en materia funcionarial, y que no puede ser sustituida por la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que se trata de recursos distintos. En efecto, en sentencia de esta Corte de fecha 27 de marzo de 2001, N° 2001-375, se estableció que:

“En este orden de ideas, en el supuesto de agotamiento de la gestión conciliatoria por parte del administrado, ésta no puede ser sustituida por la interposición de los recursos administrativos y aun cuando así lo hubiese efectuado el particular, como en el presente caso, ello no tendría incidencia en la interrupción del lapso fatal de caducidad”.

Así las cosas, observa esta Alzada que el a quo erró al equiparar el agotamiento de la vía administrativa por la interposición de los recursos de reconsideración y jerárquico, con el agotamiento de la instancia conciliatoria, con la presentación del escrito respectivo ante la Junta de Avenimiento. Al efecto, expresó el a quo lo siguiente:

“En cuanto al no agotamiento de la instancia conciliatoria, se observa lo siguiente: a los folios 29 al 34, en original, corre escrito, dirigido por la recurrente a la Directora General de Personal de la Gobernación, (…). Tal escrito, a juicio del Tribunal, a pesar de no expresarlo, pudiera ser considerado como solicitud de conciliación, a pesar que la propia recurrente manifiesta que ejerció recurso de reconsideración. (…) De lo anterior, a juicio del Tribunal, se deriva que la recurrente sí agotó la instancia conciliatoria. Así se declara”. (Negrillas de esta Corte).

Ello así, este Órgano Jurisdiccional advierte que tales vías constituyen dos figuras de naturaleza diferente, cuyo agotamiento cuando sea procedente, también genera consecuencias distintas. En este sentido, resulta ilustrativo citar sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 12 de diciembre de 1996, en la cual se estableció lo siguiente:

1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;
…omissis…
7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo”. (Negrillas de esta Corte).

Asimismo, observa esta Corte que ha sido criterio reiterado que el lapso fatal de caducidad de seis (6) meses previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, no puede ser ampliado o suspendido por el transcurso de los lapsos correspondientes, en caso de interposición de los recursos administrativos –recurso de reconsideración y jerárquico- cuando éstos no están previstos de forma expresa por el ordenamiento local o estadal, en cuestión. (Ver sentencia de esta Corte de fecha 11 de abril de 2000, N° 2000-236).

En virtud de lo anterior y, siendo que el a quo erró al asimilar la vía administrativa con la instancia conciliatoria, partiendo de la misma confusión de la querellante, reiterada en esta Alzada en el escrito de fundamentación de la apelación, es por lo que esta Corte debe revocar la sentencia dictada en fecha 17 de julio de 2000, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual se declaró inadmisible la querella interpuesta. Así se declara.

Revocada como ha sido la sentencia del Tribunal de la Carrera Administrativa en el presente caso, esta Corte pasa a conocer del fondo del asunto, pero como punto previo a ello, debe pronunciarse respecto a las cuestiones previas de la caducidad de la acción y del no agotamiento de la instancia conciliatoria, planteadas por la Sustituta del Procurador General de la República, en la oportunidad de dar contestación a la querella interpuesta.

En efecto, observa esta Corte que no consta de autos que la gestión conciliatoria exigida en la Ley de Carrera Administrativa haya sido cumplida por la querellante, por el contrario, consta en el expediente la interposición del recurso de reconsideración y del jerárquico, los cuales no están previstos para el presente caso en la Ley de Carrera Administrativa, ni constituyen gestión conciliatoria, tal y como ha sido expuesto ut-supra, razón por la cual se declara procedente la cuestión previa opuesta por la Sustituta del Procurador General de la República, referente al no agotamiento de la instancia conciliatoria y, así se decide.

Por otra parte, con respecto a la cuestión previa referente a la caducidad de la acción, opuesta por la Sustituta del Procurador General de la República, esta Corte tiene a bien expresar que siendo que en el presente caso no está previsto el agotamiento de la vía administrativa, es por lo que el lapso de interposición de la acción debe computarse a partir del hecho que dio lugar a la acción, el cual fue el descuento del incremento ya pagado, ocurrido en fecha 26 de junio de 1997, ello así y habiendo sido interpuesta en el presente caso la querella funcionarial el 8 de junio de 1998, observa esta Corte que desde el hecho en cuestión hasta la fecha de interposición de la querella, transcurrió con creces el lapso de caducidad de seis (6) meses contemplado en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, por lo que esta Corte declara igualmente procedente la cuestión previa opuesta por la Sustituta del Procurador General de la República, relativa a la caducidad de la acción y, así se decide.

En razón de lo anterior, concluye esta Corte que declaradas procedentes las cuestiones previas alegadas por la Sustituta del Procurador General de la República, respecto a la caducidad de la acción y al no agotamiento de la instancia conciliatoria, contemplada en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, debe ser declarada inadmisible la querella interpuesta por la ciudadana Isdalia Álvarez y, en consecuencia, no puede entrarse a conocer sobre el fondo del asunto debatido y, así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR la apelación ejercida en fecha 10 de agosto de 2000, por la abogada Graciela Gallo de Hudde, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 6.569, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana ISDALIA ÁLVAREZ, titular de la Cédula de Identidad N° 2.515.181, contra la sentencia de fecha 17 de julio de 2000, emanada del Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual se declaró inadmisible la querella interpuesta, por la prenombrada ciudadana, contra el acto administrativo de fecha 26 de junio de 1997, emanado de la Dirección de Personal de la GOBERNACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL, actualmente ALCALDÍA METROPOLITANA DE CARACAS, mediante el cual se procedió a descontar de su pensión de jubilación, el incremento compensatorio acordado por el Decreto N° 1.786 de fecha 9 de abril de 1997, a los empleados y funcionarios activos y jubilados a cargo de la Administración Pública.

2.- Se REVOCA el fallo dictado por el Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 17 de julio de 2000, que declaró inadmisible la querella interpuesta.

3.- INADMISIBLE la querella funcionarial interpuesta.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ (_____) días del mes de _______________ de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

LEML/gect
Exp. N° 00-23750