Magistrado Ponente: JUAN CARLOS APITZ BARBERA Expediente N° 95-16542 - I - NARRATIVA En fecha 15 de mayo de 1995, el abogado Jorge Enrique Rodríguez Abad, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 26.971, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano PEDRO ANTONIO BARRIOS, titular de la cédula de identidad N° 8.058.400, apeló de la sentencia dictada el 2 de marzo de 1995 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, que declaró sin lugar la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, asistido por los abogados Jorge Enrique Rodríguez Abad y Jorge Rodríguez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 26.971 y 8.067, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS. En fecha 25 de mayo de 1995 se recibió el presente expediente. El 13 de marzo de 1996 se dio cuenta a la Corte. En fecha 27 de marzo de 1996, se designó ponente a la Magistrada LOURDES WILLS RIVERA y se fijó el décimo de despacho siguiente a partir de que constara en autos la notificación del Procurador General del Estado Barinas para comenzar la relación de la causa. En fecha 23 de octubre de 1996, comenzó la relación de la causa. En esa misma fecha el apoderado judicial del querellante consignó su escrito de fundamentación a la apelación. En fecha 24 de octubre de 1996, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la apelación, el cual transcurrió inútilmente. En fecha 6 de noviembre de 1996, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, del cual las partes no hicieron uso. El 19 de noviembre de 1996, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes. El 12 de diciembre de 1996, oportunidad fijada para que tuviera lugar dicho acto, se dejó constancia de que sólo el apoderado judicial de la parte actora presentó el referido escrito. En la misma fecha se fijó el lapso de (8) días calendario para la consignación de las observaciones a los informes, el cual transcurrió inútilmente. El 7 de enero de 1997, se dijo “Vistos”. Reconstituida la Corte en fecha 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, quedó conformada de la siguiente manera: PERKINS ROCHA CONTRERAS, Presidente; JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Vice-Presidente; EVELYN MARRERO ORTIZ, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO y ANA MARÍA RUGGERI COVA, se reasignó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA. Realizado el estudio del expediente, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: ANTECEDENTES Mediante escrito de fecha 21 de septiembre de 1993, el ciudadano Pedro Antonio Barrios, asistido por los abogados Carlos Alberto Pérez y Jorge Rodríguez, interpuso querella funcionarial contra la Gobernación del Estado Barinas, en la cual solicitaron la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N° 726 de fecha 30 de julio de 1993, suscrito por el Secretario General de Gobierno del Estado Barinas, así como la reincorporación al cargo de Fiscal de Llano o a otro de igual jerarquía y remuneración dentro del área geográfica donde reside, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su reincorporación, teniendo en cuenta los aumentos que se hayan realizado al mismo. Asimismo solicitó la cancelación del Bono Vacacional, vacaciones vencidas y no disfrutadas y la remuneración de fin de año de 1993 y todos los demás beneficios que sigan venciendo hasta el restablecimiento de la situación jurídica infringida; que se le reconozca el tiempo que ha estado fuera del cargo a los efectos de antigüedad. Solicitó resarcimiento de los daños y perjuicios extensivos a su grupo familiar, montante en la cantidad equivalente al tiempo de servicio por un total de Un Millón Setecientos Mil Ciento Dieciocho Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 1.700.118,oo). Asimismo solicitó la reducción de los lapsos procesales de conformidad con lo previsto en el artículo 135 la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Finalmente por vía subsidiaria solicitó el pago de las prestaciones sociales con la cancelación de los intereses e indexación. Alegó ser funcionario de carrera con el cargo de Fiscal de Llano, adscrito a la Inspectoría de Llano de la Gobernación del Estado Barinas, cumpliendo funciones exclusivamente de supervisión. Señaló que no administró dinero del erario público, ni que tomó decisiones que comprometieran el presupuesto del Estado Barinas, asimismo indicó que no guardó secretos de confiabilidad que pusieran en peligro la seguridad de las autoridades del prenombrado Estado, dando a entender que las funciones por él cumplidas correspondían a un servidor público y no a un funcionario de confianza o de alto nivel, como los calificados en el Decreto N° 211, ni tampoco lo establecido en el artículo 4, ordinal 2°, literal C de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas. Que en fecha 30 de julio de 1993, mediante oficio N° 726, suscrito por el Secretario General de Gobierno, se le comunicó que prescindían de sus servicios a partir de esa misma fecha, de conformidad con lo previsto en el citado artículo 4. Que el acto impugnado carece de motivación, pues, no hizo referencia a los hechos y fundamentos legales, que constituye la expresión sucinta de los hechos y las razones de derecho que hubiesen sido alegadas para prescindir de los servicios de un funcionario, vulnerando lo previsto en los artículos 9 y 18, ordinal 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Señaló que, para efectuar el retiro, las autoridades de Estado Barinas no cumplieron el procedimiento legalmente establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Denunció la violación de los derechos consagrados en los artículos 60, ordinal 5° y 68 de la Constitución de 1961, tales como son el derecho a ser oído y el de la defensa, por cuanto no fue llamado por su superior jerárquico a fin de manifestar los presuntos descargos que motivaron su retiro, coartándosele así su derecho a la defensa. Alegó la notificación del acto impugnado era defectuosa, pues no cumplió con las formalidades legales establecidas para su realización. Agregó que el acto de retiro que lo afecto violó el artículo 19, ordinal 4° eiusdem, por cuanto, el querellante se consideró objeto de una medida disciplinaria, al ser retirado del cargo al que era titular por mas de siete (7) años. Denunció la violación de la garantía contemplada en el artículo 1, ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, que consagra la estabilidad y seguridad de los funcionarios de carrera, quienes no podrán ser retirados del ejercicio de sus cargos, sino por causales plenamente justificadas, asimismo el texto del artículo 15 eiusdem, que establece que los funcionarios públicos sólo podrán ser retirados del servicio por los motivos contemplados en dicha la Ley. DEL FALLO APELADO El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes en fecha 2 de marzo de 1995, declaró sin lugar la querella interpuesta. El A-quo fundamentó su fallo de la siguiente manera: Dedujo el Sentenciador de las pruebas presentadas en autos, que era cierto el servicio público prestado por el querellante, como Fiscal de Llano en la Inspectoría de Llano, en la cual prestó servicios por un (1) año, un (1) mes y catorce (14) días, así como que las funciones encomendadas al querellante fueron ejercidas con dedicación, honestidad y disciplina. Que está debidamente comprobado que fue “despedido” el 30 de julio de 1993, mediante oficio N° 726 de esa misma fecha, señalando que el querellante alegó que no existía la figura de “prescindir de sus servicios” dentro del texto de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas. Al respecto observó el A-quo que la Ley in comento se refiere a palabras tales como “renuncia, retiro, destitución y remoción”, y que técnicamente se ha tenido que utilizar el término “remoción”, puesto que al querellante se le está tomando como un funcionario de libre nombramiento y remoción. Así el A-quo al analizar el término empleado en el acto impugnado señaló que, no podía anular el aludido acto por el término mal empleado en el mismo, pues éste viene a ser un sinónimo del determinado en la Ley. Asimismo, indicó que de las pruebas presentadas en autos se deducía que el Gobernador del Estado Barinas “delegó en la persona del Dr. Rafael Simón Jiménez” la competencia para “nombrar y remover” los funcionarios y empleados de la Gobernación, que dicha delegación se realizó de conformidad con lo previsto en el Decreto 1-A, de fecha 3 de junio de 1993 y en especial por el Decreto 71-A del 28 de junio de 1993, por cuanto esos Decretos delegaban las atribuciones de “nombramiento y remoción” de personal en el Secretario General encargado que por razones de ausencia del principal, eran nombrados temporalmente en la Secretaria General de Gobierno, lo cual fundamentó en los siguientes hechos: Primero: que en el mencionado Decreto se dejó constancia del carácter de encargado que tenía la persona que se indicó como Secretario de Gobierno, Segundo: que los decretos de varias fechas referentes a una misma persona, por ejemplo en el caso del Secretario General de Gobierno encargado, Reinaldo Chejín Pujol, confirma el criterio del juzgador de que esta persona se encargó en varias y distintas oportunidades en dicha función, pues en caso contrario con el primer decreto hubiese bastado y de lo cual también se deduce que en el intervalo de cada decreto se encontraba en funciones de Secretario General el titular del mismo, Dr. Rafael Simón Jiménez, quien por Decreto N° 1-A, de fecha 3 de junio de 1993, estaba dentro de su competencia y atribuciones la remoción de los funcionarios y empleados de la Gobernación, Tercero: que no aparece probado en autos que el Secretario General de Gobierno, Rafael Simón Jiménez, estuviese ausente de su cargo para el 30 de junio de 1993, razón por la cual el A-quo consideró que el Secretario General de Gobierno si era competente para remover o “prescindir de los servicios del querellante”. En cuanto al vicio de inmotivación alegado, el Sentenciador A-quo señaló que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, para la fecha en que se dictó el fallo, sostenía en forma pacífica y reiterada que no era necesaria una exposición detallada y minuciosa de los hechos, bastando el señalamiento de las normas que lo contengan, así pues, observó que el acto impugnado expresó que se actuaba de conformidad con el “artículo 4, ordinal 2°, parágrafo C de la Ley de Carrera Administrativa” del Estado Barinas y que con este señalamiento se le indicó al demandante que se le removió por considerar que sus funciones comprendían principalmente actividades de fiscalización e inspección, avalúo, justipreciación o valoración y que en consecuencia era un funcionario de libre nombramiento y remoción, por lo que el acto se encontraba suficientemente motivado. Referente a la solicitud del querellante al pago de indemnización de daños y perjuicios, observó el A-quo que el Secretario General de Gobierno en ejercicio legítimo de sus funciones públicas no se extralimitó en las mismas, ni incurrió en abuso de poder, pues, actuó por delegación del Gobernador del Estado Barinas, quedando cumplidas las obligaciones e indemnizaciones contractuales con el pago que se le hizo al querellante de las mismas y señaló que al no estar comprobado ni existiendo hecho ilícito ni daño extracontractual alguno, mal podía reclamarse un resarcimiento por daños y perjuicios. Por otra parte, señaló el A-quo en su sentencia que, cursa en autos prueba de que el 1 de octubre de 1993 el querellante recibió lo referente a sus prestaciones sociales incluyendo lo correspondiente a “antigüedad, fideicomiso, vacaciones, bono vacacional y aguinaldos” y el libelo de la presente demanda fue recibido el 21 de septiembre de 1993, siendo admitida el 19 de octubre de 1993. Acotó que las prestaciones sociales a tenor de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas son pagadas al finalizar la relación de servicio público, que no existe pago de prestaciones sociales anticipadas a quienes prestan servicios a los órganos públicos, de hacerlo así constituiría una ilicitud sujeta a sanciones por los órganos contralores del Estado, no pudiendo el A-quo admitir tal presunción por haber recibido el querellante el pago de sus prestaciones sociales correspondientes, sin reserva ni condición alguna, por tanto el querellante aceptó en forma voluntaria su remoción del cargo y su retiro de la Administración Pública. DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 23 de octubre de 1996, el apoderado judicial del querellante consignó su escrito de fundamentación a la apelación, en el cual argumentó lo siguiente: Alegó que la sentencia recurrida contiene los vicios de inmotivación e incongruencia, los cuales evidenciará el Sentenciador de Alzada al revisar las actas procesales y denunció la violación de los artículos 12 y 243 del Código de Procedimiento Civil. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Pasa esta Corte a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración y al respecto observa que: A los fines de decidir la apelación ejercida contra la decisión que declaró sin lugar el recurso, esta Corte debe pronunciarse respecto al vicio denunciado por el apelante, relativo a que el Sentenciador A-quo señaló en su sentencia que hubo por parte del querellante una aceptación voluntaria de su retiro de la Administración Pública por haber cobrado el pago correspondiente a las prestaciones sociales, no pudiendo tenerse como un anticipo de las mismas, pues, de hacerlo constituiría una ilicitud sujeta a sanciones por los Órganos contralores del Estado. En relación con dicho alegato, observa esta Alzada que ciertamente el Tribunal A-quo se limitó a declarar improcedente el recurso por considerar que “(…) el hecho de que el querellante haya recibido sin ninguna reserva ni condición las prestaciones sociales que le correspondían a juicio de este Juzgador hace inoficiosa e inútil el recurso de nulidad intentado (…), pues al recibirlas prestaciones sociales correspondiente (sic), sin reserva ni condición alguna tal como aparece en autos, está aceptando en forma voluntaria su remoción del cargo y su retiro de la administración pública,(…)”. En cambio, el fallo no contiene efectivamente decisión expresa, positiva y precisa en relación con los alegatos esgrimidos por el querellante, referentes a los vicios de ilegalidad que imputó al acto impugnado, como son el de inmotivación, el de incumplimiento del procedimiento legal y reglamentario, el de defecto de la notificación del acto y el de incumplimiento de las normas establecidas para dictar actos que afecte derechos subjetivos. Al respecto, se observa que la pretensión de pago de prestaciones sociales fue deducida en la querella con carácter subsidiario, pero la pretensión de nulidad tiene carácter principal. Por tanto, el hecho de que el querellante haya cobrado un monto de dinero por concepto de prestaciones sociales ningún efecto procesal puede tener respecto de la pretensión de nulidad interpuesta por el querellante. Por tal motivo, el A-quo ha debido pronunciarse respecto de los alegatos correspondientes a dicha pretensión de nulidad. Por las razones antes expuestas de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, se ANULA el fallo recurrido, por no haber decidido conforme a lo alegado, en consecuencia pasa a conocer esta Corte sobre el fondo del asunto, tal como lo dispone el artículo 209 iusdem, al respecto observa: El primero de los vicios imputados al acto administrativo contenido en el oficio N° 726 de fecha 30 de julio de 1993, suscrito por el Secretario General de Gobierno del Estado Barinas, es el de inmotivación. En tal sentido, indica el querellante que el acto impugnado carece de los requisitos de forma constituidos por la referencia los hechos y fundamentos legales, lo cual – a su juicio – viola la normativa de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al respecto, observa esta Corte que cursa al folio 15 del expediente, el acto administrativo recurrido, en el cual se indica: “Cumpliendo instrucciones del Ciudadano Gobernador del Estado (…) me dirijo a usted, en la oportunidad de comunicarle que de conformidad con lo previsto en el Artículo 4° Ordinal 2° Parágrafo ‘C’ de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, a partir del 30-6-93, se ha decidido prescindir de sus servicios como Comisionado al servicio de la Dirección de Seguridad y Orden Público del Ejecutivo Estadal”. Considera esta Corte que, tal como lo indica el querellante, el acto recurrido adolece del vicio de inmotivación, pues, como en numerosas ocasiones ha expuesto esta Corte, en el contenido de todo acto administrativo se debe expresar, aunque sea de manera sucinta, las razones de hecho y de derecho en que se basa, de modo que la persona afectada pueda saber los motivos que le sirven de sustento al acto y, de esta manera, poder ejercer su legítimo derecho a la defensa. La falta de motivación de un acto administrativo se traduce en la indefensión del sujeto contra el cual aquél se dirige. Reiterando lo anterior, se observa que, el artículo in comento debe analizarse, por analogía, bajo el criterio jurisprudencial sostenido en cuanto a la aplicación del Decreto N° 211, pues, el artículo bajo examen tiene, al igual que dicho Decreto, un carácter excepcional, siendo menester que el acto administrativo que lo aplique señale pormenorizadamente la función ejercida en el cargo. La falta de la indicación señalada constituye una inmotivación genérica que hace nulo el acto. Por cuanto en el artículo bajo análisis aparece en cada ordinal una multiplicidad de supuestos, así el acto no será motivado si no se expresa en forma específica en cuál de dichos supuestos se ubica. El error en la clasificación del supuesto vicia el acto, aún cuando el cargo encaje en un supuesto diferente. Cabe señalar, que la regla general que protege a los funcionarios públicos sometidos a la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas es el disfrute de la estabilidad que ella acuerda, en virtud de la cual su remoción sólo puede ser afectada por los motivos que taxativamente señala esta Ley. Así bien, los ordinales y literales del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, aluden, a cargos que por su jerarquía son de libre nombramiento y remoción. En todo caso, ello no debe obedecer a una caprichosa o arbitraria calificación, por lo que la Administración, además de definir claramente la causal en la cual fundamenta su decisión debe aportar las pruebas que permitan comprobar los extremos de la aplicación, precisando mediante la comprobación del ejercicio de las funciones ejercidas por parte del titular del cargo declarado de libre nombramiento y remoción, es por ello que cobra importancia el expediente administrativo y la verificación de las funciones mediante el Registro de Información del Cargo y de no ser así estaremos frente a un acto inmotivado o frente a un falso supuesto y en consecuencia viciado de nulidad. En el caso de autos, la Gobernación del Estado Barinas no aportó ni en primera Instancia ni en Alzada, prueba alguna que permitiera calificar el cargo que desempeñaba el querellante como el previsto en el artículo 4, ordinal 2°, literal C de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Barinas, es decir que cumpliera las funciones de “fiscalización e inspección, avalúo, justipreciación o valoración”, y por lo tanto de libre nombramiento y remoción. Así, es evidente que el acto bajo análisis carece por completo de motivación y crea un estado de indefensión para el querellante, pues no se indican las razones de hecho ni de derecho por las cuales se decide “prescindir de sus servicios”. En consecuencia, esta Corte debe declarar nulo el acto administrativo recurrido, por violación del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y ordena la reincorporación del querellante al cargo de Fiscal de Llano o a otro de igual jerarquía y remuneración, dentro del área geográfica donde tenga su domicilio, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado, salvo aquellos que impliquen la prestación efectiva del servicio, a fin de restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada. Asimismo, debe negarse el pago de la cantidad de dinero demandada a título de indemnización, puesto que ni alegó ni probó el querellante los daños a los que, a su criterio, les corresponde tal monto, además que los sueldos dejados de percibir cuyo pago se ha estimado procedente tienen carácter indemnizatorios. Así se declara. Con relación al monto de dinero recibido por el querellante por concepto de prestaciones sociales, éste le será descontado de su liquidación al momento de la efectiva separación del funcionario del cargo ejercido en la Administración, y no generar así un pago de lo indebido. Así se decide. -III - DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR la apelación interpuesta el abogado Jorge Enrique Rodríguez Abad, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano PEDRO ANTONIO BARRIOS, contra la sentencia dictada el 2 de marzo de 1995 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, que declaró sin lugar la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, asistido por los abogados Jorge Enrique Rodríguez Abad y Jorge Rodríguez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 26.971 y 8.067, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS. 2.- Se ANULA la sentencia apelada. 3.- Conociendo del asunto se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta, en consecuencia: 3.1.- Se declara la NULIDAD del acto de retiro contenido en el oficio N° 726 de fecha 30 de julio de 1993. 3.2.- Se ORDENA la reincorporación del recurrente al cargo que desempeñaba o a otro de igual jerarquía y remuneración, 3.3.- Se ORDENA el pago de todos los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado, salvo aquellos que impliquen la prestación efectiva del servicio. 3.4.- Se NIEGA el pedimento de indemnización por daños y perjuicios. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen, dejándose copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil dos (2002). Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente MAGISTRADAS: EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Acc., NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ EXP. Nº 95-16542 JCAB/g