Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Expediente N° 00-23832 En fecha 9 de octubre de 2000, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 7604 de fecha 27 de septiembre de 2000, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional, interpuesta por los ciudadanos BENILDE DEL CARMEN RAMÍREZ viuda de GARMENDIA y GERARDO MIGUEL GARMENDIA SUÁREZ, titulares de las cédulas de identidad Nros. 194.947 y 7.450.017, respectivamente, asistidos por el abogado José Antonio Anzola Crespo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 29.566, contra el ciudadano CONSTANTINO MONTESINOS, en su carácter de PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE URBANISMO DE LA CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO MORÁN DEL ESTADO LARA, en virtud de la presunta violación a los derechos de petición y oportuna respuesta, igualdad, propiedad, libertad económica, protección a la iniciativa privada y garantía de la reserva legal. Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley del fallo dictado por el referido Tribunal en fecha 30 de septiembre de 1998, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida. En fecha 9 de octubre de 2000, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño. En fecha 10 de octubre de 2000, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente. Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones: I DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL En fecha 12 de agosto de 1998, los ciudadanos Benilde del Carmen Ramírez viuda de Garmendia y Gerardo Miguel Garmendia Suárez, presentaron escrito contentivo de la acción de amparo constitucional, con base a las siguientes consideraciones de hecho y de derecho: Que son “(…) poseedores y copropietarios con tradición de más de CIEN AÑOS (…) de un lote de terreno ubicado al este de las Urbanizaciones Santa Eduviges y Roberto Motensinos, en el sitio conocido como ‘Belisita’, al suroeste de la ciudad de El Tocuyo, Municipio Autónomo Morán, Estado Lara (…)”. (Mayúsculas de la parte accionante). Que en dicho terreno planean construir un complejo habitacional, cuyo anteproyecto fue presentado a la Comisión de Urbanismo para su aprobación y así conseguir los recursos para la realización del proyecto definitivo. Que el referido anteproyecto de urbanismo, se refiere al planteamiento básico de diseño urbano que debe ser considerado para la formulación del proyecto de un desarrollo habitacional de interés social a realizarse. Que según las variables urbanas fundamentales asignadas por el Ministerio de Desarrollo Urbano, el terreno tiene una zonificación ND-2 Nuevos Desarrollos, con uso residencial propuesto, una densidad de 150 hab/ha y una población de 5.802 habitantes a ser servidos. Que igualmente dichas variables especifican el tipo y las secciones de las vías a ser consideradas, tanto en el nuevo trazado como en el empalme a lo existente, así como también los requerimientos a nivel de equipamiento urbano. Que no existe norma atributiva de sanción en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, por falta de respuesta oportuna a una consulta preliminar prevista en el artículo 81 eiusdem. Que cuando no exista plan de desarrollo urbano local u ordenanza de zonificación, se debe solicitar la asignación de las variables urbanas fundamentales del respectivo Concejo Municipal, conforme a lo previsto en el artículo 125 de dicha Ley. Que los propietarios pueden proceder a elaborar sus proyectos y proceder a requerir la constancia de que los mismos se ajustan a las variables urbanas fundamentales. Que sin embargo, si se formula la consulta preliminar, el respectivo funcionario municipal competente, está obligado a contestarla y la respuesta a tal consulta, se configura como un acto administrativo declarativo del derecho de uso urbanístico de la propiedad, el cual una vez firme, no puede ser revocado por la autoridad administrativa, salvo que esté viciado de nulidad absoluta conforme al artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que “(…) lo que el interesado requiere de la Administración Municipal, en este caso, se traduce en una conducta que sólo puede ser positiva, es decir, que se le informe sobre las variables urbanas fundamentales que rigen el uso urbanístico de su propiedad. Por ello, la abstención o negativa de la Administración, no puede ser remediada por el silencio administrativo negativo, ni puede, por no existir norma legal alguna, silencio positivo contra las conductas omisivas de la Administración Municipal”. Que denunciaron la violación del artículo 67 de la Constitución de 1961, que indica que todos tienen el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario público, sobre asuntos que sean de la competencia de éstos y a obtener oportuna respuesta. Que se les conculcó el derecho a la igualdad y no discriminación, consagrado en el artículo 61 de la derogada Carta Magna, ya que esa igualdad jurídica ha sido desconocida por el no actuar de la Municipalidad, toda vez que dentro del mismo sitio donde se planea realizar el complejo habitacional, el mismo Municipio permitió la construcción de la Urbanización Santa Eduviges, cuyas tierras se encuentran en las mismas condiciones de ubicación y legalidad, por lo que se está en presencia de una flagrante desigualdad entre dos administrados con dos casos idénticos. Que denunciaron la violación del derecho de propiedad, consagrado en el artículo 99 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, ya que la Cámara Municipal del Municipio Irribarren, la Secretaría del Concejo Municipal y la Dirección de Desarrollo Urbano y Rural, lesionaron y amenazaron lesionar el derecho de propiedad de los accionantes, al acordar la medida de paralización de las obras de construcción y pretender a través del informe emitido por la Comisión Especial designada por la propia Cámara, cambiar la zonificación del lote de terreno, con lo cual, estaría aprobando la extinción del derecho de propiedad que tiene mi representada sobre el lote de terreno en cuestión. Que “La actuación del Municipio Morán, es violatoria de los derechos a la libertad económica y a la protección económica de la iniciativa económica privada (…) por cuanto la omisión de pronunciamiento, no permite la construcción y desarrollo del lote de terreno, lo que está lesionando el derecho a continuar desarrollando la actividad que seleccionó y, lejos de cumplir con la obligación constitucional de proteger la iniciativa privada económica, la coarta, en virtud de lo cual denunciamos la violación de los derechos y garantías económicas consagradas en la Constitución de 1961, concretamente los establecidos en los artículos 96 y 98 del Texto Fundamental (…)”. Finalmente, solicitaron se restablezca su derecho a continuar realizando obras de construcción de viviendas en el lote de terreno de su propiedad. II DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA En fecha 30 de septiembre de 1998, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, fundamentándose en las siguientes consideraciones: Que “Alegan los recurrentes ser poseedores y propietarios de un lote de terreno ubicado al este de las Urbanizaciones Santa Eduviges y Roberto Montesinos, en el sitio conocido como Belisita, al sur este de la ciudad de El Tocuyo, y el 10 de diciembre de 1997 el encargado del anteproyecto para la realización de un proyecto definitivo de construcción para una urbanización, se dirigió al ciudadano Constantino Montesinos, en su condición de Presidente de la Comisión de Urbanismo de la ilustre Cámara Municipal del Municipio Autónomo Morán del Estado Lara, para hacerle entrega del anteproyecto a los efectos de su estudio por parte de la Comisión; pero la Comisión no le dio oportuna respuesta. En fecha 23 de marzo de 1998, nuevamente se lo envió a la Comisión de Urbanismo presidida actualmente por PAUSIDES GARRIDO, el referido anteproyecto con el objeto de que le diera una respuesta favorable al mismo y no habiendo obtenido oportuna respuesta desde el 23 de marzo de 1998 y tratándose de un silencio reiterativo en el tiempo, solicitan amparo constitucional por habérsele lesionado el derecho de petición y obtener oportuna respuesta, previsto y sancionado en el artículo 67 de la Constitución Nacional. Secuelado el proceso, el día 24 de septiembre a las 10 y 45 minutos de la mañana, venció el lapso para la presentación del Informe correspondiente, siendo presentado a la 1 y 30 por el ciudadano PAUSIDES GARRIDO, efectuada la Audiencia Constitucional, ante la pregunta hecha por el Juez de si le había contestado al administrado, dijo que no, en consecuencia al no traer tampoco la respuesta dada al administrado, resulta evidente que se le violentó a los quejosos su derecho de petición y obtener oportuna respuesta, por lo que el amparo solicitado debe ser declarado con lugar (…)”. (Mayúsculas del a quo). III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta obligatoria, de conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a la cual se encuentra sometida el fallo de fecha 30 de septiembre de 1998, el cual fuere dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta. Al respecto, debe señalarse que ha sido alegado por la parte accionante la violación de los derechos de petición y oportuna respuesta, a la igualdad, a la propiedad, a la libertad económica y a la protección de la iniciativa privada, todos consagrados en los artículos 51, 21, 115 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, como consecuencia de que la Administración Municipal no ha respondido la solicitud formulada sobre las variables urbanas fundamentales que rigen el uso urbanístico de su propiedad, en el marco de la consulta preliminar del anteproyecto presentado para la construcción del complejo habitacional en cuestión. Ahora bien, del texto de la sentencia dictada por el a quo, se evidencia que en la oportunidad de la Audiencia Constitucional efectuada en primera instancia, la parte accionada afirmó no haber dado respuesta a la solicitud formulada por los quejosos, motivo por el cual el a quo consideró que efectivamente se violaron los derechos de petición y oportuna respuesta a los accionantes. Sin embargo, en fecha 22 de octubre de 1998, el ciudadano Pausides Garrido, en su condición de Presidente de la Comisión de Urbanismo de la Cámara Municipal del Municipio Morán del Estado Lara, debidamente asistido de abogado, consignó la respuesta por parte de la Administración Municipal, en acatamiento al referido fallo de fecha 30 de septiembre de 1998. Tal respuesta de fecha 20 de octubre de 1998, emanada de la Comisión de Urbanismo del Concejo Municipal del Municipio Morán del Estado Lara y suscrita por su Presidente, ciudadano Pausides Garrido, expresó lo siguiente: “En atención a su solicitud de fecha 10 de diciembre de 1997, de cuyo contenido (…) nos requieren les señalemos las variables urbanas fundamentales en el anteproyecto de un desarrollo habitacional de interés social (…), el cual fue presentado ante esta Comisión (…), cumplimos en hacer de su conocimiento, que nuestro criterio como Comisión de Urbanismo no puede ser exteriorizado a ustedes, y a los efectos de que se satisfaga el interés de lo requerido, deben dirigirse a la Secretaría del Concejo, que es la dependencia legal autorizada para hacer públicas las diligencias de la Cámara Municipal, puesto que la materia objeto de su solicitud es una atribución única y exclusiva del órgano urbanístico local, vale decir Cámara Municipal, y es por eso que todo lo concerniente está en consulta del Cuerpo Legislativo (…)”. Por otra parte, mediante diligencia de fecha 25 de mayo de 1999, la representación judicial de la parte accionante, expuso en referencia a tal respuesta, lo siguiente: “(…) Ahora bien, la respuesta del prenombrado ciudadano fue elusiva, toda vez que señaló que la ‘respuesta de la solicitud realizada le corresponde a la Cámara Municipal, ya que es el órgano competente para resolver la controversia’ (…). Por supuesto, que ésta si bien cumplía el mandato de la sentencia de amparo, no satisface a mis representados, los querellantes, dejándolos igualmente indefensos frente a esta respuesta (…) solicito (…) que en forma definitiva ampare sus derechos violados (…) AL ELUDIR PRIMARIAMENTE LAS RESPUESTAS, NO SEÑALANDO NI AFIRMATIVA O NEGATIVAMENTE sobre la solicitud efectuada (…)”. (Mayúsculas de la parte accionante). Ahora bien, el Juzgado Superior en cuestión, se pronunció al respecto una vez acordada la consulta de Ley del presente amparo, en fecha 31 de mayo de 1999, ordenando ejecutar el mandamiento de amparo decretado en el fallo objeto de esta consulta y para ello comisionó al Juzgado del Municipio Morán del Estado Lara. Visto lo anterior, considera necesario esta Corte advertir al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que una vez ordenada la consulta de Ley del presente amparo, el Juez a quo perdió el conocimiento del asunto, haciéndole adquirir al Juez ad quem la jurisdicción de la cuestión planteada. En virtud de lo expuesto, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, no era competente para conocer y pronunciarse sobre la respuesta consignada por la parte accionada a los autos en fecha 22 de octubre de 1998 y sobre la diligencia de fecha 25 de mayo de 1999, presentada por la parte agraviada, puesto que por auto de fecha 6 de octubre de 1998, el referido Juzgado había ordenado remitir el presente expediente a esta Corte a los fines de su revisión, en virtud de la correspondiente consulta de Ley. De manera que, el a quo perdió su jurisdicción para conocer de cualquier asunto posterior al auto que ordenó la consulta de Ley de la sentencia dictada por el Juzgado en cuestión en fecha 30 de septiembre de 1998, en virtud de que tal competencia se trasladó a su Alzada, es decir, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se declara. Precisado lo anterior, pasa esta Corte a revisar el fallo del a quo sometido a consulta y las actuaciones posteriores realizadas por las partes, que configuraron hechos sobrevenidos en la presente causa, en el marco de los derechos constitucionales denunciados como conculcados en el caso de marras. Al respecto, debe señalarse que el derecho de petición y oportuna respuesta está consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 51, el cual es del siguiente tenor: "Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos, y a obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados conforme a la ley, pudiendo ser destituidos del cargo respectivo”. Por su parte, el Artículo XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, dispone: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por interés general, ya sea de interés particular, y el de obtener pronta resolución”. En este mismo orden de ideas, tiene esta Corte a bien destacar, lo que ha señalado Eduardo Couture al respecto: "(…) El derecho de petición, configurado como garantía individual en la mayoría de las Constituciones escritas, y considerado por los escritores clásicos del derecho constitucional como una expresión formal, pues ese derecho es inseparable de toda organización en forma de Estado, se ejerce indistintamente, ‘ante todas y cualesquiera autoridades’". De lo anterior se colige, que la violación al derecho de petición y oportuna respuesta, se configura cuando se niega al individuo la posibilidad material de hacer llegar sus peticiones a la autoridad, bien porque se resista a admitir las peticiones, bien porque las rechace in limine sin examen alguno, o bien porque las deje indefinidamente sin respuesta. Por otra parte, se entiende conculcado el derecho de petición y oportuna respuesta, cuando la Administración, si bien da la respuesta, la misma no ha sido dada en el tiempo previsto para ello, convirtiéndose para el momento en que se dicta en inoportuna, o bien cuando la respuesta dada es impertinente e inadecuada, esto es, que no se ajusta a los parámetros a los cuales debió sujetarse. En el caso de marras, se observa que existe una situación jurídica infringida, generada por el hecho de que la Administración Municipal no obstante dio una respuesta a los solicitantes, ciudadanos Benilde del Carmen Ramírez viuda de Garmendia y Gerardo Miguel Garmendia Suárez, después de dictado el fallo en primera instancia, la misma se considera inadecuada, toda vez que no satisface lo solicitado por los quejosos. En efecto, la Administración está investida de potestades regladas y discrecionales, tal y como lo señaló la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 2 de noviembre de 1982, recogiendo la doctrina del autor Garrido Falla, en el caso “Depositaria Judicial”, en los siguientes términos: “(…) los actos no son reglados ni discrecionales, sino que todos los actos por reglados que sean, existe un poder discrecional mayor o menor, y que en todos los discrecionales por libres que los supongamos, se ejercita una actividad más o menos reglada”. Ahora bien, esta Corte estima que la adecuación de la respuesta se concreta en el hecho de que la Administración, al dar respuesta a los administrados en cuanto a las peticiones que ellos le han elevado, valore las reglas vinculadas con la petición formulada. En el caso concreto, la Administración Municipal, específicamente la Comisión de Urbanismo de la Cámara Municipal del Municipio Morán del Estado Lara, dio respuesta en fecha 20 de octubre de 1998, en la cual el ciudadano Pausides Garrido en su condición de Presidente de la referida Comisión, señaló que dicha Comisión no puede dar la respuesta requerida por los quejosos y que por ello, deben dirigirse a la Secretaría del Concejo, que es la dependencia legal autorizada para hacer públicas las diligencias de la Cámara Municipal. En razón de ello, estima esta Corte que la respuesta dada a los accionantes no está ajustada a la solicitud por ellos formulada, razón por la que se considera inadecuada y en virtud de lo cual, se considera vulnerado el derecho a una adecuada respuesta, consagrado en el artículo 51 de la Carta Magna. En consecuencia, debe concluirse que acertadamente el a quo declaró vulnerados los derechos de petición y oportuna respuesta, en el entendido de que para el momento de su decisión, no había sido dada respuesta alguna a la solicitud formulada por los quejosos, motivo suficiente para que declarara con lugar la acción de amparo constitucional ejercida. Con base a las consideraciones precedentes, se ordena a la Comisión de Urbanismo de la Cámara Municipal del Municipio Morán del Estado Lara, para que en la persona de su Presidente, dé adecuada e inmediata respuesta a la solicitud formulada por los quejosos, una vez estén notificadas las partes, en los términos expuestos en la motivación del presente fallo. En virtud de lo expuesto, esta Corte confirma el fallo de fecha 30 de septiembre de 1998, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante el cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida. Así se declara. IV DECISIÓN Por las consideraciones anteriores, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: - CONFIRMA el fallo de fecha 30 de septiembre de 1998, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante el cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos BENILDE DEL CARMEN RAMÍREZ viuda de GARMENDIA y GERARDO MIGUEL GARMENDIA SUÁREZ, titulares de las cédulas de identidad Nros. 194.947 y 7.450.017, respectivamente, asistidos por el abogado José Antonio Anzola Crespo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 29.566, contra el ciudadano CONSTANTINO MONTESINOS, en su carácter de PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE URBANISMO DE LA CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO MORÁN DEL ESTADO LARA, en virtud de la presunta violación a los derechos de petición y oportuna respuesta, igualdad, propiedad, libertad económica, protección a la iniciativa privada y garantía de la reserva legal. En consecuencia, ORDENA a la Comisión de Urbanismo del Municipio Morán del Estado Lara, en la persona de su Presidente, dé respuesta inmediata y adecuada a la solicitud formulada por los quejosos, una vez notificadas las partes, en los términos expuestos en la motivación del presente fallo. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________ (____) días del mes de ______________ de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Ponente ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTINEZ LEML/icsn Exp. N° 00-23832