Magistrado Ponente: JUAN CARLOS APITZ BARBERA Expediente N° 95-16541 - I - NARRATIVA En fecha 15 de mayo de 1995, el abogado Jorge Enrique Rodríguez Abad, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 26.971, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano JORGE ALCIAYDE LEAL ORTEGA, titular de la cédula de identidad N° 4.930.672, apeló de la sentencia dictada el 3 de marzo de 1995 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, que declaró sin lugar la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, asistido por los abogados Jorge Enrique Rodríguez Abad y Jorge Rodríguez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 26.971 y 8.067, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS. En fecha 25 de mayo de 1995 se recibió el presente expediente. El 13 de marzo de 1996 se dio cuenta a la Corte. En fecha 27 de marzo de 1996, se designó ponente a la Magistrada LOURDES WILLS RIVERA y se fijó el décimo de despacho siguiente a partir de que constara en autos la notificación del Procurador General del Estado Barinas para comenzar la relación de la causa. En fecha 23 de octubre de 1996, comenzó la relación de la causa. En esa misma fecha el apoderado judicial del querellante consignó su escrito de fundamentación a la apelación. En fecha 24 de octubre de 1996, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la apelación, el cual transcurrió inútilmente. En fecha 6 de noviembre de 1996, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, del cual las partes no hicieron uso. El 19 de noviembre de 1996, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes. El 12 de diciembre de 1996, oportunidad fijada para que tuviera lugar dicho acto, se dejó constancia de que sólo el apoderado judicial de la parte actora presentó el referido escrito. En la misma fecha se fijó el lapso de (8) días calendario para la consignación de las observaciones a los informes, el cual transcurrió inútilmente. El 7 de enero de 1997, se dijo “Vistos”. Reconstituida la Corte en fecha 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que para entonces la integraban y elegida su Directiva el 29 de enero de 2001, quedó conformada de la siguiente manera: PERKINS ROCHA CONTRERAS, Presidente; JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Vice-Presidente; EVELYN MARRERO ORTIZ, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO y ANA MARÍA RUGGERI COVA, se reasignó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA. Realizado el estudio del expediente, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: ANTECEDENTES Mediante escrito de fecha 21 de septiembre de 1993, el ciudadano Jorge Alciayde Leal Ortega, asistido por los abogados Carlos Alberto Pérez y Jorge Rodríguez, interpuso querella funcionarial contra la Gobernación del Estado Barinas, en la cual solicitaron la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N° 460 de fecha 25 de junio de 1993, suscrito por el Secretario General de Gobierno del Estado Barinas, así como la reincorporación al cargo de Comisionado al servicio de la Dirección de Seguridad y Orden Público del Ejecutivo Regional o a otro de igual jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde el retiro hasta su reincorporación, teniendo en cuenta los aumentos que se hayan realizado al mismo. Asimismo solicitó la cancelación del Bono Vacacional, vacaciones vencidas y no disfrutadas y la remuneración de fin de año de 1993 y todos los demás beneficios que sigan venciendo hasta el restablecimiento de la situación jurídica infringida; que se le reconozca el tiempo que ha estado fuera del cargo a los efectos de antigüedad. Por último solicitó resarcimiento de los daños y perjuicios extensivos a su grupo familiar, montante en la cantidad equivalente al tiempo de servicio por un total de Un Millón Trescientos Mil Trescientos Cincuenta y Tres Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 1.300.353,oo). Alegó ser funcionario de carrera con más de tres (3) años al servicio de la Gobernación del Estado Barinas, como Comisionado al Servicio de la Dirección de Seguridad y Orden Público del Ejecutivo Regional. Que en fecha 25 de junio de 1993, el Secretario General de Gobierno según instrucciones del Gobernador del Estado, le comunicó que prescindían de sus servicios a partir del 30 de junio de 1993, de conformidad con lo previsto en el artículo 4, ordinal 2°, literal C de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas. Que para efectuar el retiro, no se realizó el procedimiento legalmente establecido, incumpliendo con las formalidades de la notificación. Asimismo se vulneró el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, incurriendo en el vicio de inmotivación, ello por carecer de la referencia a los hechos que dieron motivo para dictarlo y aplicarlo. Agregó que, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas no contiene como motivo de retiro de la Administración, la figura de “PRESCINDIR DE SUS SERVICIOS”. Asimismo denunció la incompetencia del funcionario que dictó el acto, pues, según la Ley in comento, el funcionario competente para dictar las medidas relativas a la Función Pública Estadal, en el Poder Ejecutivo Estatal, es al Gobernador del Estado y no el Secretario General de Gobierno. Denunció la violación del artículo 84 de la Constitución de 1961, que consagraba el derecho al trabajo, el artículo 87 eiusdem referente al derecho a obtener una remuneración por las funciones cumplidas, el artículo 88 de la otrora Carta Magna, que establecía el derecho a la estabilidad. Con base a lo anterior denunció la violación de los artículos 9, 10, 18 ordinales 5° y 7°, 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Denunció la violación del artículo 4, ordinal 2°, literal C de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, por cuanto se calificó erradamente al querellante como funcionario de libre nombramiento y remoción. Alegó que él, en el cargo del cual era titular, no cumplía las funciones que indica el literal señalado, por lo que se considera de carrera, por cuanto el Ejecutivo del Estado nunca ha llamado a concurso al cargo del cual es titular, ni tampoco a los exámenes previstos en el artículo 82 eiusdem. Que al no existir el período de prueba por no haberse promulgado el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa del Estado, se acogió a lo previsto en los artículos 37 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional y 141 del Reglamento General de la Ley in comento, que establecer como período de prueba seis (6) meses. DEL FALLO APELADO El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes en fecha 3 de marzo de 1995, declaró sin lugar la querella interpuesta. El A-quo fundamentó su fallo de la siguiente manera: Dedujo el Sentenciador de las pruebas presentadas que era cierto el servicio público prestado por el querellante, como Comisionado I en la Dirección de Seguridad y Orden Público del Poder Ejecutivo del Estado Barinas, por un lapso de tres (3) años y dos (2) meses. Que está debidamente comprobado que fue despedido el 30 de junio de 1993, mediante oficio N° 460 de fecha 22 de junio de 1993, indicando que dicho acto no puede ser declarado nulo por haberse utilizado la palabra “prescindir de sus servicios” y no la de renuncia, retiro o destitución, que son las utilizadas en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, pues el término empleado en el acto impugnado es un sinónimo de los anteriores. Asimismo, manifestó que de las pruebas presentadas dedujo que el Gobernador del Estado Barinas “delegó en la persona del Dr. Rafael Simón Jiménez” la competencia para “nombrar y remover” los funcionarios y empleados de la Gobernación, que dicha delegación se realizó de conformidad con lo previsto en el Decreto 1-A, de fecha 3 de junio de 1993 y en especial por el Decreto 71-A del 28 de junio de 1993, por cuanto esos Decretos delegaban las atribuciones de “nombramiento y remoción” de personal en el Secretario General encargado que por razones de ausencia del principal, eran nombrados temporalmente en la Secretaria General de Gobierno, razón por la cual el A-quo consideró que el Secretario General de Gobierno sí era competente para remover o “prescindir de los servicios del querellante”. En cuanto al vicio de inmotivación el Sentenciador A-quo señaló que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, para la fecha en que se dictó el fallo, ha sostenido en forma pacífica y reiterada que no es necesaria una exposición detallada y minuciosa de los hechos, bastando el señalamiento de las normas que lo contengan, así pues, observó que el acto impugnado expresó que se actuaba de conformidad con el “artículo 4, ordinal 2°, parágrafo C de la Ley de Carrera Administrativa” del Estado Barinas y con este señalamiento se le indica al demandante que se le removió por considerar que sus funciones comprendían principalmente actividades de orden público y que en consecuencia era un funcionario de libre nombramiento y remoción, por lo que el acto se encontraba suficientemente motivado. Referente a la solicitud del querellante de pago por indemnización de daños y perjuicios, observó el A-quo que el Secretario General de Gobierno en ejercicio legítimo de sus funciones públicas no se extralimitó en las mismas, ni incurrió en abuso de poder, pues, actuó por delegación del Gobernador del Estado Barinas, quedando cumplidas las obligaciones e indemnizaciones contractuales con el pago que se le hizo al querellante de las mismas y señaló que al no estar comprobado ni existiendo hecho ilícito ni daño extracontractual alguno, mal podía reclamarse un resarcimiento por daños y perjuicios. Por otra parte, señaló el A-quo en su sentencia que, cursa en autos prueba de que el 23 de agosto de 1993 el querellante recibió lo referente a sus prestaciones sociales incluyendo lo correspondiente a “antigüedad, difeicomiso (sic), vacaciones, bono vacacional y aguinaldos” y el libelo de la presente demanda fue recibido el 21 de septiembre de 1993, siendo admitida el 19 de octubre de 1993. Acotó que las prestaciones sociales a tenor de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas son pagadas al finalizar la relación de servicio público, que no existe pago de prestaciones sociales anticipadas a quienes prestan servicios a los órganos públicos, de hacerlo así constituiría una ilicitud sujeta a sanciones por los órganos contralores del Estado, no pudiendo el A-quo admitir tal presunción por haber recibido el querellante el pago de sus prestaciones sociales correspondientes, sin reserva ni condición alguna, por tanto el querellante aceptó en forma voluntaria su remoción del cargo y su retiro de la Administración Pública. DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 23 de octubre de 1996, el apoderado judicial del querellante consignó su escrito de fundamentación a la apelación, en el cual argumentó lo siguiente: Que la sentencia recurrida es inmotivada, pues se fundamenta en el solo hecho de que el funcionario cobró sus prestaciones sociales, sin hacer referencia a los vicios que contiene el acto impugnado como son el de incompetencia del funcionario que lo dictó, sin aparecer en el expediente la delegación de atribuciones concedidas por el Gobernador del Estado Barinas, máxima autoridad administrativa, asimismo alude que la recurrida contiene el vicio de incongruencia al no considerar los argumentos y denuncias de los vicios contenidos en el acto impugnado. Alegó que la sentencia dictada por el A-quo, violó el artículo 12 y 243 del Código de Procedimiento Civil, sin identificar el vicio en que incurrió. Finalmente advirtió que, no es posible que el tribunal de la causa violentara las normas denunciadas en la querella, por el hecho de que su representado haya recibido anticipo de prestaciones sociales. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Pasa esta Corte a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración y al respecto observa que: El objeto de la apelación interpuesta se circunscribe al supuesto de que no puede considerarse como aceptación voluntaria al retiro de la Administración Pública del querellante por haber éste cobrado el pago por concepto de las prestaciones sociales, por cuanto las mismas deben tenerse como un anticipo de las mismas. En relación con dicho alegato, observa esta Alzada que ciertamente el Tribunal A-quo se limitó a declarar improcedente el recurso por considerar que “(…) el hecho de que el querellante haya recibido sin ninguna reserva ni condición las prestaciones sociales que le correspondían a juicio de este Juzgador hace inoficiosa e inútil el recurso de nulidad intentado (…), pues al recibirlas prestaciones sociales correspondiente (sic),sin reserva ni condición alguna tal como aparece en autos, está aceptando en forma voluntaria su remoción del cargo y su retiro de la administración pública,(…)”. En cambio, el fallo no contiene efectivamente decisión expresa, positiva y precisa en relación con los alegatos esgrimidos por el querellante, referentes a los vicios de ilegalidad que imputó al acto impugnado, como son el de inmotivación, el de incumplimiento del procedimiento legal y reglamentario, el de defecto de la notificación del acto y el de incumplimiento de las normas establecidas para dictar actos que afecte derechos subjetivos. Por otra parte, el hecho de que el querellante haya cobrado un monto de dinero por concepto de prestaciones sociales ningún efecto procesal puede tener respecto de la pretensión de nulidad interpuesta por el querellante. Por tal motivo, el A-quo ha debido pronunciarse respecto de los alegatos correspondientes a dicha pretensión de nulidad. Por las razones antes expuestas de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, se ANULA el fallo recurrido, por no haber decidido conforme a lo alegado, en consecuencia pasa a conocer esta Corte sobre el fondo del asunto, tal como lo dispone el artículo 209 iusdem, al respecto observa: El primero de los vicios imputados al acto administrativo contenido en el oficio N° 460 de fecha 22 de junio de 1993, suscrito por el Secretario General de Gobierno del Estado Barinas, es el de inmotivación. En tal sentido, indica el querellante que el acto impugnado carece de los requisitos de forma constituidos por la referencia los hechos y fundamentos legales, lo cual – a su juicio – viola la normativa de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al respecto, observa esta Corte que cursa al folio 19 del expediente, el acto administrativo recurrido, en el cual se indica: “Cumpliendo instrucciones del Ciudadano Gobernador del Estado (…) me dirijo a usted, en la oportunidad de comunicarle que de conformidad con lo previsto en el Artículo 4° Ordinal 2° Parágrafo ‘C’ de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, a partir del 30-6-93, se ha decidido prescindir de sus servicios como Comisionado al servicio de la Dirección de Seguridad y Orden Público del Ejecutivo Estadal”. Considera esta Corte que, tal como lo indica el querellante, el acto recurrido adolece del vicio de inmotivación, pues, como en numerosas ocasiones ha expuesto esta Corte, en el contenido de todo acto administrativo se debe expresar, aunque sea de manera sucinta, las razones de hecho y de derecho en que se basa, de modo que la persona afectada pueda saber los motivos que le sirven de sustento al acto y, de esta manera, poder ejercer su legítimo derecho a la defensa. La falta de motivación de un acto administrativo se traduce en la indefensión del sujeto contra el cual aquél se dirige. Reiterando lo anterior, se observa que, el artículo in comento debe analizarse, por analogía, bajo el criterio jurisprudencial sostenido en cuanto a la aplicación del Decreto N° 211, pues, el artículo bajo examen tiene, al igual que dicho Decreto, un carácter excepcional, siendo menester que el acto administrativo que lo aplique señale pormenorizadamente la función ejercida en el cargo. La falta de la indicación señalada constituye una inmotivación genérica que hace nulo el acto. Por cuanto en el artículo bajo análisis aparece en cada ordinal una multiplicidad de supuestos, así el acto no será motivado si no se expresa en forma específica en cuál de dichos supuestos se ubica. El error en la clasificación del supuesto vicia el acto, aún cuando el cargo encaje en un supuesto diferente. Cabe señalar, que la regla general que protege a los funcionarios públicos sometidos a la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas es el disfrute de la estabilidad que ella acuerda, en virtud de la cual su remoción sólo puede ser afectada por los motivos que taxativamente señala esta Ley. Así bien, los ordinales y literales del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, aluden, a cargos que por su jerarquía son de libre nombramiento y remoción. En todo caso, ello no debe obedecer a una caprichosa o arbitraria calificación, por lo que la Administración, además de definir claramente la causal en la cual fundamenta su decisión debe aportar las pruebas que permitan comprobar los extremos de la aplicación, precisando mediante la comprobación del ejercicio de las funciones ejercidas por parte del titular del cargo declarado de libre nombramiento y remoción, es por ello que cobra importancia el expediente administrativo y la verificación de las funciones mediante el Registro de Información del Cargo y de no ser así estaremos frente a un acto inmotivado o frente a un falso supuesto y en consecuencia viciado de nulidad. En el caso de autos, la Gobernación del Estado Barinas no aportó ni en primera Instancia ni en Alzada, prueba alguna que permitiera calificar el cargo que desempeñaba el querellante como el previsto en el artículo 4, ordinal 2°, literal C de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, es decir que cumpliera las funciones de “fiscalización e inspección, avalúo, justipreciación o valoración”, y por lo tanto de libre nombramiento y remoción. Así, es evidente que el acto bajo análisis carece por completo de motivación y crea un estado de indefensión para el querellante, pues no se indican las razones antes analizadas que concluyeron en la decisión de “prescindir de sus servicios”. En consecuencia, esta Corte debe declarar nulo el acto administrativo recurrido, por violación del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y ordena la reincorporación del querellante al cargo de Comisionado o a otro de igual jerarquía y remuneración, dentro del área geográfica donde tenga su domicilio, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado, salvo aquellos que impliquen la prestación efectiva del servicio, a fin de restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada. Asimismo debe negarse el pago de la cantidad de dinero demandada a título de indemnización, puesto que ni alegó ni probó el querellante los daños a los que, a su criterio, corresponde tal monto, además que los sueldos dejados de percibir cuyo pago se ha estimado procedente tienen carácter indemnizatorios. Así se declara. Con relación al monto de dinero recibido por el querellante por concepto de prestaciones sociales, éste le será descontado de su liquidación al momento de la efectiva separación del funcionario del cargo ejercido en la Administración, y no generar así un pago de lo indebido. Así se decide. -III - DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR la apelación interpuesta el abogado Jorge Enrique Rodríguez Abad, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano JORGE ALCIAYDE LEAL ORTEGA, contra la sentencia dictada el 3 de marzo de 1995 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, que declaró sin lugar la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, asistido por los abogados Jorge Enrique Rodríguez Abad y Jorge Rodríguez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 26.971 y 8.067, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS. 2.- Se ANULA la sentencia apelada. 3.- Conociendo del asunto se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta, en consecuencia: 3.1.- Se declara la NULIDAD del acto de retiro contenido en el oficio N° 460 de fecha 22 de junio de 1993. 3.2.- Se ORDENA la reincorporación del recurrente al cargo que desempeñaba o a otro de igual jerarquía y remuneración, 3.3.- Se ORDENA el pago de todos los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado, salvo aquellos que impliquen la prestación efectiva del servicio. 3.4.- Se NIEGA el pedimento de indemnización por daños y perjuicios. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen, dejándose copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil dos (2002). Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente MAGISTRADAS: EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Acc., NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ EXP. Nº 95-16541 JCAB/g