MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ Mediante Oficio N° 302 de fecha 03 de mayo de 2000, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes remitió a esta Corte, el expediente contentivo de la querella interpuesta por el ciudadano FRANCK GERARDO MORENO AVENDAÑO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 8.071.247, representado por el abogado JULIÁN MARCANO ESCOBAR, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N°. 28.254, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA. La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado OSCAR GONZÁLEZ DÍAZ, actuando con el carácter de sustituto del Procurador General del Estado Mérida, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 26 de enero de 2000 la cual declaró con lugar la querella interpuesta. En fecha 18 de mayo de 2000 se dio cuenta a la Corte; se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ y se fijo el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. El 1° de junio de 2000, el abogado OSCAR GONZÁLEZ DÍAZ, actuando con el carácter indicado, consignó escrito de fundamentación de la apelación. El 13 de junio de 2000 comenzó la relación de la causa. En fecha 19 de septiembre de 2000, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes. El 11 de octubre del mismo año, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, esta Corte dejó constancia de que la parte actora presentó el referido escrito. En esa misma fecha se dijo “Vistos”. Juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe la decisión. Reconstituida la Corte el 11 de enero con los Magistrados que actualmente la integran, se ratificó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ. Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes: I ANTECEDENTES En fecha 12 de febrero de 1997 el apoderado judicial del ciudadano FRANCK MORENO, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, en el cual solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio de fecha 08 de agosto de 1996 y la restitución al cargo que venía desempeñando desde el año 1992, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde el retiro de su mandante. Fundamentó su pretensión de la siguiente manera: Que en fecha 14 de agosto de 1996 su poderdante recibió comunicación suscrita por el Director de Educación del Ejecutivo Regional del Estado Mérida, en la cual se objetó su ingreso a la carrera docente por el hecho de no tener el título de Licenciado en Educación a pesar de ser Licenciado en Letras y poseer el respectivo “Certificado de Estudios Especiales” o “Componente de Formación Docente o Pedagógica”, conforme a lo previsto en la Resolución N° 12 emanada del Ministerio de Educación, según Gaceta Oficial N° 3.085 del 24 de enero de 1983, que lo equipara o lo coloca en igualdad de condiciones a cualquier profesional de la docencia con los mismos derechos y obligaciones consagrados en las Leyes que regulan la materia. Alegó el apoderado actor, que el Director de Educación del Ejecutivo Regional además de objetar el ingreso de su mandante, declaró la nulidad absoluta de su nombramiento y le suspendió el salario correspondiente a su actividad laboral, violando la estructura jerárquica del Estado, en virtud de que su nombramiento emanó del Gobernador del Estado Mérida quien es la autoridad competente, nombramiento obtenido por haber resultado ganador del “Concurso de Mérito y Oposición en el año 1992”. Indicó, que su mandante recibió respuesta del recurso de reconsideración interpuesto mediante la cual se confirma el acto administrativo del 08 de agosto de 1996, sustentando la decisión en el hecho de que su representado no posee el título de profesional de la docencia, desconociendo el título universitario de Licenciado en Letras y el “Certificado o Componente Docente” que lo equipara en igualdad de condiciones a cualquier profesional de la docencia; pretendiendo hacer ver que la Junta Calificadora no tenía facultad, atribución ni función para reconocer tal “Certificado” como título, en razón de que dicho “Componente Docente” según el Director de Educación no es un título y, por lo tanto, no tenía derecho a ingresar como profesional de la docencia al servicio del Estado Mérida. Afirmó, que la Junta Calificadora lo que hizo fue cumplir con un mandato del Ministerio de Educación, de conformidad con la establecido por la Resolución N° 12 que reconoce a su representado el “Certificado” o “Componente Docente” que lo habilita para el ejercicio de la docencia, y que nunca ha pretendido que sea un título; sólo le permitió ser titular de los mismos derechos y obligaciones de cualquier profesional de la docencia al cumplir con los requisitos exigidos para su aprobación. Alegó, que su mandante al conocer el resultado del recurso interpuesto procedió a ejercer el recurso jerárquico ante el Gobernador del Estado Mérida en fecha 15 de octubre de 1996, del cual no recibió respuesta. Indicó, que el “Certificado” o “Componente Docente” no es un informe, es un documento o instrumento que tiene plena validez hasta tanto no sea impugnado a través de un procedimiento judicial o administrativo. Que dicho “Certificado” le ha creado derechos los cuales no pueden ser desconocidos, en virtud del principio de la irretroactividad de la Ley, y aseguró que si bien la Administración puede cambiar de criterios, sin embargo, los nuevos criterios no pueden aplicarse a situaciones anteriores. Que la Junta de Calificación no reconoció el “Certificado” o “Componente Docente” como título, sino que simplemente aplicó la mencionada Resolución N° 12 del Ministerio de Educación que lo reconoció como profesional de la docencia. Expresó el apoderado judicial del recurrente, que quien otorga un nombramiento es en definitiva el Gobernador y no la Junta Calificadora, como lo pretende hacer valer el Director de Educación; y, para ser anulado, es imprescindible abrir un procedimiento, debiendo ser el vicio que origine la nulidad absoluta del acto administrativo de tal gravedad o magnitud que no permita nacer derechos sobre el destinatario del mismo. Aunado a lo anterior, el referido acto no encuadra en ninguno de los supuestos consagrados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Denunció, que el acto administrativo impugnado viola lo previsto en el artículo 10, numeral 5 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Mérida, los artículos 77, 82 y 83 de la Ley de Educación, la Resolución N° 12 del Ministerio de Educación del 19 de enero de 1983, los artículos 84, 85 y 88 de la Constitución de 1961, los artículos 71, 72, 85, 97, numerales 1, 15, 25 y 26 de la Constitución del Estado Mérida y el artículo 18, numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no indicar el número y la fecha del Decreto que contiene el carácter con que actuó el Director de Educación lo que, a su decir, permite concluir que el mencionado funcionario no tenía facultad para destituir funcionarios profesionales de esa Dependencia. II DE LA SENTENCIA APELADA En fecha 26 de enero de 2000, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de Los Andes, declaró con lugar la querella interpuesta, anuló el acto administrativo de fecha 08 de agosto de 1996, ordenó la restitución del recurrente al cargo de Subdirector de la Unidad Educativa “La Ranchera”, con el pago de los sueldos dejados de percibir y demás beneficios que le correspondían desde la fecha de su separación del cargo hasta su efectiva reincorporación previa, corrección monetaria. Negó la condenatoria por costas pretendida por el actor. Fundamentó su decisión en los términos siguientes: “no consta en las actas del expediente administrativo que para emitir el acto cuestionado se hubiese instruido procedimiento alguno y del propio texto del acto administrativo recurrido en nulidad se observa que el recurrente no fué (Sic) citado en forma alguna al proceso que se encuentra establecido en el artículo 83 de la Ley de Educación... . El procedimiento administrativo constituye la manifestación del deber de documentación que tiene la Administración o originada en la necesidad de acreditar fehacientemente hechos, actos, actuaciones etc., según una secuencia lógica de modo, tiempo y manera, pero no deja de observar este Juzgador que el expediente de marras fué (Sic) instruido sin la presencia del accionante, y nuestra jurisprudencia de Casación a (Sic) señalado que aquel que jamás fué (Sic) llamado ni oído en juicio, puede ser lesionado por un acto decisorio, aún cuando tales providencias sean legítimas, si los actos fueron tomados en procesos donde no tuviera ocasión de defenderse. Tales decisiones estarían viciadas por abuso de poder, y en consecuencia, considerara este Tribunal que el vicio de falta de procedimiento establecido es de tal magnitud que hace innecesario examinar los otros vicios alegados por el recurrente en nulidad”. III FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 1° de junio de 2000, el abogado OSCAR GONZÁLEZ DÍAZ, actuando con el carácter de sustituto del Procurador General del Estado Mérida, consignó escrito de fundamentación de la apelación en el cual señaló: Que la sentencia apelada viola las disposiciones contenidas en los ordinales 3° y 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, ya que la misma omitió pronunciamiento sobre los alegatos esgrimidos por la representación del Organismo querellado en el acto de contestación de la querella, sobre la legalidad del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, así como sobre los informes presentados por la Dirección de Educación. Señaló, que el fallo es incongruente al no apreciar todo lo actuado y probado en defensa de su representado, desatendiendo requisitos de eminente orden público e infringiendo, igualmente, formas sustanciales que hacen nula de pleno derecho la decisión de instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por el sustituto del Procurador General del Estado Mérida y, a tal efecto, observa: En primer lugar, debe esta Corte pronunciarse respecto al alegato esgrimido por el recurrente en su escrito libelar, referido a la falta de competencia del funcionario que emitió el acto administrativo impugnado, por ser materia que interesa al orden pública. Observa esta Corte: El querellante solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio de fecha 8 de agosto de 1996, suscrito por Director de Educación del Ejecutivo Regional del Estado Mérida, mediante el cual se objetó su ingreso a la carrera docente por el hecho de no tener el título de Licenciado en Educación, a pesar de ser Licenciado en Letras, y poseer el “Certificado de Estudios Especiales” o “Componente de Formación Docente o Pedagógica”, conforme a lo previsto en la Resolución N° 12 emanada del Ministerio de Educación, según Gaceta Oficial N° 3.085 del 24 de enero de 1983. Ante tal solicitud, debe esta Corte forzosamente referirse a ciertas circunstancias de ineludible análisis para la solución del caso concreto. En este sentido, el Ministerio de Educación al igual que diversos organismos de la Administración Pública Nacional fue afectado por el proceso descentralizador impulsado en Venezuela. En virtud de este proceso se transferirán competencias de la Autoridad Central, con la aprobación del Poder Legislativo Nacional a representantes electos de Entidades Territoriales geopolíticamente definidas, regionales y locales, lo que supuso el otorgamiento de poder y autonomía para su ejercicio bajo ciertos cánones definidos constitucionalmente y mediante leyes especiales, los cuales podrían ser avalados por el Poder Legislativo de la instancia receptora. Mediante este proceso, se desconcentró la asignación de atribuciones de una institución u organismo a sus representantes o agentes radicados en una determinada región o localidad, manteniendo su dependencia de quien se las otorgó, tanto en la validación de sus decisiones como en el origen de su autoridad, lo cual no es producto de la elección popular. La descentralización, en los términos expuestos, supone, así, por una parte, que la Entidad Regional o Local elige sus propios representantes; y, por la otra, que éstos pueden gerenciar sus competencias con autonomía. Así, en el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes se procedió a instrumentar el Plan de Reorganización, Desconcentración y Descentralización del Sector Educativo, con el propósito de fortalecer la gestión institucional, otorgar mayor autonomía a la Institución Escolar, acercar la toma de decisiones y la responsabilidad por los resultados educativos a los beneficiarios directos del sistema así como para incrementar la eficiencia y la eficacia, a través de tres líneas de acción: la desconcentración, la descentralización y la transformación institucional. Para lo anterior, de conformidad con el Artículo 4º, ordinal 5º, de la Ley Orgánica de Descentralización, se estableció la transferencia progresiva del Servicio Educativo a los Estados de acuerdo a las directrices y bases definidas por el Ejecutivo Nacional, y el Ministerio de Educación en el ejercicio de su papel rector del Servicio Educativo, diseñando los términos para la cogestión del servicio y para la transferencia de competencias. Durante el proceso, mediante acuerdos y convenios sobre la Administración de Personal y desarrollo de proyectos de mejoramiento de la calidad de la Educación, suscrito entre el Ministerio de Educación y los Gobernadores de Estado, se establecieron los mecanismos de cooperación y de inversión compartida para garantizar la ejecución de la política educativa, fortaleciéndose la coordinación intergubernamental, entre ellas los Convenios de Transferencia de Competencias, y el desarrollo de las Auditorias de Personal. De esta manera, se conformó la figura de la Autoridad Única Educativa (Director de Zona Educativa y Secretario de Educación), la cual consiste en la designación por mutuo acuerdo, entre el Ministro y el Gobernador, de la persona que dirige la Educación en el ámbito territorial de su competencia, con el propósito expreso de integrar la gestión educativa en el Estado y apuntar hacia la constitución de una Oficina de Educación Estatal integrada para la administración del Sector. Asimismo, se estableció que la competencia sobre Administración de Personal estaba atribuida al Gobernador para garantizar criterios uniformes en materia de: Clasificación de Cargos, Remuneraciones, Condiciones Laborales, Porcentaje de la Nómina para cubrir diferencias inter-regionales, Programas de Mejoramiento y Profesionalización del Personal Docente y Gerencial y Administración de Procesos Técnico-docentes. Así las cosas, visto que en el presente caso el acto administrativo impugnado emanó de la Dirección de Educación del Ejecutivo Regional del Estado Mérida, se hace forzoso para esta Corte declarar su nulidad por haber sido dictado por un funcionario incompetente, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la Constitución del Estado Mérida, el cual establece que “el Gobierno y la Administración del Estado Mérida corresponde al Poder Ejecutivo, al que también podrá denominarse Gobernación del Estado”; en concordancia con lo establecido en el artículo 97, numeral 15 que otorga al Gobernador del Estado la administración del personal dependiente del Ejecutivo del Estado, y el numeral 25 del mencionado artículo que le atribuye el control y vigilancia sobre las Direcciones Estatales y de los Entes de la Administración descentralizada, y con el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado que consagra lo relativo a la función pública e indica que la misma a cargo del Gobernador del Estado. En razón de lo anterior, es por lo que debe esta Corte afirmar que el acto administrativo contenido en el Oficio de fecha 8 de agosto de 1996, suscrito por Director de Educación del Ejecutivo Regional del Estado Mérida, está viciado de nulidad por haber sido dictado por un funcionario incompetente, de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara. A pesar de la suficiencia de la declaratoria anterior que hace innecesario entrar a conocer los demás vicios denunciados; esta Corte pasa a pronunciarse con relación al alegato del sustituto del Procurador General del Estado, referido a que la sentencia apelada viola las disposiciones contenidas en los ordinales 3° y 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, pues la misma omitió pronunciamiento sobre los alegatos esgrimidos por esa representación en el acto de contestación de la querella sobre la legalidad del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente así como sobre los informes presentados por la Dirección de Educación. En relación con lo anterior, observa esta Corte, que el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil reza: “Toda sentencia debe contener: (...) 3º Una síntesis clara, precisa y lacónica de los términos en que ha quedado planteada la controversia, sin transcribir en ella los actos del proceso que constan de autos. 5º Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia (...)”. Con base al contenido del dispositivo normativo antes transcrito, estima esta Corte que, conforme al artículo parcialmente trascrito, una decisión es expresa cuando no contiene implícitos ni sobreentendidos; positiva, cuando es cierta, efectiva, y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y precisa cuando no da lugar a dudas ni incertidumbres. Asimismo, la sentencia no sólo deberá contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello significa que, el Juez, está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. En esta última situación, se faculta al Juez para que actúe de oficio, en búsqueda de preservar el bien común. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen, claramente, el pensamiento del Sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido. Impone también la referida disposición legal, la obligación al Juez de motivar su sentencia, es decir, estructurar lógicamente una correlación entre el derecho y las circunstancias de hecho debidamente probadas, lo cual implica que el Juez debe llegar a la convicción jurídica de la existencia de aquellos alegatos que toma en cuenta para la decisión, expresando en la sentencia las razones que le han llevado a esta convicción y el valor que le ha atribuido a las pruebas que ha apreciado. Igualmente, tendrá que determinar las razones de derecho que orientaron hacia el dispositivo del fallo, es decir deberá expresar las disposiciones legales que utilizó para concretar la declaración de voluntad del Órgano Jurisdiccional. Ahora bien, a los fines de determinar si efectivamente el fallo apelado cumple con las exigencias establecidas en las normas citadas por el apelante, esta Corte observa: El Sentenciador de Instancia al analizar el caso sometido a su consideración se percató que el acto impugnado adolece de un vicio insalvable, se pronunció con relación a éste y dejó de apreciar los otros alegatos esgrimidos, por considerar que el vicio encontrado era suficiente para declarar la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido, específicamente, estimó que la formación de un acto administrativo que afecte la esfera jurídica de derechos del destinatario debe estar precedido de un procedimiento previo y, de no ser así, supone una vulneración directa del derecho a la defensa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece en su artículo 49 como garantía del debido proceso de actividades tanto judiciales como administrativas. En tal sentido, estima esta Corte, que el derecho a la defensa representa un derecho inviolable en cualquier estado del proceso, máxime como ocurre en el caso de autos que se trata de procedimientos administrativos sancionatorios cuya consecuencia son actos que causan efectos gravosos a los particulares; se ha de concluir, forzosamente, que el particular no tuvo la oportunidad de ser oído en sus alegatos, previa la imposición de la sanción o de la aplicación de los efectos de la actuación administrativa, causándole una indefensión que vulnera, además, derechos constitucionales fundamentales. Revisadas como fueron las actas que conforman el expediente, pudo constatar esta Corte que, efectivamente, no se instruyó el procedimiento correspondiente que le permitiera al querellante ejercer las defensas a que hubo lugar, lo que acarrea la nulidad del acto administrativo impugnado de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual se desecha el presente alegato y, en consecuencia, se confirma el fallo apelado, y así se declara. V DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado OSCAR GONZÁLEZ DÍAZ, actuando con el carácter de sustituto del Procurador General del Estado Mérida, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes en fecha 26 de enero de 2000 en la querella interpuesta por el ciudadano FRANCK GERARDO MORENO AVENDAÑO, representado por el abogado JULIÁN MARCANO ESCOBAR, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MÉRIDA. 2.- CONFIRMA la sentencia apelada en los términos expuestos en la motiva del presente fallo. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil dos. Año 191° de la Independencia y 142° de la Federación.- El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTIZ Ponente LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. N° 00-23131 EMO/ycp.-