Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 94-15692

En fecha 14 de octubre de 1994, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 94-2173, de fecha 23 de septiembre de 1994, anexo al cual el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo del recurso de plena jurisdicción interpuesto por el ciudadano GUSTAVO CORREDOR MULLER, titular de la cédula de identidad N° 2.455.682, asistido por los abogados José Román Duque Corredor y Gustavo Briceño Vivas, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 466 y 13.658, respectivamente, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DGSJ-3-2-065 del 21 de septiembre de 1993, confirmatoria del reparo N° DGAC-3-3-91-002 del 30 de mayo de 1991, ambos emanados de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, por el monto de siete millones ochocientos noventa mil quinientos ochenta bolívares con sesenta y un céntimos (Bs. 7.890.580,61).

Tal remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida por el abogado Gustavo Briceño Vivas, ya identificado, en su carácter de apoderado judicial del recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado el 12 de agosto de 1994, mediante la cual declaró sin lugar el recurso interpuesto.

En fecha 6 de febrero de 1995, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada María Amparo Grau, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 29 de marzo de 1995, los abogados José Román Duque Corredor y Gustavo Briceño Vivas, ya identificados, presentaron el correspondiente escrito contentivo de los fundamentos de la apelación.

En fecha 6 de abril de 1995, la abogada Lunilda Sánchez Beltrán, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 32.400, en su carácter de representante en juicio de la Contraloría General de la República, consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.

En fecha 27 de abril de 1995, el abogado Gustavo Briceño Vivas, en su carácter de autos, consignó escrito de pruebas.

En fecha 2 de mayo de 1995, comenzó el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a la admisión de las pruebas promovidas y en esa misma fecha, la representante judicial del Contraloría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 397 del Código de Procedimiento Civil, se opuso a la admisión de las pruebas promovidas por el apelante.

Mediante auto de fecha 18 de mayo de 1995, visto el escrito de pruebas presentado por el apoderado judicial del apelante y en relación a la prueba de informes, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte negó su admisión por ser ilegal, en virtud de que el artículo 129 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, invocado por el apelante contiene una facultad del Juez y porque además, en el presente procedimiento se aplica el artículo 164 eiusdem por ser norma preferente, y no el artículo 433 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, a los fines del interrogatorio referido en el escrito de pruebas por el apelante, se concedió el lapso de cinco (5) días de despacho contados a partir del recibo de los respectivos Oficios que se ordenaron librar a los ciudadanos a ser interrogados.

Mediante auto de fecha 25 de mayo de 1995, vista la diligencia de fecha 23 de mayo de 1995, suscrita por la representante judicial de la Contraloría General de la República y vista asimismo la diligencia de fecha 24 de mayo de 1995, suscrita por el apoderado judicial del apelante, mediante las cuales apelaron respectivamente del auto de fecha 18 de mayo de 1995, dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, en el cual se pronunció acerca de las pruebas promovidas por las partes; de conformidad con lo previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se oyó a un solo efecto la apelación interpuesta por la representante judicial de la Contraloría General de la República y en ambos efectos la apelación interpuesta por el apoderado judicial del apelante. En virtud de haber sido oída libremente la apelación interpuesta por el apoderado judicial del apelante, se acordó pasar el expediente a esta Corte a los fines legales consiguientes.

Mediante fallo de fecha 1° de julio de 1999, esta Corte declaró sin lugar la solicitud de perención de la instancia, formulada por la representante en juicio de la Contraloría General de la República; así como la apelación que esta interpusiera. Asimismo, se declaró sin lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial del apelante.

Mediante auto de fecha 30 de noviembre de 2000, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 16 de enero de 2001, se dejó constancia de que la representante en juicio de la Contraloría General de la República presentó su respectivo escrito de informes y se dijo “Vistos”.

Mediante auto de fecha 17 de enero de 2001, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente y en fecha 18 de enero del mismo año, se le pasó el respectivo expediente.

Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva el 29 de enero de 2001, designándose Presidente al Magistrado Perkins Rocha Contreras; Vicepresidente al Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera; y las Magistradas: Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Ana María Ruggeri Cova, reasignándose la ponencia a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, que con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio de las actas que integran este expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:


I
DEL RECURSO INTERPUESTO

En el escrito contentivo del recurso, la parte actora expuso:

Que el acto impugnado tiene como justificación o causa, que la omisión que se le imputa al recurrente causó un perjuicio al patrimonio público. En este sentido, señalan que tal perjuicio lo deriva dicho acto pura y simplemente en que al Acta de Entrega, no se acompañaron los comprobantes correspondientes al ejercicio cuestionado.

Que en la motivación de dicho acto, no se menciona otra evidencia o prueba del supuesto perjuicio, sino la omisión antes señalada. En este sentido, afirman que tampoco en el expediente administrativo aparece demostración alguna del perjuicio, que de acuerdo con el acto cuya nulidad se solicita, determinó la formulación del reparo. En este orden de ideas, señalan que el acto objeto del recurso carece de causa, en virtud del falso supuesto de hecho en que se apoyó, lo cual determina la nulidad del reparo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que de acuerdo con la motivación del mismo acto para que el reparo pueda formularse, es necesario que las omisiones en cuestión produzcan un perjuicio al patrimonio público, lo cual en el presente caso, según afirman, no está en ninguna forma demostrado, ni tampoco fue exteriorizado en dicha motivación, a pesar de la obligación de la Administración de hacerlo, conforme al mandato contemplado en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el numeral 5 del artículo 18 eiusdem.

Que el acto está viciado de error en sus motivos de derecho, por cuanto el organismo contralor interpretó las normas que le sirven de fundamento, es decir, el artículo 234 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 y los artículos 31, 50 y 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 12 de la Resolución N° CG-15 del 6 de octubre de 1983, en el equivocado sentido, de que por la simple omisión de alguna formalidad se determina un perjuicio para el patrimonio público, como si se tratase de una responsabilidad objetiva.

Que de las normas citadas no se desprende que basta el simple incumplimiento de alguna formalidad, en este caso presuntamente de las normas contempladas en el numeral 3 del artículo 6 del Reglamento de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario sobre Avances o Adelantos de Fondos a Funcionarios, o de las normas contenidas en la Publicación N° 23 relativa a las Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avances Girados a los Administradores de las Unidades Básicas, dictada por el organismo contralor, para que se puedan formular reparos, a pesar de que no estén evidenciados los perjuicios que dice el acto impugnado haberse causado, y que fue precisamente lo que determinó el ejercicio de la potestad de formulación del reparo objeto de impugnación.

Que el error de derecho de la Administración, al interpretar sus facultades, que lesiona al particular afectado por el acto, como ocurre en el caso de autos, significa una discrecionalidad para establecer su propio criterio, sobre lo que es la responsabilidad derivada del examen de cuentas, y por ello se ha calificado este error como falso supuesto de derecho.

Que ante la ausencia de una definición legal de responsabilidad civil derivada del examen de cuentas, el organismo contralor no tiene una potestad discrecional de formular reparos, sino que por el contrario, está sujeto a normas que en materia de responsabilidades establece nuestro derecho positivo.

Que la competencia de formular reparos para el examen de la cuenta de gastos, que se atribuye al organismo contralor en las normas antes citadas, está sometida por vía supletoria, a lo que nuestro derecho establece como responsabilidad subjetiva en el artículo 1.185 del Código Civil.

Que el reparo tiene por finalidad la de perseguir la responsabilidad civil derivada de la rendición de cuentas y obtener una reparación para el Estado por los dineros que se gastaron mal o de aquéllos que oportunamente no ingresaron por la deficiente o ilegal determinación, liquidación o calificación del ingreso.

Que no se trata de la responsabilidad administrativa a que se contrae el artículo 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que sí permite determinar tal responsabilidad en forma objetiva por el sólo incumplimiento u omisión de disposiciones legales o reglamentarias. En este sentido, señalan que esto no ocurre en materia de reparos, por lo que no bastan tales incumplimientos u omisiones según las normas citadas, sino que es necesario también la prueba del perjuicio.

Que al proceder el organismo contralor de forma discrecional, interpretando equivocadamente su competencia para formular reparos, el organismo contralor incurrió en falso supuesto de derecho, violando las normas atributivas de competencia y el artículo 1.185 del Código Civil por falta de aplicación, que resulta aplicable analógicamente, en atención a la regla interpretativa contenida en el artículo 4 eiusdem.

Que en ausencia de un régimen especial de responsabilidad civil derivada del manejo de cuentas, la norma en cuestión resulta ser un principio general de derecho, que integra el bloque de la legalidad al cual debe sujetarse la Administración de acuerdo al mismo, que se enuncia en el artículo 117 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961.

Que al aplicarse discrecionalmente el erróneo criterio anterior de la responsabilidad objetiva, como si se tratara de una responsabilidad administrativa y no procurar la prueba del supuesto perjuicio causado al patrimonio público por el monto reparado, como se comprueba del expediente administrativo, el organismo contralor no cumplió con su carga de comprobar la veracidad y exactitud de las operaciones, tal como lo ordena el numeral 1 del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en concordancia con el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, recayendo sobre la parte actora la totalidad de la carga de demostrar lo contrario, es decir, la negación absoluta de que no se causó tal perjuicio o que los gastos no fueron debidamente hechos.

Que tal criterio significa una violación de las normas señaladas y del principio general de la distribución de la carga de la prueba, a que se contrae el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 1.354 del Código Civil, aplicables a los procedimientos administrativos analógicamente, como se desprende del artículo 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que imponen a la Administración la obligación de demostrar los hechos positivos en que se basan sus actos administrativos.

Que la violación directa de las normas que obligan al organismo contralor a comprobar la exactitud de los gastos y arrojar sobre la parte actora la totalidad de la carga de la prueba de un hecho negativo absoluto, si violó indirectamente el artículo 68 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, que consagra la garantía del derecho a la defensa.

Que basta señalar que en el anexo único del acto confirmatorio del reparo, objeto del presente recurso, se indica el banco y la cuenta corriente llevada en el mismo, contra la cual se libraron cada uno de los cheques, sus fechas y sus respectivos beneficiarios sin que al organismo contralor, para determinar si se trataron de dineros mal gastados y derivar de allí la prueba del perjuicio, se le hubiera ocurrido exigir los respectivos informes a las entidades bancarias sobre la efectividad de tales pagos.


II
DEL FALLO APELADO

El Tribunal a-quo declaró sin lugar el recurso interpuesto, fundamentándose en los razonamientos que siguen:

Que no resulta controvertido el hecho de que el recurrente ejerció funciones para el Instituto que indica en su escrito libelar, resultando apreciable el reconocimiento de haber manejado las cuentas que correspondían a la actuación que cumpliera en el ejercicio de sus funciones y específicamente las que son indicadas en el reparo que le formulara el órgano contralor, desprendiéndose de todo ello, que siendo los elementos en los cuales descansa la acción, correspondería al Tribunal apreciar si recae sobre el recurrente la obligación.

Que la obligación natural de quien administra bienes cuya correspondencia existe en cabeza de terceros, implica que el administrador está obligado a dar cuenta de la inversión realizada, lo que no debe ser entendido como simple enunciación del movimiento que de las cuentas haya sido cumplido, sino que ello es preponderante para aportar las evidencias que demuestren la gestión cumplida.

Que el cumplimiento de la exigencia satisfacerá a quien tiene derecho a la rendición de la cuenta, más al trasladar a este aspecto genérico de la obligación a quienes les ha correspondido el manejo de los fondos públicos, debe entenderse que aquél aún mantiene su vigencia, por lo que su incumplimiento impide que se pueda establecer la legalidad y la veracidad del gasto, debiendo ante ello considerarse que si no está calificado y comprobado y por ende no parece veraz, dado que no está debidamente realizado, imperiosamente debe concluirse que se causó un perjuicio al patrimonio público.

Que en el presente caso, admitido por la expresa confesión del recurrente, que en la Cuenta contenida en el Acta de Entrega del Cargo que ejercía en el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y que se corresponde al ejercicio fiscal de 1981, no fueron consignados los comprobantes que justifican la erogación, hecho que admite, no obstante aduce que la sola omisión en la consignación de los comprobantes, no ha de ser considerada suficiente para la declaratoria de procedencia del reparo, lo que a su criterio es generador de los vicios que se le imputan al acto recurrido.

Que en torno a tal omisión, aprecia que las normas referidas y en especial los artículos 30 y 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, consagratorias del examen de las cuentas de quienes administren fondos nacionales o de su fenecimiento, no debe ser restringido a la relación numérica del más y del menos, sino que la finalidad de ello lo constituye la determinación del perjuicio que al patrimonio público se haya causado.

Que tal conclusión deviene del propio contenido general de las normas contraloras, más en el caso que se analiza es procedente aplicar lo establecido en la Resolución N° CG-15 de fecha 7 de noviembre de 1985, publicada en la Gaceta Oficial N° 33.354 de fecha 20 de noviembre de 1985, mediante la cual se establece que el Contralor General de la República en uso de sus atribuciones legales y de acuerdo a lo previsto en los numerales 3 y 16 del artículo 8 y en el artículo 81 del Reglamento Interno de la Contraloría General de la República, en concordancia con lo establecido en las publicaciones N° 22 “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal del Gasto Público”, N° 23 “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Administradores de las Unidades Básicas” y N° 24 “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Jefes de las Unidades Operativas.”

Que según lo establecido en el artículo 51 del texto legal que se cita, se aprecia que la situación de autos está expresamente consagrada, por lo que no habiendo sido cuestionado, sino por el contrario admitido que el cuentadante no acompañó a su Acta de Entrega los comprobantes de los gastos en que hubiese incurrido, tal omisión es consagrada en el precepto legal mencionado, por lo cual es procedente el reparo.

Que el reparo que se formula al recurrente, se encuentra ajustado a derecho según el texto citado, en razón de que los vicios que se le imputaron al acto, se basaron en el alegato de que el reparo se fundamentó en la sola omisión en que incurrió el cuentadante, al no presentar los comprobantes justificativos de los gastos, lo que a su juicio fuera generador de los vicios que le imputa al acto, más estando establecido por texto legal expreso que la omisión de los comprobantes da lugar al reparo, resulta que la decisión dictada por el órgano contralor cuya anulación se propone, no se encuentra afectada de los vicios que han sido denunciados.






III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En el escrito contentivo de los fundamentos del recurso de apelación, presentado en fecha 29 de marzo de 1995, se expuso:

Que la sentencia apelada se encuentra viciada de inmotivación, contradiciendo el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en razón de que no contiene razonamiento alguno respecto del por qué la referida Publicación N° 23 resulta aplicable al presente caso y si su representado era un Administrador de Fondos de Avance.

Que no existe en la sentencia apelada ningún razonamiento que permita conocer por qué el a quo consideró que las instrucciones en cuestión constituían normas jurídicas obligatorias, tratándose de publicaciones, y si en verdad o no eran Fondos de Avance. En este sentido, señalan que nada de ello se puede conocer de la sentencia apelada, la cual acepta como demostrado o justificado lo que debe ser probado, puesto que la Publicación en cuestión carece de fuerza obligatoria en el caso de autos, por no tratarse de un acto normativo y además del acto impugnado tampoco aparece motivación alguna sobre su obligatoriedad y si en verdad las cantidades administradas por su representado constituían Fondos de Avance.

Que la sentencia apelada incurre en el vicio de incongruencia, en razón de que dejó de pronunciarse sobre la arbitrariedad denunciada en que incurrió el organismo contralor, al considerar como discrecional la potestad de formular reparos, tratándose de una materia de responsabilidad civil.

Que en ninguna parte de la indicada sentencia, se halla un pronunciamiento sobre la aplicación o no de la responsabilidad extracontractual, derivada del examen de cuentas de la norma general contenida en el artículo 1.185 del Código Civil, determinativa de dicha responsabilidad, siendo que no existe norma alguna especial referente a la responsabilidad civil, en lo atinente a los reparos.

Que la sentencia apelada infringió el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, al no contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida, por haber procedido el organismo contralor discrecionalmente, como si se tratara de una responsabilidad administrativa, prescindiendo de la aplicación de normas que en nuestro derecho positivo regulan la responsabilidad extracontractual; cuestión que no examinó el a quo.

Que los vicios de forma denunciados, determinan la nulidad de la sentencia apelada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 244 y 209 del Código de Procedimiento Civil.

Que la sentencia incurre en error de derecho al decidir la cuestión de fondo, en la interpretación de los artículos 31 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al considerar que de su texto deriva la facultad del organismo contralor de formular reparos, por el sólo hecho de que se hubiera producido el incumplimiento de determinadas formalidades, sin que ello origine un perjuicio material para el patrimonio público.

Que de la sola comparación de la norma relativa a la formulación de reparos a la cuenta de ingresos (artículo 50 de la Ley citada), con la referente a la de las cuentas de gastos y bienes (artículo 31 eiusdem), no puede deducirse que la supuesta omisión de alguna formalidad referente al gasto, es suficiente para concluir que existe perjuicio al patrimonio público.

Que de ese régimen legal no puede deducirse discrecionalidad alguna para establecer una responsabilidad civil sin la prueba del daño, como lo exige el artículo 1.185 del Código Civil, norma rectora en estos casos.

Que no es cierto como lo establece el a quo, que en materia de reparos de acuerdo con los artículos 31 y 38 eiusdem, es suficiente para exigir la responsabilidad civil a quien maneja una cuenta de gastos, el supuesto incumplimiento de una formalidad como el que se atribuye a su representado, en concreto de no haber acompañado el Acta de Entrega del cargo desempeñado, con los comprobantes de las erogaciones relacionadas en el Acta.
Que en el caso de autos no se cumplió con la condición de “que se cause un perjuicio al patrimonio público”, por cuanto no existe una prueba del mismo, en el sentido que los gastos fueron indebidos o que los dineros se dispusieron ilegalmente.

Que de acuerdo con el texto del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el órgano contralor no puede formular reparos por supuestas omisiones formales, sin que se causen perjuicios económicos, lo cual corrobora lo dispuesto en el artículo 38 eiusdem, al determinar que en estos casos no hay lugar a la formulación de reparos.

Que el Juez incurrió en el error de admitir que en los casos de reparos a las cuentas de gastos, la prueba del hecho negativo de que la omisión imputada a su representado no causó perjuicio alguno al patrimonio público, corresponde a aquél y que por el contrario al organismo contralor sólo le corresponde señalar la supuesta inexistencia de los comprobantes de los gastos.

Que la sentencia apelada infringió por errada interpretación los artículos 31 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, así como por falta de aplicación del artículo 1.185 del Código Civil y del artículo 38 de la Ley citada, en su parte relativa a que en caso de defectos formales que no causen perjuicios no hay lugar a reparos, y los artículos 31 numeral 1 de la Ley mencionada y 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, al invertir la carga de la prueba.

Que la sentencia apelada se basó para desestimar el recurso interpuesto, en que según el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la omisión de comprobantes de inversión es una causal de reparo, lo cual es falso, como se puede verificar de su simple lectura, y si el Tribunal a quo lo que pretende es que dicha causal se deriva de lo dispuesto en los numerales 3 y 16 del artículo 8 y en el artículo 81 del Reglamento Interno del organismo contralor y fundamentalmente de las Publicaciones N° 22 y N° 23 del señalado organismo, dichas normas son inconstitucionales, por lo cual solicitan su desaplicación.
Que tratándose el referido Reglamento de un acto interno, destinado a regular aspectos organizativos del indicado organismo, no resulta aplicable a los terceros y mal puede modificar lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Orgánica citada, que no contiene disposición alguna que respalde lo sostenido por el Tribunal a quo, y que confirma el artículo 38 eiusdem, que expresamente determina que los defectos de forma que no causen perjuicios pecuniarios, no dan lugar a formulación de reparos.

Que siendo como lo fue el único y principal argumento de la sentencia apelada el de la aplicación de las normas internas, antes mencionadas, cuando no son aplicables, y además sin valor frente a lo dispuesto en los artículos 31 y 38 de la Ley Orgánica que rige al organismo contralor, y siendo además inaplicable el artículo 51 eiusdem, que sólo se refiere al contenido de las notificaciones de los reparos en vía administrativa, los motivos de la sentencia resultan erróneos, y por ende, violatorios de las normas citadas, las primeras por errada interpretación y la segunda por falsa aplicación, por lo que la sentencia impugnada debe ser revocada.


IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

La representante judicial de la Contraloría General de la República, fundamentó su escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:

Que el apelante adujo que la sentencia dictada por el a quo, infringió los ordinales 4° y 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, motivo por el cual adolece de los vicios de inmotivación e incongruencia y, en consecuencia, es nula, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 244 y 209 eiusdem.

Que el Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que el referido vicio de inmotivación, sólo se configura cuando existe en el fallo carencia absoluta de razones, pues los jueces no están obligados a exponer en él, la razón de cada razón, el motivo de cada motivo, siendo suficiente que contenga en su conjunto el fundamento jurídico y lógico en que el sentenciador se apoya para resolver el caso sometido a su consideración.

Que la sentencia dictada por el a quo no adolece del vicio de inmotivación, por cuanto ella expresa claramente las razones de hecho y de derecho que apoyan la decisión del Juez, las cuales están perfectamente relacionadas con el asunto planteado y no son contradictorias ni impiden conocer el criterio seguido, para declarar sin lugar el recurso interpuesto.

Que el apelante incurre en un error al afirmar que el fallo se basa principalmente en la violación de las instrucciones contenidas en la Publicación N° 23, para declarar sin lugar el recurso incoado; por cuanto del propio texto de la sentencia se evidencia que tal decisión deriva de un análisis de las facultades de la Contraloría General de la República, desarrollada por la Ley que rige sus funciones, concretamente por los artículos 30 y 31, previstos en el capítulo referido al control de gastos nacionales, que en la referida Publicación sólo se citan para corroborar lo que se deduce del estudio de aquellas normas.

Que las disposiciones de la mencionada Ley Orgánica, sirven de base para que el sentenciador asegure que en el caso de autos, el órgano contralor estaba facultado para formular el reparo, dado que como se afirma en el fallo, la comprobación de la veracidad y exactitud de las operaciones, constituye el objeto del examen de cuentas, y para ello resulta imprescindible contar con los comprobantes justificativos de las erogaciones realizadas, por lo que tal omisión produce un perjuicio al patrimonio público.

Que la Publicación N° 23 resulta perfectamente aplicable al caso, por cuanto ella fue dictada por la Contraloría General de la República, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 69 de la Ley Orgánica que rige sus funciones, que le permite establecer los sistemas de contabilidad para todos los ramos y dependencias sujetos a su control, prescribiendo los libros, registros y formularios que deben ser utilizados, así como los procedimientos para llevar las cuentas y los lapsos para rendirlas, mediante instrucciones y modelos publicados en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela. En este sentido, afirma que estando el hoy extinto Ministerio de Transporte y Comunicaciones, ahora Ministerio de Infraestructura, sujeto al control de este organismo y siendo el apelante, el Director General Sectorial de Vialidad de ese Ministerio, para el período examinado, circunstancias estas que indudablemente fueron apreciadas por el sentenciador, no queda ninguna duda de que las Instrucciones y modelos contemplados en la mencionada Publicación, eran de obligatorio cumplimiento por ese funcionario.

Que el a quo al citar el instructivo en el cuerpo de la sentencia, no tiene que explicar la razón por la cual son aplicables sus previsiones, como tampoco debía extenderse en la consideración de que las cantidades administradas por el apelante constituían Fondos de Avance, pues según el artículo 1° del Reglamento de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, sobre Avances o Adelantos de Fondos a Funcionarios Públicos (publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 32.087 del 10 de octubre de 1980), son avances las entregas de fondos del Tesoro Nacional que efectúen los ordenadores de pagos a funcionarios del organismo respectivo y según el artículo 3 eiusdem, son Unidades Básicas las destinatarias de una autorización anual para comprometer, de allí que el Juez de Instancia diera por descontado que el reparado recibió fondos en avance, puesto que estaba a cargo de una Unidad Básica del hoy extinto Ministerio de Transporte y Comunicaciones, ahora Ministerio de Infraestructura, y fueron precisamente los fondos de esa dependencia los que fueron gastados, sin que posteriormente se consignaran los comprobantes respectivos; circunstancias estas que en ningún momento fueron discutidas en juicio, ya que el apelante nunca alegó que los fondos que recibió no constituían fondos en avance, por lo que el Juez no estaba obligado a dar mayores explicaciones en torno a ese hecho, tomando en cuenta que debía decidir con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones y defensas opuestas.

Que el a quo consideró plenamente probado el daño causado al Fisco Nacional, porque el propio recurrente reconoció la omisión de los comprobantes de la inversión de los fondos públicos que le fueron confiados y que esa omisión fue la que determinó el referido perjuicio. En este sentido, afirma que habiendo emitido el Juez un pronunciamiento expreso en cuanto a la supuesta falta de prueba del daño, planteado por el apelante, no puede sostenerse válidamente que la sentencia del a quo infringió el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.

Que no es cierto que los artículos 31 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República fueran mal interpretados por el a quo, puesto que del análisis conjunto de estas normas se desprende que es correcta la apreciación en la sentencia de que la omisión de comprobantes de gastos, da lugar a la formulación del reparo.

Que el señalamiento del a quo de que el incumplimiento de la obligación de presentar los comprobantes correspondientes, impide establecer la legalidad y veracidad del gasto y, por ende, causa un perjuicio al patrimonio público, lo cual faculta al Órgano Contralor para formular el reparo, es el resultado de una correcta interpretación de los artículos 31 y 38 antes citados, pues es evidente que en el caso concreto no se produjo una simple omisión de una formalidad, sino una actuación de un funcionario responsable del manejo de fondos públicos, que impide al órgano contralor determinar la correcta inversión de esos fondos y no puede dar lugar a una formulación de meras observaciones, porque no hay ajustes posibles frente a una situación particular causante de daños al patrimonio público, que únicamente pueden ser resarcidos por medio de la formulación de un reparo.

Que el a quo reconoce la facultad de la Contraloría de formular reparos en el caso concreto, pero ese reconocimiento no implica que se le esté permitiendo el ejercicio discrecional de la misma, pues ella se encuentra perfectamente delimitada por las normas que regulan toda la actividad de ese Organismo en materia de control de gastos nacionales, básicamente contenidas en su Ley Orgánica rectora, las cuales fueron correctamente analizadas por el sentenciador.

Que las mencionadas normas, ciertamente exigen la verificación de un daño al patrimonio público plenamente comprobado, para que pueda producirse el reparo. En este sentido, afirma que en el caso planteado para la comprobación del daño causado, bastaba con probar que no fueron presentados los comprobantes de las operaciones realizadas, circunstancia esta que se encuentra claramente establecida en autos y como indica la sentencia, no ha sido en ningún momento cuestionada, sino por el contrario, admitida por el reparado.

Que el reconocimiento del Organismo Contralor de que se identificaron cada uno de los cheques emitidos, el banco librado y sus respectivos beneficiarios, no permite la comprobación de los referidos gastos, como arguye el apelante en el escrito de fundamentación, ya que esos elementos no reflejan en qué fueron invertidos los fondos manejados.

Que en cuanto al alegato de que el Organismo Contralor y la sentencia apelada dejaron de aplicar el artículo 1.185 del Código Civil, que a juicio del apelante, se impone ante la ausencia de una definición legal de responsabilidad civil del examen de cuentas, se observa que en el caso de autos, la controversia se circunscribe a la determinación de si se había ocasionado o no un perjuicio al patrimonio público, es decir, al análisis de lo que en materia de responsabilidad civil sería el elemento daño, cuyo estudio no requiere ninguna reflexión en cuanto al elemento culpa, que es el que pone de relieve la diferenciación entre el carácter objetivo o subjetivo de la responsabilidad que se establece a través del reparo.

Que la diferencia entre responsabilidad objetiva y subjetiva no estriba en el daño y su prueba, que constituyen elementos esenciales de cualquier tipo de responsabilidad civil, sino en el elemento culpa, que es el que adquiere relevancia cuando se analiza su aspecto objetivo o subjetivo, entendiéndose que la responsabilidad objetiva parte de la idea de que todo daño debe ser reparado, independientemente de que el agente actúe o no con culpa en el momento de causarlo, mientras que la subjetiva es aquélla según la cual, sólo deben ser reparados los daños que el agente cause por su propia culpa.

Que partiendo de esta consideración y habiendo circunscrito el a quo el asunto controvertido al problema de la producción del daño, que por lo demás se consideró plenamente demostrado, estima que es improcedente la denuncia de falta de aplicación del artículo 1.185 del Código Civil, formulada por el apelante.


Que en base a los razonamientos expuestos, considera que deben desecharse los alegatos de errada interpretación de los artículos 31 y 38 de la mencionada Ley Orgánica, así como la falta de aplicación de los artículos 1.185 del Código Civil, 38 y 31 numeral 1 de la Ley citada y 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil.

Que es incierto que el a quo hubiese tomado el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República como base para desestimar el recurso de plena jurisdicción incoado, pues el artículo 51 que se cita en la sentencia, es el de la Resolución CG-15, de fecha 7 de noviembre de 1995, relativo a “Normas para el Ejercicio del Control del Gasto Público y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos”, que señala como causal de reparo la omisión de comprobantes que sean esenciales para la verificación de la exactitud de la cuenta.

Que el artículo 51 de la mencionada Resolución, no modifica en forma alguna el dispositivo del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, porque su contenido refleja una correcta interpretación de esta norma por parte del organismo contralor, al considerar que es causal de reparo la falta de presentación de comprobantes, ya que el objetivo del examen de las cuentas es la comprobación de la veracidad y exactitud de las operaciones y aquella omisión impide el cumplimiento del mismo, causando un perjuicio al patrimonio público, que hace procedente la formulación del reparo.

Que el a quo valoró correctamente los hechos ventilados en el caso de autos y determinó, con base a una interpretación de las normas de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que el acto administrativo impugnado se encontraba ajustado a derecho. En este sentido, afirma que la referencia en la sentencia a normas contenidas en cuerpos de carácter sublegal, como las Publicaciones Nros. 22 y 23 y la Resolución CG-15 del 7 de noviembre de 1995, antes citadas, obedece a que ellas son ampliamente ilustrativas y complementarias, lo que se desprende de un sencillo análisis de las normas legales correspondientes, concretamente, de los artículos 31 y 38 de la citada Ley Orgánica, que fueron correctamente estudiados por el sentenciador de instancia, tal como fue indicado precedentemente.

Que en cuanto a la pretendida inconstitucionalidad de los numerales 3 y 16 del artículo 81 del Reglamento Interno del Órgano Contralor y de las Publicaciones Nros. 22 y 23, ya citadas, y la solicitud de desaplicación de las mismas, de acuerdo al artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, se observa que no señaló el apelante cuál de las normas constitucionales que estima es violada por las disposiciones e instrumentos enunciados, por esa razón considera que debe ser completamente desechada esta pretensión, ante la imposibilidad de determinar si existe o no el referido vicio de inconstitucionalidad.


V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Le corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación ejercida, para lo cual presenta las siguientes consideraciones:

En su escrito contentivo de los fundamentos de la apelación, los apoderados judiciales del apelante esgrimieron una serie de argumentos dirigidos a demostrar: (i) que la sentencia dictada por el a quo está supuestamente viciada de inmotivación, contradiciendo el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en razón de que en su criterio, no contiene razonamiento alguno respecto del por qué la referida Publicación N° 23 resulta aplicable al caso y por qué el recurrente es considerado un Administrador de Fondos de Avance, y también, denuncian el supuesto vicio de incongruencia, en razón de que según exponen, el a quo dejó de pronunciarse sobre la supuesta arbitrariedad en que incurrió el Órgano Contralor, al considerar como discrecional la potestad de formular reparos, tratándose de materia de responsabilidad civil. Asimismo, señalan que en ninguna parte de la sentencia se halla un pronunciamiento sobre la aplicación o no de la responsabilidad civil extracontractual derivada del examen de las cuentas, de la norma general contenida en el artículo 1.185 del Código Civil determinativa de dicha responsabilidad, no existiendo según exponen, norma especial referente a la responsabilidad civil en lo atinente a los reparos, infringiéndose de esta forma el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, al no contener la sentencia una decisión expresa y positiva, con arreglo a la pretensión deducida, como si se tratara de una responsabilidad administrativa, prescindiendo de las normas que regulan la responsabilidad extracontractual, lo que a su juicio determina la nulidad del fallo, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 209 y 244 del Código de Procedimiento Civil, (ii) que la sentencia incurre en motivación errónea por error de derecho en la interpretación de los artículos 31 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, al considerar que de su texto se deriva la facultad del Organismo Contralor de formular reparos, por el sólo hecho de que se hubiera producido el incumplimiento de determinadas formalidades, sin que ello origine un perjuicio material para el patrimonio público. En este sentido, señalan que de la sola comparación de la norma relativa a la formulación de reparos a la cuenta de ingresos (artículo 50 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), no puede deducirse que la supuesta omisión de alguna formalidad referente al gasto, es suficiente para concluir que existe un perjuicio material al patrimonio público, (iii) que igualmente el a quo incurrió en error, al señalar que la carga de la prueba del hecho negativo de que la omisión que se le imputa al recurrente, no causó perjuicio alguno al patrimonio público, corresponde a aquél, y que por el contrario, al Órgano Contralor sólo le corresponde señalar la inexistencia de los comprobantes de gastos, lo cual a su juicio, le limita el derecho a la defensa y viola el principio de distribución de la carga de la prueba, contenido en el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, desconociéndose la responsabilidad del Órgano Contralor de demostrar los hechos positivos que permiten establecer la responsabilidad extracontractual mediante los reparos, que se deriva del numeral 1 del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en concordancia con el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y (iv) que el criterio sostenido en la sentencia en cuanto a que según lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la omisión de comprobantes de inversión es una causal de reparo, es supuestamente falso y que si el a quo pretendió que de dicha causal se deriva de lo dispuesto en los numerales 3 y 16 del artículo 8 y en el artículo 81 del Reglamento Interno del Órgano Contralor y fundamentalmente de las Publicaciones Nros. 22 y 23 del señalado organismo, es clara la inconstitucionalidad de dichas normas las cuales según su opinión, deben ser desaplicadas de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, señalan que el referido Reglamento Interno del Organismo no es aplicable a terceros y mal puede modificar lo dispuesto en el citado artículo 31 de la Ley, que rige las funciones del mismo.

Ahora bien, en cuanto al alegato esgrimido por los apoderados judiciales del apelante, relativo a que la sentencia dictada por el a quo está supuestamente viciada de inmotivación, contradiciendo el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en razón de que en su criterio no contiene razonamiento alguno respecto del por qué la referida Publicación N° 23 resulta aplicable al caso y por qué el apelante debe ser considerado un Administrador de Fondos de Avance, así como también, en cuanto al supuesto vicio de incongruencia, en razón de que el a quo dejó de pronunciarse sobre la supuesta arbitrariedad en que incurrió el Organismo Contralor, al considerar como discrecional la potestad de formular reparos, tratándose de materia de responsabilidad civil y la falta de pronunciamiento sobre la aplicación o no de la responsabilidad civil extracontractual derivada del examen de las cuentas, de la norma general contenida en el artículo 1.185 del Código Civil determinativa de dicha responsabilidad, sobre lo cual señalan que no existe norma especial referente a la responsabilidad civil en lo atinente a los reparos, se observa lo siguiente:

La doctrina ha definido la motivación de la sentencia, como el señalamiento por parte del Juzgador de los diferentes motivos y argumentaciones que ha tomado en cuenta para llegar a la conclusión que configuraría la parte dispositiva de la misma, vale decir, es el conjunto metódico y organizado de razonamientos que comprende las razones de hecho y de derecho expuestos por las partes, su análisis a la luz de las pruebas, de los preceptos legales y de los principios doctrinarios atinentes. En este orden de ideas, tenemos que la motivación constituye una exigencia de la Ley al Juzgador, para que éste exponga el proceso lógico mediante el cual concluirá su decisión, para evitar de esta forma que sean dictadas sentencias arbitrarias y con el propósito de permitir a las partes, mediante la reconstrucción de dicho proceso lógico, la apreciación de las razones de hecho y de derecho que ha tenido en mente el sentenciador para pronunciar la correspondiente decisión.
De igual forma, la doctrina y la jurisprudencia consideran que se verifica el vicio de inmotivación, cuando se produce alguno de los siguientes supuestos: (i) cuando la sentencia no contiene materialmente ningún razonamiento de hecho o de derecho en que pueda sustentarse el dispositivo; (ii) que las razones expresadas por el sentenciador no tengan relación alguna con la pretensión deducida o con las excepciones propuestas, caso en el cual los motivos aducidos deben ser tenidos como inexistentes, (iii) que los motivos se destruyan unos a los otros por contradicciones graves e irreconciliables, generando así una situación equiparable a la falta absoluta de fundamentos y (iv) cuando los motivos sean tan vagos, inocuos, ilógicos o absurdos, que impidan conocer el criterio jurídico que siguió el Juez para dictar su sentencia.

Tomando en consideración lo anteriormente expuesto, se puede afirmar que la sentencia objeto de apelación no adolece del referido vicio de inmotivación, por cuanto en ella se expresan suficientemente los motivos de hecho y de derecho en los que la misma se fundamenta, los cuales sin duda alguna se encuentran perfectamente relacionados con el asunto que se plantea, no son contradictorios, ni impiden conocer el criterio que siguió el Juzgador para declarar sin lugar el recurso interpuesto por el recurrente.

Si se analiza con detenimiento el texto de la sentencia bajo análisis, se observa que el a quo, una vez analizados los hechos y las pruebas constantes en autos, emitió su pronunciamiento sobre la responsabilidad y naturaleza del cuentadante y, en segundo término, acerca de las facultades de la Contraloría General de la República, desarrolladas en la Ley Orgánica que regía sus funciones para ese momento y en la Publicación N° 23 sobre “Instrucciones y Modelos de Contabilidad Fiscal de Fondos de Avance Girados a los Administradores de las Unidades Básicas”, que también resultaba aplicable rationae temporis al caso de marras, los cuales establecen el valor y obligatoriedad de la presentación de los comprobantes que fueron omitidos. Es de destacar, que la Publicación N° 23 resulta aplicable al caso que nos ocupa, por cuanto fue dictada por el Órgano Contralor, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 69 de su Ley Orgánica, mediante la cual se le permite establecer los sistemas de contabilidad para todos los ramos y dependencias sujetos a su control, prescribiendo los libros, registros y formularios que deben ser utilizados, así como los procedimientos para llevar las cuentas y los lapsos para rendirlas, mediante Instrucciones y Modelos publicados en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela.

Es fundamental señalar, que el hoy extinto Ministerio de Transporte y Comunicaciones, ahora Ministerio de Infraestructura, siempre ha estado sujeto al control de la Contraloría General de la República y dado que el apelante se desempeñaba como Director General Sectorial de Vialidad de ese Ministerio, para el período revisado por el órgano de control (lo que fue apreciado por el a quo en su sentencia), es indudable que las Instrucciones y Modelos contemplados en la mencionada Publicación, eran de obligatorio cumplimiento por ese funcionario.

Así las cosas, el a quo al mencionar la referida Publicación en su fallo, no se encontraba obligado a explicar las razones por las cuales son aplicables sus previsiones, como tampoco debía realizar un exhaustivo análisis en cuanto a que las cantidades administradas por el apelante constituían fondos de avance, dado que el artículo 1° del Reglamento de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario sobre Avances o Adelantos de Fondos a Funcionarios Públicos, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 32.087 del 10 de octubre de 1980, indica que son avances las entregas de fondos del Tesoro Nacional que efectúen los ordenadores de pagos a funcionarios del organismo respectivo y según el artículo 3 eiusdem, son Unidades Básicas las destinatarias de una autorización anual para comprometer.

En consecuencia, el a quo podía asumir sin lugar a dudas, que el apelante recibió fondos en avance, dado que estaba a cargo de una Unidad Básica del hoy extinto Ministerio de Transporte y Comunicaciones, ahora Ministerio de Infraestructura y fueron precisamente los fondos de esa dependencia los que fueron gastados sin que, posteriormente, se consignaran los comprobantes respectivos.

En efecto, estos hechos no fueron objeto de controversia, por cuanto el recurrente, hoy apelante, nunca alegó que los fondos recibidos no constituían fondos en avance, por lo que el a quo no se encontraba obligado a dar explicaciones detalladas en torno a ese hecho, dado que de acuerdo a los principios que rigen el proceso, solamente debía decidir con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas.

Todo lo anterior, permite concluir que el a quo actuó en estricto apego a lo alegado y probado en autos, razón por la cual no puede señalarse que la sentencia dictada por el mismo, contradice lo dispuesto en el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara.

En referencia al alegato del apelante, en cuanto a que el fallo se encuentra viciado de incongruencia dado que según expresa, en ninguna parte de la indicada sentencia se halla un pronunciamiento sobre la aplicación o no de la responsabilidad civil extracontractual derivada del examen de cuentas, de la norma general contenida en el artículo 1.185 del Código Civil determinativa de dicha responsabilidad, así como de que no existe norma especial referente a la responsabilidad civil en lo atinente a los reparos, es de observar que el mismo alude al carácter objetivo o subjetivo de la responsabilidad civil a que se refiere el mencionado artículo, a los fines de que el acto administrativo dictado en su contra por la Contraloría General de la República fuera anulado, según su criterio, por no existir prueba del perjuicio causado, vale decir, el recurrente considera que cuando la responsabilidad es subjetiva, como en el caso que nos ocupa, el daño necesariamente debe ser probado.

Es de mencionar, que mediante el alegato esgrimido por el apelante, se hace referencia a lo preceptuado en el artículo 1.185 del Código Civil, pretendiendo el mismo establecer que el Órgano Contralor analizó la responsabilidad civil como si se tratara de una responsabilidad objetiva, cuando según su parecer la responsabilidad que se le imputa es subjetiva. En este sentido, la distinción entre ambos tipos de responsabilidad radica en el elemento culpa, así tenemos que la responsabilidad de carácter objetivo presupone que todo daño debe ser reparado y la subjetiva presupone que sólo se reparen los daños que el agente cause por su propia culpa. En el caso bajo estudio, el daño efectuado al patrimonio público quedó comprobado, dado que como ya anteriormente se ha mencionado, el apelante no acompañó los comprobantes que debían justificar las erogaciones realizadas.

En este sentido, de la revisión del fallo objeto de apelación, se puede evidenciar que el a quo consideró plenamente probado el daño causado al Fisco Nacional, fundamentalmente por cuanto el propio apelante reconoció la omisión en la entrega de los comprobantes de la inversión de los fondos públicos que le fueron confiados y fue esa omisión la que determinó el referido perjuicio, puesto que no se pudo comprobar la legalidad del gasto.

En consecuencia, esta Corte considera que habiendo emitido el a quo un pronunciamiento expreso al respecto, no puede afirmarse que la sentencia en cuestión, desestimó lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara.

En cuanto al alegato referido a que la sentencia de primera instancia, incurre en motivación errónea por error de derecho en la interpretación de los artículos 31 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, al considerar que de su texto se deriva la facultad del Organismo Contralor de formular reparos, por el sólo hecho de que se hubiera producido el incumplimiento de determinadas formalidades, sin que ello origine un perjuicio material para el patrimonio público, se observa que:

El referido alegato encierra un cuestionamiento a las facultades que le han sido atribuidas a la Contraloría General de la República en materia de control de gastos, cuyo ejercicio está delimitado por disposiciones expresas de la Ley Orgánica que regula sus funciones, no obstante las facultades del Órgano Contralor, de conformidad con el artículo 30 de la referida Ley, comprenden el examen selectivo y exhaustivo, así como la clasificación y declaratoria de fenecimiento de las cuentas de gastos de los empleados de Hacienda y de las demás personas que administren, manejen o custodien fondos nacionales.

Partiendo de esta premisa, es claro tomando en consideración lo dispuesto en el artículo 31 eiusdem, que la revisión de las operaciones pueden culminar con la formulación de un reparo o con el otorgamiento de un finiquito. La comprobación de la veracidad y exactitud de las operaciones efectuadas por las personas que manejan los fondos públicos y en especial de la cuenta de gastos, debe contener una relación detallada de cómo y en que se han gastado los dineros públicos y debe acompañarse de todos los documentos que legal y aritméticamente justifiquen cada erogación, dicho en otras palabras, cuando el Órgano Contralor realiza su revisión, la persona que administre bienes, como el caso del apelante, se encuentra obligada a dar cuenta de las inversiones realizadas, no solamente haciendo una suscinta enunciación de los movimientos realizados, sino mediante la entrega material de las evidencias que demuestren la gestión cumplida, ya que de no proceder de esta forma, se le impide al Órgano Contralor establecer la legalidad y veracidad del gasto, lo cual genera un perjuicio al patrimonio público.

Dicho lo anterior, queda claro que a diferencia de lo que aduce el apelante, la omisión de los comprobantes de los gastos efectuados no es simplemente “la omisión de una formalidad”, sino que la misma representa una imposibilidad material para determinar si los dineros públicos se aplicaron a operaciones veraces, legales y exactas, lo que inevitablemente produce un daño o lesión al patrimonio público que debe ser reparado.

Como conclusión de todo lo expuesto, se puede afirmar que la Contraloría General de la República al formular el reparo con base a que se había producido un daño al patrimonio público, dió estricto cumplimiento a sus obligaciones constitucionales y legales, las cuales le imponen formular objeciones fiscales ante el daño patrimonial que provoca al Fisco Nacional, la falta de presentación de los comprobantes demostrativos de la legalidad y sinceridad de los gastos, tal y como lo estableció el a quo, motivo por el cual se desestima el referido alegato, y así se declara.

Pasando a otro alegato, tenemos que los apoderados judiciales del apelante, señalan que el a quo incurrió en error, al señalar que la carga de la prueba del hecho negativo de que la omisión que se le imputa al recurrente, no causó perjuicio alguno al patrimonio público, corresponde a aquél, y que por el contrario, al Órgano Contralor sólo le corresponde señalar la inexistencia de los comprobantes de gastos, lo cual a su juicio, le limita el derecho a la defensa y viola el principio de distribución de la carga de la prueba, contenido en el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, desconociéndose la responsabilidad del Organismo Contralor de demostrar los hechos positivos que permiten establecer la responsabilidad extracontractual mediante los reparos, que se deriva del numeral 1 del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en concordancia con el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Sobre este particular, se observa lo siguiente:

Nuestro Código de Procedimiento Civil, acoge la antigua máxima romana incumbit probatio qui dicit, no qui negat, al prescribir que cada parte debe probar sus respectivas afirmaciones de hecho. Por su parte, la doctrina establece que corresponde la carga de probar un hecho a la parte cuya petición (pretensión o excepción), lo tiene como presupuesto necesario, de acuerdo con la norma jurídica aplicable, es decir, a cada parte le corresponde la carga de probar los hechos que sirvieron de presupuesto a la norma que consagra el efecto jurídico perseguido por ella, cualquiera que sea su posición procesal. Es de mencionar, que la circunstancia de afirmar o negar un hecho, no altera la mayor o menor posibilidad de su prueba; un hecho negativo concreto puede probarse, en tanto una afirmación indefinida no puede probarse.

En el presente caso, a diferencia de lo que expresa el apelante, en el sentido de que se invirtió la carga de la prueba, lo cierto es que la aplicación lógica del principio de la contradicción de la prueba, que rige todo procedimiento administrativo, al mismo le corresponde desvirtuar los hechos derivados del proceso de sustanciación, bien demostrando lo contrario a lo expuesto en los documentos administrativos o probando la existencia de otras afirmaciones fácticas impeditivas, extintivas o excluyentes.

En este orden de ideas, esta Corte considera que le correspondía al apelante, en virtud de la presunción iuris tamtum de veracidad que ampara a las actas fiscales, promover la prueba adecuada para enervar su contenido, no pudiendo trasladarse tal obligación a la Administración.

Vale la pena destacar, que a diferencia de lo que establece el apelante en su escrito de fundamentación, en cuanto a que el Organismo Contralor identificó cada uno de los cheques emitidos, el banco librado y sus respectivos beneficiarios, dichos elementos no permiten la comprobación de los referidos gastos, ni reflejan en qué fueron invertidos los fondos manejados, de allí que el a quo no otorgara ningún valor a esa circunstancia.
Con base a lo anterior, se puede afirmar que no desnaturaliza la labor inquisitiva del Órgano Contralor, ni causa indefensión al apelante, el hecho de que sobre las actas fiscales cursantes en el expediente exista una presunción de veracidad y certeza, desvirtuable sólo por éste, en consecuencia, esta Corte considera que el a quo no incurrió en error al señalar que la carga de la prueba del hecho negativo de que la omisión que se le imputa al apelante no causó perjuicios al patrimonio público correspondía a él y no al Organismo Contralor, razón por la cual no se actuó en contravención a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en concordancia con el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara.

Por último, los apoderados judiciales del apelante, señalan que el criterio sostenido en la sentencia en cuanto a que según lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la omisión de comprobantes de inversión es una causal de reparo, es supuestamente falso y que si el a quo pretendió que dicha causal se deriva de lo dispuesto en los numerales 3 y 16 del artículo 8 y en el artículo 81 del Reglamento Interno del Órgano Contralor y fundamentalmente de las Publicaciones Nros. 22 y 23 del señalado organismo, es clara la inconstitucionalidad de dichas normas las cuales según su opinión, deben ser desaplicadas de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, señalan que el Reglamento Interno del Organismo es un acto interno que no es aplicable a terceros y mal puede modificar lo dispuesto en el citado artículo 31 de la Ley, que rige las funciones del mismo. Sobre este particular, esta Corte observa:

No es cierto que el a quo mediante su fallo, hubiese considerado el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, como base para desestimar el recurso incoado, pues el artículo que se cita en la sentencia es el de la Resolución CG-15, de fecha 7 de noviembre de 1985, relativo a “Normas para el Ejercicio del Control del Gasto Público y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos”, que señala como causal de reparo la omisión en la presentación de comprobantes, que sean esenciales para la verificación de la exactitud de la cuenta. En este sentido, se observa que el artículo 51 de la mencionada Resolución, no modifica lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, dado que se desprende de su contenido una correcta interpretación de la mencionada norma por parte del Órgano Contralor, al considerar que es causal de reparo la falta de presentación de comprobantes. Es indudable que la finalidad del examen de las cuentas, es la comprobación de la veracidad y exactitud de las operaciones y la omisión de los comprobantes, impide el cumplimiento del mismo, causando un perjuicio al patrimonio público, que hace procedente la formulación del reparo. Así se declara.

Es de destacar, que el a quo valoró correctamente los hechos en el caso de marras, con base a una interpretación de las normas de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, determinando que el acto administrativo impugnado se encontraba ajustado a derecho. En este sentido, se observa que la referencia en la sentencia a normas contenidas en cuerpos de carácter sublegal, como las Publicaciones Nros. 22 y 23 y la Resolución CG-15 del 7 de noviembre de 1985, antes citadas, tiene su razón de ser en que ellas ilustran y complementan la convicción del a quo, lo que se desprende de un sencillo análisis de las normas legales correspondientes, concretamente, de los artículos 31 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que fueron correctamente revisados y analizados por el sentenciador de instancia. Así se declara.

En referencia a la pretendida inconstitucionalidad de los numerales 3 y 16 del artículo 81 del Reglamento Interno del Órgano Contralor y de las Publicaciones Nros. 22 y 23, ya mencionadas, y la solicitud de desaplicación de las mismas, de acuerdo al artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, se observa que no señala el apelante las normas constitucionales que considera infringidas por las disposiciones e instrumentos enunciados por esa razón, alegato este que debe ser desechado, ante la imposibilidad de determinar si existe o no el referido vicio de inconstitucionalidad, y así se declara.

En virtud de lo expresado anteriormente, esta Corte declara sin lugar la apelación interpuesta y confirma el fallo apelado. Así se declara.




VI
DECISIÓN

Por los razonamientos anteriormente expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado Gustavo Briceño Vivas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 13.658, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano GUSTAVO CORREDOR MULLER, titular de la cédula de identidad N° 2.455.682, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual declaró sin lugar el recurso de plena jurisdicción incoado por el mencionado ciudadano, contra la Resolución N° DGSJ-3-2-065 del 21 de septiembre de 1993, confirmatoria del reparo N° DGAC-3-3-91-002 del 30 de mayo de 1991, ambos emanados de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA por el monto de siete millones ochocientos noventa mil quinientos ochenta bolívares con sesenta y un céntimos (Bs. 7.890.580,61). En consecuencia, se CONFIRMA el fallo apelado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los___________________ (_____) días del mes de_________________ de dos mil dos (2002). Años 191º de la Independencia y 142º de la Federación.


El Presidente,



PERKINS ROCHA CONTRERAS


El Vicepresidente,



JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,




EVELYN MARRERO ORTIZ




LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente




ANA MARÍA RUGGERI COVA






La Secretaria Accidental,



NAYIBE ROSALES MARTINEZ





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Exp. N° 94-15692