TSJ Regiones - Jurisprudencia

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 01-25923

En fecha 10 de octubre de 2001, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 3065 de fecha 7 de octubre de 2001, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado Jorge Alejandro Machín Cáceres, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 22.872, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil ARQUITECTURA SUR DEL LAGO, C.A. (ARQUISUL), inscrita por ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 12 de agosto de 1997, bajo el N° 20, Tomo 21-A, contra el ciudadano Freddy Gómez, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO FRANCISCO JAVIER PULGAR DEL ESTADO ZULIA.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un solo efecto, la apelación interpuesta por el abogado Jorge Alejandro Machín Cáceres, anteriormente identificado, contra la sentencia de fecha 24 de septiembre de 2001, mediante la cual el prenombrado Juzgado declaró improcedente in limine litis la acción de amparo interpuesta.

En fecha 18 de octubre de 2001, se dio cuenta a la Corte, y por auto de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado César J. Hernández.

En fecha 19 de octubre de 2001, se pasó el presente expediente al Magistrado ponente.

En fecha 10 de enero de 2002, en virtud de la reincorporación de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vicepresidente; y las Magistradas: Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Ana María Ruggeri Cova, reasignándose la ponencia a la Magistrada, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Mediante escrito presentado en fecha 17 de septiembre de 2001, el abogado Jorge Alejandro Machín Cáceres, en su carácter de autos, interpuso pretensión de amparo, en los siguientes términos:

Que “Consta de Resolución N° 005/2001, de fecha 9 de enero de 2001, emanada del despacho del Alcalde del Municipio Francisco Javier Pulgar del Estado Zulia, que la Empresa Arquitectura Sur del Lago, C.A. (ARQUISUL, C.A.) se le había concedido el servicio para el mantenimiento, conservación y reparaciones menores, limpieza de edificaciones donde funcionan las oficinas y dependencias de la Alcaldía; plazas, parques, instalaciones deportivas, calles, así como el ordenamiento y embellecimiento del casco urbano del Municipio, mediante la contratación de los servicios de microempresas”.

Que “Asimismo, se acordó su participación mediante correspondencia de fecha 10 de enero de 2001, en el cual le informaban que con el objeto de elaborar el contrato correspondiente y la apertura del fideicomiso debía presentar ante la Oficina de Proyectos, los siguientes documentos: 1.- presupuesto actualizado del proyecto; 2.- cronográma de ejecución y desembolso del proyecto; 3.- notificación de las personas autorizadas para validar y/o conformar las órdenes de pago relacionadas con el proyecto, fotocopias de las cédulas de identidad y facsímiles de las firmas de las personas autorizadas (…)”.

Que “(…) se le concedió como plazo para la entrega de los referidos documentos el día lunes 15 de enero de 2001”.

Que “(…) en esa fecha, 15 de enero de 2001, mi representada consignó ante la Dirección de Administración de la Alcaldía, los documentos que le fueron exigidos para la elaboración del respectivo contrato” y en esa misma fecha, se suscribió el contrato en cuestión.

Que “(…) En Resolución de fecha 4 de abril de 2001, la Alcaldía del Municipio Francisco Javier Pulgar acordó, en forma arbitraria, ilegítima y unilateral, basada en unas supuestas ‘interrupciones injustificadas’, asumir el rescate anticipado del servicio al cual se refiere el documento suscrito por las partes”.

Que “(…) como bien lo tiene establecido la doctrina del Tribunal Supremo de Justicia, la Administración tiene la facultad de resolver unilateralmente los contratos administrativos en los que sea parte, por distintas razones: de legalidad, cuando no se han satisfecho los requisitos exigidos para su validez o eficacia; de interés general o colectivo; y a título de sanción, en caso de falta grave o incumplimiento del contratante. Ciertamente que en este último supuesto, no puede la Administración prescindir, en principio, de un procedimiento contradictorio, en el cual se asegure al particular sus elementales garantías de intervención y defensa. En consecuencia, frente a la potestad de rescisión unilateral, se erige la garantía del derecho a la defensa del interesado que será afectado por la decisión que haya de adoptarse”.

Que “En el caso subiudice, la Administración dio por demostrado la existencia de ´interrupciones injustificadas´ y como consecuencia de ello ‘rescató anticipadamente’ el servicio concedido, sin haber realizado la apertura del procedimiento previo, que garantizara al administrado su derecho a la defensa”.

Que “(…) el contratante ha asumido una serie de obligaciones que van desde la adquisición de equipos, contratación de personal, elaboración de planes de arborización, proyectos viales, estudios de impacto ambiental y social; adquirió equipos de seguridad e higiene para suministrárselos al personal, en fin realizó importantes inversiones de capital”.

Que “(…) de haberse producido las interrupciones injustificadas del servicio, la Administración debió haber aperturado el correspondiente procedimiento con el objeto de determinar las causas de las mismas, a objeto de determinar si éstas eran imputables al contratado o, en su defecto, al propio contratante, es decir, a la Alcaldía del Municipio Francisco Javier Pulgar”.

Que “(…) esto constituye una garantía del derecho de defensa de las partes, quienes en la oportunidad legal correspondiente y en el curso del procedimiento respectivo, habrían podido alegar las razones de hecho y de derecho que justificaron las supuestas interrupciones injustificadas”.

Que del contenido del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se puede colegir que el legislador venezolano previó la necesidad de un debido proceso en los procedimientos administrativos, y de ello se puede concluir que “(…) ningún funcionario público puede anular, revocar o suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, si éstos han originado derechos subjetivos a sus destinatarios”.

Que “(...) ningún funcionario público podrá dictar ninguna Resolución que afecte los derechos subjetivos de un ciudadano, sin haber aperturado el procedimiento administrativo en el cual se le hubiese hecho saber la apertura del procedimiento, la oportunidad para la formulación de los alegatos y defensa, se le hubiese concedido el derecho a promover y evacuar pruebas y a ejercer los recursos pertinentes”.

Que “(…) cualquier acto que emane de un funcionario público en el cual se afecten los derechos subjetivos del administrado, sin habérsele aperturado el procedimiento administrativo, configura una violación al derecho constitucional al debido proceso y a la defensa, que son tutelados por vía de amparo constitucional”.

Que en consecuencia, al haberse rescatado anticipadamente el contrato de servicio otorgado a mí representada, sin haber aperturado el respectivo procedimiento administrativo, se incurrió en violación flagrante de los derechos a la defensa y al debido proceso.

II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 24 de septiembre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declaró improcedente in limine litis la acción de amparo constitucional interpuesta, con base en los siguientes argumentos:

Que “A juicio de este Tribunal, la acción de amparo interpuesta por la demandante no es la procedente en derecho, en razón de no existir o de no haberse configurado en el caso sub examine, el supuesto de que la Alcaldía haya lesionado derechos a la actora, como consecuencia de la resolución o rescisión del contrato de marras, violación o quebrantamiento de los derechos al debido procedimiento administrativo y a la defensa, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, invocados por la accionante en la solicitud de amparo, sino en todo caso, infracciones al ordenamiento legal, de los contratos, tanto administrativo como civil, y, específicamente, al propio instrumento que vinculó a las partes conforme lo acreditado en actas”. (Subrayado del a quo).

Que “Por los fundamentos expuestos, este Tribunal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, en ejercicio de su competencia para conocer de dicha acción de amparo, conforme el artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, declara: a) IMPROCEDENTE in limine litis la presente acción de amparo interpuesta (…); b) No hay pronunciamiento en costas por haberse resuelto in limine litis este asunto” (Mayúsculas y subrayado del a quo).

III
DEL ESCRITO DE APELACIÓN

El abogado Jorge Alejandro Machín Cáceres, en su condición de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil Arquitectura Sur del Lago, C.A. (ARQUISUL), fundamentó su apelación en los siguientes argumentos:

Que “En primer lugar, el Órgano Jurisdiccional considera que ‘la acción de amparo no es procedente en derecho, en razón de no existir o de no haberse configurado en el caso sub examine, el supuesto de que la Alcaldía haya lesionado derechos a la actora, como consecuencia de la resolución o rescisión del contrato de marras, violación o quebrantamiento de los derechos al debido procedimiento administrativo y a la defensa, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, invocados por la accionante en la solicitud de amparo, sino en todo caso, infracciones de orden legal, de los contratos, tanto administrativo como civil, y, específicamente, al propio instrumento que vinculó a las partes conforme lo acreditado en autos”.

Que este criterio del sentenciador, no se corresponde con los postulados doctrinarios establecidos por el Tribunal Supremo de Justicia en diversos fallos, puesto que si a juicio del sentenciador la acción de amparo no es procedente, porque no se trata de violaciones de normas constitucionales sino legales, ello constituye, en todo caso, un motivo de improcedencia de la acción, lo cual debe ser decidido en la sentencia de mérito y no in limine litis, como fue decidido en el caso sub iudice.

Que “(...) en la acción de amparo constitucional se refiere en forma indubitable, categórica y sin género de dudas, que el motivo por el cual se rescató anticipadamente el contrato fue a título de sanción, derivada por el supuesto incumplimiento de la Empresa ARQUITECTURA SUR DEL LAGO, C.A., (...) y, en estos casos, tanto la doctrina administrativa como la doctrina del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido que debe aperturarse (sic) un procedimiento administrativo previo, para –de ese modo- garantizar el legítimo derecho a la defensa y al debido proceso del administrado, frente a posibles conductas arbitrarias de la Administración o de algún funcionario público”. (Mayúsculas y negrillas del apelante).

Que “Por último, alega el sentenciador que la violación de normas legales o sublegales no da derecho al ejercicio de la acción de amparo constitucional, por lo que debe acudirse a las acciones legales pertinentes”.

Que la acción de amparo no se fundamentó en violación de normas legales o sublegales, puesto que se fundamenta en la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso –consagrados en el artículo 49 de la Constitución vigente- que tiene el administrado que ha celebrado un contrato con la Administración, el cual pretende ser revocado o rescindido por ésta, como sanción al supuesto incumplimiento del contratante, lo cual se corresponde plenamente con la doctrina del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa.

Que “Por los fundamentos antes expuestos, pido al Órgano Jurisdiccional que le corresponda conocer de la presente apelación, la declare con lugar, y ordene la sustanciación de la presente causa”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

De conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pasa esta Alzada a conocer de la apelación ejercida por la quejosa, contra la sentencia dictada por el a quo, a cuyo efecto observa:

Con relación a la competencia, visto que la presunta agraviada ejerció una acción autónoma de amparo constitucional, contra un acto separable del contrato administrativo en cuestión, emanado de una autoridad municipal (Alcalde), y visto que dicha acción fue decidida en primera instancia por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, compete a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la presente apelación, en virtud de lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.

Sentado lo anterior, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse sobre la apelación en referencia, para lo cual observa:

Señala el a quo en su decisión que “(…) la acción de amparo interpuesta por la demandante no es la procedente en derecho, en razón de no existir o de no haberse configurado en el caso sub examine, el supuesto de que la Alcaldía haya lesionado derechos a la actora, como consecuencia de la resolución o rescisión del contrato de marras, violación o quebrantamiento de los derechos al debido procedimiento administrativo y a la defensa, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, invocados por la accionante en la solicitud de amparo, sino en todo caso, infracciones al ordenamiento legal, de los contratos, tanto administrativo como civil, y, específicamente, al propio instrumento que vinculó a las partes conforme lo acreditado en actas” (Subrayado del a quo).

Ahora bien, no puede esta Corte compartir este argumento del a quo, según el cual la denuncia formulada por la accionante (resolución de contrato sin un previo procedimiento), configuraría simplemente una infracción de orden legal o contractual y no un posible quebrantamiento a los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso. Como se sabe, es inveterada y pacífica la doctrina jurisprudencial que señala que la imposición de sanciones por la Administración Pública (en este caso, la resolución anticipada del contrato por supuesto incumplimiento del contratista), requiere la previa tramitación de un procedimiento administrativo, que garantice un ejercicio efectivo al particular afectado de su derecho a la defensa. En efecto, la ausencia absoluta del procedimiento o la omisión de sus trámites esenciales, ha sido concebida por la jurisprudencia como una auténtica “vía de hecho”, lesiva de los derechos a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de 1999, y susceptible de ser atacada mediante la acción de amparo constitucional.

En este sentido, y específicamente refiriéndose a la resolución de los contratos por parte de la Administración, se ha pronunciado la doctrina de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 1° de febrero de 2001, señalando lo siguiente:

“(...) reitera la Sala que la Administración tiene la facultad de resolver unilateralmente los contratos administrativos en los que sea parte, por distintas razones: de legalidad, cuando no se han satisfecho los requisitos exigidos para su validez o eficacia; de interés general o colectivo; y a título de sanción, en caso de falta grave o incumplimiento del co-contratante. Ciertamente, en este último supuesto, no puede la Administración prescindir, en principio, de un procedimiento contradictorio, en el cual se asegure al particular sus elementales garantías de intervención y defensa. En consecuencia, frente a la potestad de rescisión unilateral del contrato, se erige la garantía del derecho a la defensa del interesado que será afectado por la decisión que haya de adoptarse”. (Subrayado de esta Corte).

En consecuencia, debe quedar claro que tanto la rescisión en forma unilateral de un contrato por la Administración, así como la imposición de cualquier otra sanción derivada del incumplimiento del contrato, exige por parte de la Administración la apertura de un procedimiento administrativo, en el cual se garantice al particular el ejercicio del derecho a la defensa; de allí se desprende que la ausencia de este procedimiento o de cualesquiera de sus trámites esenciales, constituye una flagrante y directa violación de los derechos constitucionales del afectado, quien puede hacer pleno uso de la acción de amparo constitucional para el restablecimiento de la situación jurídica que considera infringida.

Por tal razón, se declara con lugar la apelación ejercida y se revoca la decisión que se recurre en apelación, dictada el 24 de septiembre de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se decide.

Ahora bien, observa esta Corte que la decisión del a quo declaró improcedente in limine litis el amparo constitucional ejercido, sin que en ningún momento haya habido participación de la parte contra la cual se ejerció dicha acción judicial, considerada como presunto agraviante. Sobre este particular, debe señalarse que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha reconocido que:

“(...) dentro de las facultades del Juez Constitucional se encuentra la de declarar improcedente in limine litis una demanda de amparo sometida a su conocimiento cuando considere que su admisión y posterior trámite serían inútiles dado los términos en que la misma ha sido planteada y que ponen de manifiesto ab inicio que en modo alguno podría prosperar”. (Subrayado de esta Corte). (Sentencia N° 1253, de fecha 17 de julio de 2001).

No obstante lo anterior, considera esta Corte que en el caso de marras, no estaban dados los supuestos a que hace referencia la Sala Constitucional para que el a quo declarara improcedente in limine litis el amparo ejercido, pues la falta de participación del presunto agraviante, impide que esta Corte pueda dictar una decisión que resuelva la controversia, sin que antes haya sido emplazado el accionado para ejercer su defensa. En casos como el presente, los jueces de amparo que actúen en primera instancia, deben tener presente que su decisión será conocida -por vía de apelación o consulta- por un tribunal de Alzada, razón por la cual, en aras de la tutela judicial efectiva, no resulta conveniente que adopten su decisión sin haber emplazado al presunto agraviante, y sin haber cumplido a cabalidad con el procedimiento previsto para tramitar la acción de amparo constitucional.

Así las cosas, en este caso, resulta forzoso ordenar al Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, dicte una nueva sentencia, previa tramitación del procedimiento previsto para la acción autónoma de amparo constitucional (lo que incluye naturalmente la participación del presunto agraviante), lo cual deberá realizarse a la brevedad posible. Así se declara.

V
DECISION

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado Jorge Alejandro Machín Cáceres, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 22.872, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil ARQUITECTURA SUR DEL LAGO, C.A. (ARQUISUL), inscrita por ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 12 de agosto de 1997, bajo el N° 20, Tomo 21-A, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental el 24 de septiembre de 2001, mediante la cual declaró improcedente in limine litis la acción de amparo constitucional ejercida por el prenombrado abogado, en su carácter de autos, contra el ciudadano Freddy Gómez, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO FRANCISCO JAVIER PULGAR DEL ESTADO ZULIA.

2.- REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental en fecha 24 de septiembre de 2001, por medio del cual se declaró improcedente in limine litis la acción de amparo constitucional interpuesta.

3.- ORDENA al Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, dicte una nueva sentencia, previa tramitación del procedimiento previsto para la acción autónoma de amparo constitucional, lo cual deberá realizarse a la brevedad posible.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal del origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los …………………. ( ) días del mes de …………………………..de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

LEML/erg
Exp. N° 01-25923