MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
00-25616
I
En fecha 25 de junio de 2001, la abogada GLEDY MONICA PEREZ BURGOS, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 55.6190, procediendo en su carácter de apoderada judicial del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, ejerció recurso de apelación contra la sentencia dictada en fecha 18 de junio de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano JAIME JOSE LOPEZ cédula de identidad N° 9.257.306, contra el acto administrativo sin número, de fecha 18 de agosto de 2000, emanado de la ALCALDIA DEL MUNICIPIO OSPINO DEL ESTADO PORTUGUESA, mediante el cual se decidió prescindir de los servicios del mencionado ciudadano.
Oída la apelación en ambos efectos, el referido tribunal ordenó la remisión del expediente a esta sede jurisdiccional, siendo recibido el 8 de agosto de 2001.
En fecha 14 de agosto de 2001, se dio cuenta a la Corte. Por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe el presente fallo, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente a la notificación del Procurador General de la República para comenzar la relación de la causa.
En fecha 3 de octubre de 2001, el abogado Nelson Marín Pérez, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 20.475, procediendo con el carácter de apoderado judicial del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
En fecha 18 de octubre de 2001, el abogado Rodolfo Alvarado, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 40.295, actuando como apoderado judicial del querellante presentó escrito de contestación a la apelación interpuesta.
En fecha 23 de octubre de 2001, comenzó al lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas. En fecha 31 de octubre de 2001, venció el lapso de cinco (5) días de despacho sin que ninguna de las partes presentara escrito contentivo de promoción de pruebas.
En fecha 28 de noviembre de 2001, oportunidad fijada para el acto de informes, se dejó constancia de que las partes no presentaron sus escritos de informes. En esta última fecha, la Corte dijo “Vistos”.
Una vez realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
II
ANTECEDENTES
Los abogados GISELA SALDIVIA, MARITZA SALDIVIA y RODOLFO ALVARADO, inscritos en el Inpreabogado bajo el Nos. 31.607, 61.137 y 40.295, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano JAIME JOSE LOPEZ, interpusieron ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, recurso contencioso administrativo de nulidad, en los siguientes términos:
Que su representado fue nombrado Fiscal de Obras en fecha 1° de abril de 1996, adscrito a la Alcaldía del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, desempeñándose en el cargo desde esa fecha hasta el 24 de agosto de 2000, cumpliendo cabalmente su trabajo.
Refieren, que en fecha 24 de agosto de 2000, el querellante recibió una comunicación del Despacho del Alcalde mediante la cual se le informó que se había decidido prescindir de sus servicios.
Aducen, que lo anterior viola lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Igualmente señalan que el acto es nulo por la inobservancia de normas legales, como la ausencia de procedimiento, ausencia de notificación, infracción en las pruebas, violándose de esta forma el derecho a la defensa, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser oído, el derecho a su notificación, el derecho de acceso al expediente, el derecho a presentar pruebas, el derecho a ser informado de los recursos, el derecho a la igualdad de las partes que se encuentran previstos en los artículos 48, 68, 23, 72, 58, 59 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que el acto carece de los elementos indispensables para permitirle al interesado conocer de las razones con el análisis de las pruebas recogidas y el fundamento legal aplicable al caso específico que sirvió de base para ordenar la destitución.
Exponen que el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por la Constitución y las leyes es nulo.
Asimismo sostienen que el acto impugnado violenta los artículos 18, 19 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Es por las circunstancias de hecho y de derecho antes expuestas, que solicitan que el acto sea declarado nulo, la reincorporación efectiva del recurrente, así como el pago de los daños y perjuicios que le han ocasionado por efecto de la suspensión del pago de sueldos, bonos y demás prerrogativas que ha dejado de percibir desde su ilegal retiro hasta la fecha en que se reincorpore efectivamente con todos los beneficios y variantes que le favorezcan.
2.- En fecha 19 de febrero de 2001, la abogada GLEDY MONICA PEREZ BURGOS, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 55.310, presentó escrito contentivo de la contestación del recurso de nulidad interpuesto, en los siguientes términos:
Rechaza, niega y contradice tanto los hechos como el derecho invocado por el querellante, todo ello conforme a los artículos 75 y 76 de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Solicita que el recurso de nulidad interpuesto se declare sin lugar, por ser infundado ya que el mismo no está viciado de ilegalidad.
Que es cierto que el recurrente fue removido el 24 de agosto de 2000, previa realización de las gestiones reubicatorias, y retirado de la carrera administrativa municipal de conformidad con el artículo con el artículo 74, numeral 5 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, actos administrativos éstos que desde luego quedaron firmes por no haber sido impugnados válidamente en sede administrativa.
Que el recurso contencioso administrativo de nulidad es inadmisible por no haberse interpuesto contra dicho acto impugnado el recurso administrativo de reconsideración en el tiempo útil para ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo cual no se agotó la vía administrativa.
Rechaza el pedimento que hace el accionante en cuanto al pago de daños y perjuicios que se le han ocasionado por efecto de la suspensión de pagos de sueldos, bonos y demás prerrogativas, pues la reclamación de daños y perjuicios de acuerdo con la legislación y jurisprudencia, inclusive, dispone que tales daños deben ser expresamente relacionados y determinados con toda precisión en el correspondiente libelo de demanda, para así garantizarse el derecho a la defensa que tiene el demandado, alude en este sentido que dicha petición es genérica.
III
EL FALLO APELADO
Mediante decisión de fecha 18 de junio de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, por el ciudadano JAIME JOSE LOPEZ contra la ALCALDIA DEL MUNICIPIO OSPINO DEL ESTADO PORTUGUESA, fundamentando su decisión en las siguientes consideraciones:
Que a la luz de lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no debe entenderse el requisito del previo agotamiento de la vía administrativa, no es un requisito de absoluto y necesario cumplimiento para poder acudir por ante el órgano jurisdiccional, por cuanto el sostener ello, de manera absoluta implicaría una limitación al acceso efectivo a la justicia.
Aunado a ello consideró, que contra la decisión emanada del Alcalde del Municipio Ospino del Estado Portuguesa de prescindir de los servicios del querellante, no era necesario interponer el recurso de reconsideración por ser el máximo jerarca.
Señaló que no habiendo la Alcaldía del Municipio Ospino del Estado Portuguesa remitido el expediente administrativo sustanciado contra el recurrente, el cual le fue requerido mediante oficio sin número recibido en fecha 11 de enero de 2001, se debe considerar demostrado el alegato del recurrente sobre la falta absoluta de procedimiento, por lo que la pretensión incoada debe prosperar.
IV
DE LA FUNDAMENTACION DE LA APELACION
En fecha 3 de octubre de 2001, el abogado Nelson Marín Pérez actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, consignó escrito contentivo de las razones de hecho y de derecho en las cuales fundamentó la apelación, y lo hizo en los siguientes términos:
Denuncia la violación por parte de la sentencia recurrida del numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de que en la misma se incurrió en el vicio de falta de aplicación de una norma debidamente alegada, cuando sin tener competencia legal hizo caso omiso al alegato de falta del cumplimiento de la vía administrativa, que como carga procesal de impretermitible cumplimiento tenía el recurrente que cumplir, con carácter previo, para así poder acceder a la jurisdicción contenciosa-administrativa.
V
DE LA CONTESTACION A LA APELACION
En fecha 18 de octubre de 2001, el abogado Rodolfo Alvarado, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano Jaime López, presentó escrito contentivo de las razones de hecho y de derecho en que fundamentó la contestación a la apelación interpuesta, en base a la siguientes consideraciones:
Se insiste en el escrito mencionado que al ser el Municipio una unidad primaria no tiene superior jerárquico y sería inoficioso agotar la vía administrativa cuando es el mismo Alcalde quien agota esa vía.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por el apoderado judicial del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, contra la sentencia dictada en fecha 18 de junio de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y a tal respecto observa:
El primer aspecto debatido sobre el cual debe pronunciarse esta alzada, es el relativo a la adminisbilidad del recurso interpuesto, por no haberse agotado la vía administrativa de conformidad con lo previsto en el artículo 124 Ordinal 2°, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que, en criterio del apelante, la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, al admitir el recurso de nulidad sin que se hubiere verificado el agotamiento de la vía gubernativa, incurrió en el vicio de falta de aplicación de una norma jurídica debidamente alegada por el accionado.
En este sentido, el Tribunal a quo, declaró que no se requería el agotamiento de la vía administrativa, por haber sido el acto emanado del Jerarca.
Al respecto, esta Corte observa:
El acto administrativo impugnado emanó del ciudadano Alcalde del Municipio Ospino de Estado Portuguesa, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 74, Ordinal 5°, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual es del siguiente tenor:
“Artículo 74.- Corresponde al Alcalde, como Jefe de la rama Ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes:
(...Omissis...)
5º.- Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la Cámara, Secretaría y Sindicatura Municipal, cuya administración corresponde al Concejo o Cabildo, a proposición de los respectivos titulares;
(Omissis)”
La norma antes transcrita establece que el ciudadano Alcalde es la máxima autoridad en materia funcionarial en el órgano ejecutivo del Municipio, por lo que está facultado para nombrar, remover y destituir a los funcionarios adscritos al ente local, todo de conformidad con los procedimientos establecidos.
De lo hasta aquí expuesto se infiere, que el acto administrativo impugnado está referido a la materia funcionarial emanado de la máxima autoridad jerárquica de un ente local. Por consiguiente, es menester determinar cual es la normativa aplicable al caso planteado, lo que permitirá a esta Corte decidir si el recurrente debía intentar el recurso de reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para así poder acceder a esta vía jurisdiccional.
En este sentido, y tal como lo ha señalado reiteradamente esta Corte, la Ley de Carrera Administrativa resulta aplicable supletoriamente a los Municipios, en ausencia de un estatuto funcionarial contenido en una Ley local, dictada por el Concejo Municipal de conformidad con lo establecido en los ordinales 3° y 10° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, conforme a los cuales:
“Son facultades de los Concejos y Cabildos:
(...)
3º. Sancionar Ordenanzas y dictar Acuerdos;
(...)
10º.- Aprobar el sistema de administración del personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios;
(...)” (Resaltado y subrayado de esta Corte)
Ante la ausencia de una normativa local en materia funcionarial, resulta entonces aplicable supletoriamente la Ley de Carrera Administrativa, en los términos señalados por esta Corte en sentencia de fecha 27 de abril de 2000:
“De modo que, no se trata de una impugnación de un acto administrativo, sino por el contrario estamos en presencia de una querella funcionarial, que en principio, por ser el querellante un funcionario del Municipio Libertador del Distrito Federal, debe regularse de conformidad con lo establecido en la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al servicio del citado Municipio, y en aquellos aspectos no regulados en la mencionada ordenanza debe aplicarse supletoriamente la Ley de Carrera Administrativa.” (Caso Omar Ramón Font Palacios)
En consecuencia, la normativa aplicable en forma supletoria al caso planteado, es la Ley de Carrera Administrativa, por lo que en el supuesto de que fuera necesario agotar la vía administrativa, lo sería bajo las normas y en los términos previstos en dicha Ley, dada la naturaleza funcionarial de la querella interpuesta, y no como lo señala la representante del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, de acuerdo a los procedimientos de segundo grado previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
No obstante lo expuesto, esta Corte observa que la supletoriedad de la Ley de Carrera Administrativa a que se ha hecho referencia, no puede extenderse al extremo de imponer condiciones para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, que por constituir una limitación a la garantía constitucional de acceso a la justicia prevista en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe estar prevista expresamente en la Ordenanza que regule la relación funcionarial, lo cual no ocurre en el caso que se decide.
Este ha sido el criterio sostenido por este alzada, contenido en sentencia de fecha 17 de diciembre de 1998, cuyo texto es del siguiente tenor:
“En tal sentido observa esta Alzada, que el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional en la que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso, y por lo que atañe a la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios al Servicio de la Municipalidad del Municipio Sucre, al no ser Ley Nacional, no podría establecer en forma imperativa el agotamiento de la vía conciliatoria, lo que por cierto no hace, toda vez que en su artículo 69 establece en forma optativa el agotamiento de dicha vía. Por tanto al no ser exigibles a dichos funcionarios municipales el agotamiento de la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento mal estimó el a quo la Inadmisibilidad del recurso por la referida causal, por tanto esta Alzada revoca el fallo apelado y ordena devolver el expediente al Tribunal a quo a los fines de que se pronuncie sobre el fondo del asunto debatido, y así se decide.” (Caso Yilia Marveli Poleo León, Exp. 98-21015)
Al amparo de todo lo expuesto, es forzoso para esta alzada concluir:
1.- Que la normativa aplicable, atendiendo a la naturaleza de la querrella planteada, es la Ley de Carrera Administrativa, cuyas disposiciones se aplican supletoriamente. Así se decide.
2.- Que la supletoriedad de la Ley de Carrera Administrativa no puede extenderse al establecimiento de una limitación al acceso a la justicia, como lo es el agotamiento de la vía administrativa, y, por consiguiente, el recurrente no estaba obligado a agotar la vía administrativa, por cuanto no existe Ordenanza (Ley local) que expresamente estableciera el procedimiento de revisión o conciliación aplicable a los funcionarios destituidos o removidos de la función pública local en el Municipio Ospino del Estado Portuguesa. Así se decide.
3.- Que disiente del criterio del Tribunal a-quo en el sentido de que, si bien es cierto el recurrente no tenía la obligación de agotar la vía administrativa, ello no se fundamente en que el acto haya sido emanado del superior jerárquico del Municipio (Alcalde), sino en virtud de los razonamientos antes expresados. Así se decide.
Esta Corte debe reiterar que en ausencia de una Ley local que regule el régimen de administración de personal, deben aplicarse supletoriamente las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto si un Municipio no da cumplimiento al artículo 153 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y se abstiene de dictar la correspondiente ordenanza que regule la función pública local, es evidente que tal omisión no puede resultar en perjuicio de los funcionarios públicos municipales quienes quedarían en total desamparo y al libre albedrío de la voluntad del Alcalde de turno.
En tal virtud, en el caso planteado, dependiendo de la naturaleza de la forma de retiro de la administración pública municipal (remoción o destitución), lo cual no se infiere del acto administrativo impugnado, ha debido aplicarse el procedimiento que para cada uno de esos casos prevé la Ley de Carrera Administrativa.
Así lo ha señalado esta alzada, en los siguientes términos:
“En cuanto al argumento de la prescindencia de procedimiento legalmente establecido, en efecto todo acto administrativo debe realizarse de acuerdo a un procedimiento constitutivo y previo a su ejecución. Si bien es cierto que para los funcionarios pertenecientes a los Estados rige la normativa sobre carrera administrativa estadal, también lo es que cuando en ella no se prevea procedimiento a fin de efectuar remociones y retiros, debe supletoriamente acudirse en tanto y en cuanto sea aplicable, a la Ley de Carrera Administrativa que rige a los funcionarios pertenecientes a la Administración Pública Nacional.” (Sentencia de fecha 06 de julio de 2000, caso Gobernación del Estado Lara contra el fallo emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 27 de noviembre de 1998.)
Con fundamento en lo expuesto, es que en criterio de esta Corte, debe declararse que el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta, toda vez que fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido en la Ley de Carrera Administrativa -aplicable supletoriamente-, según lo previsto en el artículo 19, numeral 4 y de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
VII
DECISION
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado NELSON MARIN PEREZ, con el carácter de apoderado judicial del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, contra la sentencia dictada en fecha 18 de junio de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental; y, en consecuencia, se CONFIRMA con las modificaciones establecidas en la parte motiva del presente fallo, la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 18 de junio de 2001, la cual declaró con lugar el Recurso Contencioso Administrativo Nulidad conjuntamente con Acción de Amparo Constitucional, interpuesto por el ciudadano Jaime José López, contra el acto administrativo sin número, de fecha 18 de agosto de 2000, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Ospino del Estado Portuguesa.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, en Caracas, a los ______ días del mes de _____________ de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria Accidental,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. Nº 01-25616.-
AMRC/dlsf.-
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