MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE N° 93-14830 - I - NARRATIVA Mediante escrito presentado por ante esta Corte en fecha 29 de noviembre de 1993, el ciudadano EDGAR JOSÉ PRADO GOLINDANO, titular de la Cédula de Identidad N°. 4.003.342, asistido por la abogada GLADYS GIL CAMPOS, Inscrita en el Inpreabogado bajo el N°. 24.174, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, contra el acto administrativo N° R-2379 de fecha 31 de mayo de 1993, dictado por el Rector de la UNIVERSIDAD DE CARABOBO. En fecha 29 de noviembre de 1993, se dio cuenta a la Corte y mediante auto de esa misma fecha, se ordenó solicitar los antecedentes administrativos del caso al RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DE CARABOBO. Igualmente se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que se pronunciara sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación. Mediante auto de fecha 8 de diciembre de 1993, se admitió el mencionado recurso sin emitir juicio acerca de las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad y el agotamiento de la vía administrativa, en virtud de haber sido interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional. El 13 de diciembre de 1993, se ordenó pasar el expediente a la Corte donde se dio por recibido en esa misma fecha. Por auto de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado GUSTAVO URDANETA TROCONIS, a fin de que decidiera sobre la solicitud cautelar de amparo. En fecha 21 de febrero de 1994, se dieron por recibidos los antecedentes administrativos del caso Mediante auto de fecha 29 de junio de 1994, en virtud de la reconstitución de la Corte, se reasignó la ponencia a la Magistrada LOURDES WILLS RIVERA. Mediante sentencia de fecha 16 de febrero de 1995, se declaró CON LUGAR la pretensión de amparo interpuesta, en consecuencia se ordenó al Rector de la Universidad de Carabobo tramitar la suspensión inmediata de los descuentos del sueldo que se le estaban efectuando al recurrente. Realizadas las notificaciones respectivas, en fecha 3 de abril de 1995 se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines consiguientes, donde se dio por recibido el 5 del mismo mes y año. Mediante auto de fecha 17 de abril de 1995, dando cumplimiento al auto de fecha 8 de diciembre de 1993, se ordenó practicar las notificaciones correspondientes. Efectuadas las notificaciones respectivas, en fecha 30 de abril de 1996, se acordó que el día de despacho siguiente a esa fecha comenzaría el lapso de 5 días de despacho para la promoción de pruebas. Mediante auto de fecha 15 de mayo de 1996, visto que las partes no promovieron pruebas, se ordenó pasar el expediente a la Corte, donde se dio por recibido el 22 de mayo de 1996. El 5 de junio de 1996 se designó ponente al Magistrado GUSTAVO URDANETA TROCONIS, y se fijó el 5° día de despacho siguiente para dar comienzo a la relación de la causa, cuya duración sería de 15 días, transcurridos los cuales en el 1er. día de despacho siguiente tendría lugar el acto de informes. Una vez realizado éste se daría comienzo a la segunda etapa de la relación de la causa, cuya duración sería de 20 días. En fecha 18 de junio de 1996, comenzó la primera etapa de la relación de la causa, la cual venció el 2 de julio de 1996. En fecha 3 de julio de 1996, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia que las partes no comparecieron. El 4 de julio de 1996, comenzó la segunda etapa de la relación de la causa, la cual terminó el 19 de septiembre del mismo año, y se dijo “Vistos”. Mediante escrito presentado por la abogada RAQUEL RIEBER DE LEAÑEZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 19.994, actuando con el carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público para actuar ante esta Corte, consignó la opinión que el asunto le merece. Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran, se reasignó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA. Realizada la lectura individual del expediente, en los términos establecidos en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones: DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO Mediante escrito presentado el ciudadano EDGAR JOSÉ PRADO GOLINDANO, asistido por la abogada GLADYS GIL CAMPOS, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, contra el acto administrativo N° R-2379 de fecha 31 de mayo de 1993, dictado por el Rector de la UNIVERSIDAD DE CARABOBO, mediante el cual declaró improcedente el recurso jerárquico interpuesto en fecha 5 de mayo de 1993, por el mencionado ciudadano, y en consecuencia con el cual se ratificó la orden de retención de parte del sueldo como compensación a lo recibido de manera presuntamente indebida en el desempeño del cargo de Asesor del Vice-Rectorado Administrativo de la aludida Institución. Tal pedimento lo fundamentó como sigue: Alegó que el 18 de septiembre de 1991, la Vice-Rectora Administrativa de la Universidad de Carabobo, mediante oficio VRAD-716, solicitó al Rector de la mencionada Universidad, su nombramiento como Asesor del Vice-Rectorado, el cual venía cumpliendo desde el 5 de abril de 1991, que el 22 de ese mismo año, mediante oficio N°. RRT-3.057, se le designó en el aludido cargo a partir del 5 de abril de 1991. Que posteriormente en fecha 3 de diciembre de 1991, el ciudadano Rector de la Institución dirigió oficio N° RRT-39990 al Director de Relaciones de Trabajo, como alcance al anterior oficio, en el cual se le asignaba la prima correspondiente al cargo del Asesor del Vice-Rectorado Administrativo. En virtud de ello, el recurrente recibió la aludida prima hasta el 30 de agosto de 1992, fecha en la que cesó en sus funciones como Asesor. Esgrimió que mediante oficio N° VRRA-227 de fecha 16 de marzo de 1992, la Vice-Rectora Administrativa, solicitó la suspensión del pago de la prima, por considerar que el pago de la misma no le correspondía “(…) oficio este que nunca obtuvo respuesta expresa, pero de manera tácita fue negada, pues la prima se me continúo cancelando hasta que cesaron mis funciones como asesor”. Que el 5 de octubre de 1992, la Directora de Administración de la Universidad de Carabobo, le comunicó que tenía una deuda con la mencionada Casa de Estudios, y que debía dirigirse a dicha Dirección y de no hacerlo se tomarían las medidas pertinentes. Que al exigirle el pago de una suma de dinero, ya se le está calificando como deudor, sin haberse abierto un procedimiento administrativo como lo establece el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al dirigirse allí, a la mencionada Dirección solicito información acerca del asidero legal que les permitía calificarlo como deudor, y se le exigió lo solicitara por escrito, lo cual hizo el 26 de octubre de 1992 al que le dio respuesta mediante oficio N° DAM el 16 de febrero de 1993, en el cual se le hizo saber la decisión de la Consultoría Jurídica al respecto, donde se establece que la asignación de primas de autoridad deben basarse en las normas de homologación. Contra esta respuesta, esgrime que ejerció el recurso de reconcideración, el cual fue respondido el 31 de marzo de 1993, en la que se mantenía el mismo criterio. Que la Universidad procedió a descontarle de su sueldo la cantidad de CUATRO MIL BOLÍVARES (BS. 4.000,oo), mensuales, especificándose el descuento del pago como “‘Deuda pago demás U.C.’”. Alega que hubo ausencia total y absoluta de procedimiento para proceder a tal descuento, que el acto es inmotivado por lo cual se incumplió con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 18, 5 eiusdem. Destaca que en la opinión emitida por la Consultoría Jurídica de la Institución se esgrimió, acerca del origen y asignación de las primas de autoridad que pudiera aplicarse; precisó que “no encontró ‘ningún reglamento o resolución que regule lo atinente al otorgamiento de primas de autoridad para los asistentes de las autoridades universitarias en nuestra institución (…)’ remitiéndose a las normas de Homologación (…)”. Que en dichas normas no existe alguna que regule en forma expresa el otorgamiento de primas para asesores o asistentes. Que el acto mediante el cual se le otorgó la prima aludida, se encuentra firme y creó derechos subjetivos, por lo que tiene efectos de cosa juzgada administrativa. Que en fecha 5 de mayo de 1993, ejerció recurso jerárquico ante el Rector de la Universidad, el cual fue declarado improcedente mediante el acto administrativo N° R-2379 de fecha 31 de mayo de 1993, en el cual se precisó “‘No podemos dejar de precisar que al menos en la Universidad de Carabobo ha sido una practica constante y repetida que las autoridades universitarias pueden tener más de un asesor, pero uno y sólo uno (que siempre es aquel que recibe primero su nombramiento) recibe emolumento especial por sus servicios y los demás asesores lo son a titulo ad-honorem y como usted bien lo sabe para el momento de su nombramiento ya la Vicerrectora Administrativa disponía de un asesor’ (…)”. Que con dicho acto, además de desconocerse principios fundamentales, se violó el derecho consagrado en el artículo 87 de la Constitución de 1961, “(….) igual salario para igual trabajo, sin discriminación alguna (…)”, por cuanto no señala que se haya revisado el orden cronológico de las designaciones, aunado a que la Vice- Rectora Administrativa contaba con los servicios de un asistente y con sus servicios como asesor, por lo que no era el mismo cargo y lo ejercían dos personas distintas, por lo que “(…) es falso lo expresado por el Rector, cuando dice que la Vicerrectora Administrativa ya disponía de un asesor (…)”. VICIOS IMPUTADOS AL ACTO: VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA, ARTÍCULO 19, NUMERAL 2 DE LA LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. Por cuanto el acto mediante el cual se le otorgó la prima como Asesor, quedó firme, por lo que no es susceptible de revisión en sede administrativa, y surte efectos de cosa juzgada administrativa. INCOMPETENCIA, ARTÍCULO 19, NUMERAL 4 EIUSDEM. Ya que el Rector no tiene competencia para revisar un acto que ha sido dictado por su predecesor, mediante el cual al recurrente, se le nombró Asesor y se le asignó la prima de autoridad correspondiente, y al haber adquirido fuerza de cosa juzgada en sede administrativa, sólo era revisable en sede jurisdiccional. Ausencia de procedimiento, “(…) por haberse incumplido con lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en lo atinente a la iniciación del procedimiento (art. 48), sustanciación del expediento, falta de motivación (art. 18 ord. 5)”. Agrega que “(…) En el presente caso la actuación de la administración está enmarcada dentro de lo que doctrinariamente se denomina ‘vía de hecho’, por cuanto se materializó el descuento sin que previamente hubiese sido dictado la decisión conforme a derecho; en consecuencia el acto es nulo de conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la Constitución de la República de Venezuela (…)”. Que con la actuación descrita se le violaron los derechos constitucionales consagrados en los artículos 68 y 69 de la Constitución de 1961, así como el artículo 44 eiusdem “(…) en cuanto al principio de irretroactividad, en concordancia con lo pautado en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. DEL ACTO RECURRIDO El acto administrativo impugnado en nulidad es del tenor siguiente: “N° R-2379 Valencia; 31 MAY 1993 Ciudadano EDGAR JOSÉ PRADO GOLINDANO Presente.- En atención a su escrito sin fecha recibido en este Despacho el día 05 de mayo de 1993, contentivo del Recurso Jerárquico interpuesto por usted contra la decisión de retener parte de su sueldo como compensación a lo indebidamente recibido como asistente de la Vicerrectora Administrativa, tengo a bien comunicarle lo siguiente: Luego de realizado el estudio pertinente de los alegatos esgrimidos en su escrito de impugnación, nos percatamos que aparte de meras consideraciones de hecho, en el mismo no se arguyen argumentos de orden jurídico, lo cual hace que su Recurso carezca de fundamento legal. (…) No podemos dejar de precisar que al menos en la Universidad de Carabobo ha sido una práctica constante y repetida que las autoridades universitarias pueden tener más de un asesor, pero uno y sólo uno (que siempre es aquel que recibe primero su nombramiento) recibe emolumento especial por sus servicios y los demás asesores lo son a titulo ad-honorem y como usted bien lo sabe para el momento de su nombramiento ya la Vicerrectora Administrativa disponía de un asesor. Lo anterior se entiende de la siguiente manera: Generalmente los asesores de las autoridades forman parte del personal docente de la Institución por lo que gozan de un sueldo como profesor, y además para poder prestar en forma cabal sus servicios como asesor se les dá (sic) una descarga horaria. Así las cosas, y en concordancia con lo arriba expuesto, el asesor que es nombrado primero en el tiempo obtiene un pago especial por sus servicios más su sueldo como profesor y la descarga horaria, los demás asesores de la misma autoridad solo reciben su sueldo como profesor y la descarga horaria. CONCLUSIÓN En razón de todas las consideraciones anteriores y en virtud de que los alegatos esgrimidos en el mismo no son suficientes para producir un cambio en la decisión de retener parte de su sueldo como compensación a lo indebidamente recibido como asistente de la Vicerrectora Administrativo, el Recurso jerárquico por usted interpuesto debe ser declarado IMPROCEDENTE. (…)”. A su vez el acto que ordena la retención del sueldo dispuso: “N° DA/656/VRAD/92 Valencia, Octubre 05 de 1992 Ciudadano Econ. EDGAR PRADO Vicerrectorado Administrativo PRESENTE.- Por medio de la presente me dirijo a usted, en la oportunidad de agradecerle se sirva presentar ante este Despacho en un lapso no mayor de (15) día(s) hábiles a partir de la presente fecha, para tratar asunto concerniente a deuda que usted mantiene con la Institución. Asi (sic) mismo se le notifica, que de no hacer acto de presencia en el tiempo estipulado, esta Dirección tomará las medidas pertinentes”. Por su parte, el acto mediante el cual le comunican al recurrente que se procederá a descontarle la prima de autoridad, es del siguiente tenor: “N° DAM59/93 Valencia febrero 16, 1993 Ciudadano Econ. Edgar Prado Presente.- En respuesta a su comunicación de fecha 26-10-92, donde se me solicita cual es el asidero legal que se ha tomado en consideración para calificarlo como deudor de esta Universidad, cumplo con anexarle opinión de la Consultoría Jurídica al respecto, donde establece que la asignación de primas de autoridad deben basarse en lo establecido en las normas de homologación. En consecuencia, en el ejercicio de las funciones públicas, toda actividad que se realice en forma contraria a las disposiciones legales y reglamentarias, compromete la responsabilidad administrativa de los funcionarios o empleados, según lo establece en el artículo 32 de la Ley Orgánica de Salvaguarda de Patrimonio Público. A los efectos de la determinación de dicha responsabilidad, la misma Ley Orgánica ha previsto varios supuestos, unos específicos y otros genéricos o subsidiarios. (…). Dicha responsabilidad recae, principalmente sobre el superior jerárquico que imparte la orden, y solo podrá el funcionario inferior ser relevado de la misma, en caso de que este compruebe haber advertido por escrito la legalidad e improcedencia de la orden. En el caso que nos ocupa se observa que la orden que dio lugar a tal asignación, emana del Despacho Rectoral, fue objetada oportunamente por el Vicerrectorado Administrativo, para quien usted prestaba su asesoría. De esta manera quedará salvada la responsabilidad administrativa, en tanto que fueron opuestas las objeciones conforme a la Ley. Por lo antes expuesto y en apego al principio legal en virtud del cual ‘todo pago supone una deuda: lo que ha sido pagado sin deberse está sujeto a repetición’ (devolución), (Art. 1.178 Código Civil), esta Dirección procederá al descuento de la deuda que usted tiene con la Institución Atentamente, Lic. Nallyvi O. De Alvarado Directora”. DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La abogada RAQUEL RIEBER DE LEAÑEZ, actuando con el carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público designada para actuar ante esta Corte, mediante escrito presentado, adujo entre otras cosas lo siguiente: Que “(…) la actividad desarrollada por el recurrente como asesor en el Vice-Rectorado Administrativo configuró en su momento una relación laboral vista la necesidad que al efecto tenía esa Casa de Estudios devengando una prima en razón del trabajo realizado, siendo ello así la Consultoría Jurídica no habiendo encontrado ningún reglamento o resolución que regulara lo atinente al otorgamiento de primas de autoridad para los asistentes de las autoridades universitarias recurrió a las Normas de Homologación, y haciendo una interpretación gramatical del cargo Asistente del Vice-Rector Administrativo, manifestó que siendo utilizada la palabra asistente en singular la intención fue la de pagar dicha prima a un solo asistente. Resulta pues, a la vista de este Organismo, ajustada la prima asignada al recurrente con ocasión a las actividades desplegadas como asistente del Vice-Rector, siendo tal asignación conforme a la Ley de Universidades potestativa del Rector, por lo que aún cuando el nuevo Rector cambiara las condiciones para dicha asignación, no podría ir en detrimento del recurrente, pues con la misma le fueron creados derechos subjetivos, estimándose improcedente el reintegro de lo percibido por este concepto (…)”. Por último, adujo que prosperaba la denuncia del vicio consagrado en el artículo 19 numeral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consecuencia solicitó que el recurso de nulidad interpuesto fuere declarado con lugar. - II – CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Siendo la oportunidad para decidir, pasa la Corte a pronunciarse, y en tal sentido observa: El recurrente alegó entre otros vicios que el acto viola el artículo 19 numaral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el acto mediante el cual se le otorgó la prima como Asesor, quedó firme, por lo que no es susceptible de revisión en sede administrativa, y surte efectos de cosa juzgada administrativa. La mencionada norma dispone: ARTÍCULO 19: “Los actos de la Administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la Ley”. Ahora bien, corren insertas a los folios 4 y 3 del expediente administrativo, copias certificadas del oficio N° R.RT.3057, de fecha 23 de septiembre de 1991, suscrito por el Rector de la Universidad de Carabobo, contentivo del nombramiento del recurrente en el cargo de Asesor del Vice-Rectorado Administrativo, a partir del 5 de abril de 1991, y el oficio N° R.RT 3990, de fecha 3 de diciembre de ese mismo año mediante el cual el Rector, en alcance al nombramiento, le informa al Director de Relaciones de Trabajo que ese “(…) Rectorado ha dispuesto asignar la prima por la cantidad de Bolívares Cuatro Mil Novecientos Noventa y Siete (Bs. 4.997,oo) al ciudadano Econ. Edgar J. Prado G., (…) en virtud de que en la actualidad desempeña el cargo de Asesor del Vice-Rectorado Administrativo”. Igualmente corre inserto al expediente administrativo (folio 29) copia certificada del movimiento de nómina en el cual se evidencia que el recurrente recibió el pago de cuatro mil novecientos noventa y siete bolívares (Bs. 4.997,oo), por concepto de “PRIMA COMO DIRECTIVO POR SER ASESOR DE LA VICE RECTORA ADMINISTRATIVA). De lo que se colige que el recurrente adquirió el derecho a disfrutar de dicho pago por prestar sus servicios como Asesor de la Vice- Rectora Administrativa de la Universidad de Carabobo. Doctrinaria y jurisprudencialmente se ha establecido que para que se produzca la ‘cosa juzgada administrativa’, es necesaria la concurrencia de ciertos requisitos, en virtud de los cuales el acto administrativo debe ser considerado: - Jurídicamente válido - Individual - Que declare derechos subjetivos e intereses legítimos a favor de particulares. De resolverse administrativamente de manera distinta a lo ya decidido por un acto administrativo firme, creador de derechos subjetivos, se estaría en presencia de violación de la ‘cosa juzgada administrativa’, lo cual comporta la nulidad absoluta del nuevo acto a tenor de lo dispuesto en la norma supra transcrita. Así en reiteradas oportunidades esta Corte ha precisado que “Los actos administrativos violan la cosa juzgada administrativa cuando resuelven de manera diferente lo ya decidido por actos precedentemente definitivos, creadores y declarativos de un derecho particular establecido a favor de la demandante y en consecuencia son nulos” (Entre otras, véase sentencia de fecha 7 de diciembre de 1992, RDP. N° 13, enero-marzo 1983, pp. 122–123). Por lo que se refiere al primer requisito apuntado anteriormente, en el caso de marras se observa que la Consultoría Jurídica de la Universidad de Carabobo dudó de la legalidad del pago que se le venía efectuando al recurrente (prima de autoridad), considerando que la misma no le correspondía, y apoyó su decisión en una “interpretación literal” de las Normas de Homologación de la aludida Institución, y en efecto concluyó que en dichas normas se utilizaba la palabra “ASISTENTE DEL VICERRECTOR ADMINISTRATIVO” en singular y no en plural, “motivo por el cual debemos concluir que la intención fue la de pagar dicha prima a un solo asistente”, fundamento que criterio de esta Corte resulta poco consistente, visto que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es lo suficientemente clara en su artículo 83, al establecer que los actos pueden ser objeto de revisión en cualquier momento siempre que ellos se contengan vicios que acarreen su nulidad absoluta, los cuales están reducidos a cinco causales establecidas expresa y taxativamente en el artículo 19 eiusdem. En lo que se refiere a que el acto sea individual y que haya creado derechos subjetivos, ello se constata de la asignación de la prima y el pago de la misma realizado al recurrente por lo que, efectivamente, se dan los supuestos para que esta Corte concluya que en el caso de autos se configuró la ‘cosa juzgada administrativa’, la cual por tanto resultó violada y en consecuencia, el acto administrativo N° R-2379 de fecha 31 de mayo de 1993, dictado por el Rector de la UNIVERSIDAD DE CARABOBO, es nulo de nulidad absoluta a tenor de lo dispuesto en numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara. Con base en los argumentos precedentemente expuestos, debe declararse con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto, como efectivamente se declara. - III - DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar por el ciudadano EDGAR JOSÉ PRADO GOLINDANO, asistido por la abogada GLADYS GIL CAMPOS, identificados ut supra, contra el acto administrativo N° R-2379 de fecha 31 de mayo de 1993, dictado por el Rector de la UNIVERSIDAD DE CARABOBO. En consecuencia se ANULA el acto immpugnado. Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________________ días del mes de ______________________ de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vice-Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA PONENTE LAS MAGISTRADAS: EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ EXPD. N° 93-14830 JCAB/-E-