89-10543 MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA I En fecha 27 de abril de 1989, el abogado GABRIEL RUAN SANTOS, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 8.933, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil “INVERSORA MARACIMA, C.A.”, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 26 de diciembre de 1979, bajo el Nº 1, Tomo 217-A-Pro, apeló de la sentencia dictada en fecha 14 de abril de 1989, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró inadmisible el recurso ejercido por la mencionada empresa contra la Resolución N° 000674 de fecha 16 de agosto de 1983, dictada por el Director de Liquidación de Rentas Municipales del Distrito Federal. En fecha 24 de agosto de 1989, el nombrado abogado ratificó la apelación ejercida el 27 de abril de 1989. En fecha 29 de agosto del mismo año, se oyó la apelación en ambos efectos y se ordenó la remisión del expediente a esta Alzada, donde se recibió el 15 de septiembre de 1989. El 27 de septiembre de 1989 la abogada SONIA ZAPATA CANILLAS, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 31.331, consignó documento poder que la acredita como apoderada judicial de la apelante. Ese mismo día se dio cuenta, y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó, y se fijó la oportunidad para comenzar la relación de la causa. En fecha 11 de octubre de 1989, la abogada SONIA ZAPATA CANILLAS, presentó escrito de formalización de la apelación, el cual no fue contestado. El lapso probatorio transcurrió inútilmente sin intervención de las partes. Por auto de fecha 7 de noviembre de 1989, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes. El 29 de noviembre del mismo año, la parte apelante consignó escrito de informes. En fecha 4 de diciembre de 1989, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que la parte apelante presentó escrito de informes y se dijo “Vistos”. Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que actualmente la integran, y juramentada la nueva Directiva en fecha 29 de enero de 2001, quedó integrada de la siguiente manera: PERKINS ROCHA CONTRERAS, Presidente; JUAN CARLOS APITZ, Vicepresidente; EVELYN MARRERO ORTIZ; LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO y ANA MARÍA RUGGERI COVA. Posteriormente se asignó la ponencia a la Magistrada que con tal carácter suscribe el presente fallo. Realizado el estudio individual del expediente, se pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones. II DEL RECURSO INTERPUESTO La parte recurrente fundamentó su recurso contencioso administrativo de anulación, en lo siguiente: Alega, que el 14 de octubre de 1983, su representada fue notificada de la Resolución Nº 000674-3, dictada el “16-08-84” por la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de la Gobernación del Distrito Federal, mediante la cual se le fijó un aforo para la patente de industria y comercio de veintiocho mil ciento veinticinco bolívares sin céntimos (Bs. 28.125) para cada trimestre, o sea, de ciento doce mil quinientos bolívares (Bs. 112.500) anuales, a partir del primer trimestre de 1980 y “hasta cuando le corresponda declarar el monto de sus ingresos brutos de acuerdo al cierre de su primer ejercicio económico”. Como consecuencia de dicho acto, se le exigió la cancelación de todos los trimestres comprendidos desde el 1-1-80 hasta el último trimestre de 1983. Aduce, que por considerar improcedente el aforo fijado, ejerció el recurso de apelación para ante la Junta de Apelaciones de Clasificación, Fijación y Monto de la Patente de Industria y Comercio, de conformidad con el artículo 62 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria y Comercio del Distrito Federal. Que acudió a la sede judicial, en virtud del silencio administrativo operado por la referida Junta de Apelaciones, lo que agotaba la vía administrativa. Sostiene que el acto impugnado está viciado de inmotivación, por cuanto dicho acto no explica por qué se fijó un aforo inicial el 16 de agosto de 1983, con aplicación retroactiva desde el primer trimestre de 1980, como si se tratara de un establecimiento a instalarse. Tampoco explica el acto, por qué -habiéndose autorizado el ejercicio de administración, compra y venta de inmuebles e inversiones, no expresa el aforo o alícuota utilizada para hacer la fijación inicial, toda vez que esas actividades tienen previsto rubros y alícuotas impositivas diferentes. Agrega, que el acto impugnado tiene vicios en la clasificación, fijación y monto de la patente, porque, a pesar de la incertidumbre e indefensión generada por la inmotivación, “... es posible presumir (casi adivinar) el modo en el cual fue determinado el aforo inicial fijado en la Resolución, con base en la cifra representativa de la porción trimestral del mismo y mediante una aproximación aritmética”. Que de “ser cierto el presunto modo de determinación antes descrito, la fijación inicial apelada resulta absolutamente desproporcionada y en total contradicción con las actividades realizadas por INVERSORA MARACIMA,C.A.”. Sostiene que la Resolución recurrida estuvo viciada en el procedimiento, pues se estableció que las actividades de la recurrente quedarían gravadas con un aforo inicial de veintiocho mil ciento veinticinco bolívares sin céntimos (Bs. 28.125) trimestrales, a partir del 1º de enero de 1980, cuando del contenido del artículo 39 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria y Comercio del Distrito Federal, se colige que el procedimiento de fijación inicial es solamente aplicable para el momento de concesión de la licencia de actividades a ‘establecimientos a instalarse’, con respecto a los cuales no se tiene información de su movimiento económico; pero ese procedimiento no podía ser aplicado a empresas ya instaladas, pues, en este caso, se pueden hacer auditorías para verificar el movimiento económico real del contribuyente. Asimismo sostiene, que al haberse prescindido de la aplicación del procedimiento de fiscalización, se ha infringido el artículo 31 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria y Comercio. Solicitaron que se declare la nulidad de la resolución impugnada, así como también, se ordene a la Administración municipal devolver las sumas de dinero indebidamente pagadas por INVERSORA MARACIMA,C.A. a fin de cancelar lo exigido por el acto recurrido. III DEL FALLO APELADO El Tribunal de la causa declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto, por las siguientes razones: Consideró que el Concejo Municipal es el máximo organismo de alzada para conocer de las apelaciones de los actos dictados por el administrador municipal y demás funcionarios, según lo establecido en el artículo 36, ordinal 16º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual deroga todas las previsiones que a nivel local estatuyen las Ordenanzas para conferir esa competencia a órganos distintos del Concejo Municipal. No obstante, ese principio no podía ser seguido en el particular régimen del Distrito Federal, establecido en la Ley Orgánica del Distrito Federal, en el que se había dictado el acto recurrido. Aplicó el tribunal de la causa la sentencia dictada por esta Corte el 20 de marzo de 1986, en la que se analizó el régimen del Distrito Federal y se estableció que en la Ley Orgánica del Distrito Federal estaba definido que correspondía al Gobernador ejercer las competencias políticas y administrativas, mientras que al Concejo le correspondían las potestades legislativas en el orden local, sin que ello obstara para ejercer funciones administrativas en determinados casos. En ese orden de ideas, indicó, que al Gobernador le correspondía de manera exclusiva, el conocimiento y decisión de los recursos de alzada, jerárquicos o de apelación que los administrados interpusieran contra las decisiones de los funcionarios inferiores de la Gobernación “de allí que resulte contradictorio que el órgano deliberante del Distrito Federal, se atribuya, por disposición de las ordenanzas que él mismo dicta y en contravención de normas de rango superior, como son las de la Ley Orgánica del Distrito Federal la decisión de los recursos jerárquicos que se ejerzan contra actos de funcionarios subalternos, en unos casos, y en otros, de las propias decisiones de la máxima autoridad ejecutivo-administrativa del Distrito Federal, que por su naturaleza, agotan la vía administrativa y abren al interesado la vía jurisdiccional”. En conclusión, consideró el fallo apelado que la Resolución dictada por la Dirección de Rentas Municipales debió ser recurrida para ante el Gobernador del Distrito Federal, a diferencia de lo dispuesto por la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio en su artículo 62, el cual declaró ilegal, como lo había hecho esta Corte y, en consecuencia, declaró que no se había agotado la vía administrativa en el recurso de nulidad ejercido y, de conformidad con el artículo 124, numeral 2, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia declaró inadmisible el recurso interpuesto. IV FORMALIZACION DE LA APELACION Los abogados Gabriel Ruan Santos y Sonia Zapata Canillas, en representación de Inversora Maracima, C.A., en el escrito de formalización esgrimieron las siguientes denuncias: Que el fallo apelado además de basarse en una tesis errónea, es totalmente injusta. Que en caso de que la tesis fuera cierta, el tribunal debió ordenar la reposición y no a declarar inadmisible el recurso. Que a la luz de la autonomía municipal establecida en la Ley Orgánica del Distrito Federal vigente para el momento en que se dictó el acto,, el ejercicio de esa autonomía era compartido, entre el Concejo y la Gobernación. En ese sentido, señala que la autonomía política, a diferencia del principio general, según el cual dicha autonomía la ejerce una persona electa popularmente, en el caso del Distrito Federal ello no era así, pues el Gobernador era nombrado por el Presidente de la República, y de allí que se hablase de una “autonomía atenuada”, pero ello, no podía llevar a la falsa creencia de la existencia de atribuciones excesivas y excluyentes en cabeza del Gobernador “que se traduzcan más que en una ‘autonomía atenuada’ en una ‘ausencia absoluta de autonomía del Municipio’”. Que el régimen gubernativo del Distrito Federal estaba dividido en dos: (i) el grupo de atribuciones en la esfera civil y política y (ii) el grupo de atribuciones en la esfera administrativa y económica. Que en la esfera civil y política le correspondía al Gobernador las atribuciones enumeradas en el artículo 13 de la Ley Orgánica del Distrito Federal, referidas a su facultad como primera autoridad de policía, atribuciones que, a decir de los apelantes, estaban referidas en términos generales y también a dicha autoridad, le correspondían una serie de atribuciones que estarían enumeradas en el artículo 14 eiusdem. Que en materia administrativa y económica dicha ley le otorgaba al Gobernador atribuciones de carácter general que debía ejercer conjuntamente con el Concejo Municipal. Que es falso que exista una contradicción entre la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio y la Ley Orgánica del Distrito Federal como consideró la recurrida, pues lo reflejado en el artículo 62 de la citada Ordenanza, el cual sirvió de fundamento para recurrir en sede judicial en virtud del silencio administrativo, es la autonomía normativa y tributaria del Concejo Municipal que le atribuyó a un órgano mixto –Junta de Apelaciones- competencia para conocer de los recursos en materia de patente municipal, relativos a clasificación (competencia específica). Que tal disposición no contraviene las competencias genéricas establecidas en la Ley Orgánica del Distrito Federal Que tampoco constituye violación alguna a la Ley referida, el que la Ordenanza haya dispuesto que la vía administrativa se agotaba con el recurso ejercido para ante la Junta de Apelación, mucho menos en el caso específico de la revisión de actos en materia de calificación, fijación y monto por concepto de patente de industria y comercio. Que sostener lo contraría implicaría desconocer el concepto de autonomía normativa y tributaria consagrada en la Constitución. Que es lógico que si el Concejo puede crear tributos a través de las Ordenanzas, también pude regular lo concerniente a dichos tributos. Que su apreciación respecto al agotamiento de la vía administrativa encuentra apoyo en una sentencia de un caso similar dictada por esta Corte el 3 de agosto de 1987. Por tanto, solicitan que se desestimen las razones dadas por la recurrida para declarar inadmisible el recurso de nulidad intentado. En caso de que esta Corte comparta el criterio de la recurrida, alega que la misma es injusta e inequitativa, pies, en todo caso, a debido aplicar el principio de la buena fe. Que en ningún caso la Administración le indicó que debía interponerse el recurso por ante el Gobernado, sino, por el contrario, sostiene haber actuado conforme a la normativa aplicable y el propio acto impugnado, que le indicó que podía apelar ante la Junta de Apelaciones de la clasificación, fijación y monto del gravamen fijado. Que es improcedente aplicar de manera retroactiva un criterio jurisprudencial. Alegan que para el momento de la interposición del recurso no existían dudas referentes a la legalidad del artículo 62 de la nombrada Ordenanza, y que fue a partir de 1986 cuando comenzaron a suscitarse algunos problemas de interpretación. Por tanto, consideran que es inaceptable que luego de dos años de ejercido el recurso se les aplique un criterio jurisprudencial que no es para salvaguardar su derecho y restablecer la situación jurídica vulnerada, sino para impedirle el ejercicio del derecho. Que una sentencia justa habría sido reponer la causa al estado de que fuera resuelto el recurso administrativo por la instancia competente, en uso de la facultad del juez contencioso administrativo, consagrada en el artículo 206 de la Constitución de 1961. Por lo antes expuesto, solicitaron que se declare con lugar la apelación ejercida y se entre a conocer los argumentos de forma y fondo que dieron lugar a la interposición del recurso o, en su defecto, se ordene la reposición de la causa al estado de que sea resuelto el recurso administrativo por el órgano competente. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte decidir la apelación interpuesta por la parte recurrente, en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 14 de abril de 1989. Para tal fin, observa esta Alzada que la sentencia recurrida declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de anulación, toda vez que estimó que no se había agotado la vía administrativa. Sobre este requisito, esta Corte en sentencia de fecha 26 de abril de 2001, (caso Antonio Alves Moreira vs. Gerencia de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta), adoptó el siguiente criterio: “…Recientemente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (...) en la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia de una medida cautelar solicitada, ha reconocido expresamente la situación preconstitucional relativa al derecho a una tutela judicial efectiva que se ha descrito, sobre lo cual expresó lo siguiente: “Aprecia esta Sala que la doctrina ha venido sosteniendo la posibilidad de que el juez contencioso acuerde las medidas cautelares provisionalísimas con base en el derecho a la tutela judcial efectiva que ya se encontraba consagrado en la Constitución de 1961”. Por consiguiente, si la existencia misma del derecho a una tutela judicial efectiva no deriva directamente del texto constitucional de 1999, ni éste, como se ha visto, innova en cuanto al reconocimiento expreso de este derecho, entonces, estima la Corte que hoy en día la validez o invalidez de las disposiciones legales que exigen el agotamiento de la vía administrativa como condición de admisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación, no puede ser determinada por una situación sobrevenida, esto es, por la entrada en vigencia de la norma contenida en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (...) Considera la Corte concluyente que la condición de admisibilidad del recurso administrativo de anulación, relativa al agotamiento de la vía administrativa, tal como ha sido prevista en el artículo 124, ordinal 2°, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no es contraria al derecho a una tutela judicial efectiva y al acceso a los órganos de administración de justicia…” Ahora bien, en el caso de autos, se observa que la recurrente alega haber agotado la vía administrativa por ante la Junta de Apelaciones de Clasificación, Fijación y monto del gravamen fijado y del Rige del Ejecutivo Municipal. La sentencia recurrida, luego de hacer un análisis de la autonomía del Distrito Federal; un estudio de la Ordenanza sobre Patentes de Industria y Comercio de la Gobernación del Distrito Federal, de la Ley Orgánica del Distrito Federal y de apoyarse en una sentencia de esta Corte de fecha 20 de marzo de 1986, consideró que la competencia para decidir los recursos jerárquicos era le correspondía única y exclusivamente al Gobernador y no al Concejo Municipal, órgano que sólo tendría atribuciones, en principio, en el orden legislativo y no político-administrativo. En esta Alzada, la parte apelante ha denunciado que la sentencia recurrida en apelación además de basarse en una tesis errónea, es totalmente injusta. Ahora bien, para la Corte resulta imprescindible resaltar, dejando a un lado las consideraciones que se puedan hacer en torno al tema del grado de autonomía que tenía la extinta Gobernación del Distrito Federal, que a la empresa recurrente le fue indicado en el propio acto administrativo impugnado que podía recurrir del mismo ante la Junta de Apelaciones de la clasificación, fijación y monto del gravamen fijado y del Rige por ante el Ejecutivo Municipal. En efecto, en la notificación del acto impugnado se señaló lo siguiente: “...Queda el notificado en la facultad de apelar de la presente Resolución dentro del plazo de DIEZ (10) días hábiles contados desde la fecha en que fuere notificado de ésta; previa cancelación del aforo impuesto; por ante la Junta de Apelaciones de la clasificación, fijación y monto del gravamen fijado y del Rige por ante el Ejecutivo Municipal” De lo anterior, se comprueba que fue la propia Administración la que indujo en error al administrado en el caso de que se considere como lo hizo el a quo, que el único competente para analizar los recursos administrativos era el Gobernador del extinto Distrito Federal. De modo que hay que concluir que la empresa recurrente hizo exactamente lo que le fue indicado para así agotar la vía administrativa y poder luego recurrir en sede judicial el acto que le causó perjuicio. Para esta Alzada la anterior precisión, conduce a que sea injusto y violatorio del valor que se le atribuye a la notificación del acto administrativo el que se considere que la recurrente no agotó correctamente la vía administrativa. Más aún, si se considera también, como lo alegó el apelante, que el tribunal de la causa para arribar a la conclusión de que no se agotó la vía administrativa se basó en una sentencia de esta Corte dictada en 1986, sin tomar en cuenta que el recurso de nulidad había sido propuesto en 1984, es decir cuando no se conocía cuál era el criterio de esta Alzada. Por tanto, constatado que la recurrida se fundamentó en un criterio expuesto en una sentencia de esta Corte, dictada en fecha posterior al momento en que fue interpuesto el recurso, lo cual obviamente imposibilitó que la misma se conociera, y, sobre todo, visto que la recurrida le restó valor a la notificación que se le había hecho a la recurrente indicándosele que podía recurrir el acto precisamente por ante el órgano en que lo hizo, esta Alzada revoca el fallo apelado. Así se decide. Revocada la sentencia recurrida, y tomando en cuenta que el caso de autos no fue objeto de una decisión de fondo, sino de una declaratoria de inadmisibilidad y en garantía del principio de la doble instancia, incluida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como un derecho constitucional (Ver, sentencia de fecha , caso Elecentro), se ordena remitir el presente expediente al Tribunal de Primera instancia para que resuelva el recurso de nulidad ejercido. Así se decide. Ahora bien, la Corte observa que en fecha 27 de mayo de 1994, entró en vigencia el Código Orgánico Tributario, el cual dispuso la creación de los Juzgados Contencioso Tributarios de la Región Capital, y que, desde esa fecha, son los tribunales competentes en primera instancia para conocer de los acto administrativos de contenido tributario dictados por una autoridad municipal, siendo la Alzada de esos tribunales la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, según lo dispone el artículo del mismo Código Orgánico Tributario. Por tanto, para evitar mayores dilaciones, se ordena la inmediata remisión del expediente al Juzgado (Distribuidor) Contencioso Tributario de la Región Capital. Así se decide. VI DECISION Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara CON LUGAR la apelación interpuesta por INVERSORA MARACIMA, C.A., contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual se REVOCA, en consecuencia, se declara ORDENA REMITIR de inmediato el expediente al Juzgado (Distribuidor) Contencioso Tributario de la Región Capital para que conozca el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la nombrada sociedad mercantil, contra la Resolución Nº 000674-3, dictada el 16-08-83 por la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de la extinta Gobernación del Distrito Federal. Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de sesiones de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______ días del mes de _____ de dos mil uno (2001). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vice-Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA Ponente La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTINEZ AMRC/at/ga. Exp. 89-10543.