EXPEDIENTE NUMERO: 00-24131
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 22 de noviembre de 2000, se dio por recibido Oficio N° 819 de fecha 14 de noviembre de 2000, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió copia certificada del expediente contentivo de la pretensión de amparo interpuesta por la abogada IRAMA MARCANO, inscrita en el instituto de Previsión Social del Abogado con el Nº 39.346, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano CARLOS CAÑILZALES GODOY, titular de la cédula de identidad Nº 12.722.234, contra el Presidente del Servicio Autónomo Municipal de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, por la presunta violación de su derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha remisión se efectuó a los fines de la consulta de ley consagrada en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre derechos y garantías Constitucionales, del fallo dictado el 19 de mayo de 2000, por el referido juzgado, que declaró con lugar la pretensión de amparo interpuesta.
En fecha 22 de noviembre de 2000, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, a los fines de conocer de la consulta de ley, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
El 27 de noviembre de 2000, la apoderada judicial del ciudadano CARLOS CAÑIZALES GODOY, diligenció solicitando a esta Corte se subsane un supuesto error en el que incurrió el a quo en la dirección del puesto ambulante de frutas del accionante.
Por decisión de esta Corte del 12 de julio de 2001, se ordenó al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital remitir copia certificada de la totalidad de las actas que conforman el expediente, a los fines de emitir pronunciamiento sobre las violaciones constitucionales denunciadas.
El 18 de octubre de 2001, vista la incorporación del Magistrado CESAR HERNÁNDEZ B, a los fines de cubrir la ausencia temporal de la Magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO, la Corte quedó constituida de la manera siguiente: Presidente: PERKINS ROCHA CONTRERAS; Vicepresidente: JUAN CARLOS APITZ BARBERA; Magistrados EVELYN MARRERO ORTIZ, ANA MARÍA RUGGERI COVA y CESAR HERNÁNDEZ B. Se ratificó la ponencia al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS.
En esa misma oportunidad se dio por recibido el oficio Nº 730 del 5 de octubre de 2001, proveniente del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió copia certificada de la totalidad del expediente llevado en esa instancia.
El 19 de octubre de 2001, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO
En el escrito contentivo de la pretensión de amparo la recurrente señaló que desde el año de 1992, viene desarrollando la actividad comercial de venta ambulante de frutas en la jurisdicción del Municipio Baruta del Estado Miranda, previo a lo cual obtuvo la patente para expendios Ambulantes y Eventuales signada con el Nº 540, la cual fue otorgadael 1º de septiembre de 1992, por la suprimida Dirección General de Hacienda Pública Municipal, División de Control de Expendedores Ambulantes y Eventuales.
Señaló la apoderada judicial del ciudadano CARLOS CAÑIZALES GODOY que, luego de vencida la anterior patente realizó una solicitud de renovación, la cual resultó infructuosa, debido a que le informaron que el ente municipal lo estaban reestructurando y creando el Servicio Autónomo Municipal de Administración Tributaria, en lo adelante (SEMAT).
Expresó que ante la angustia producida por el vencimiento de la patente, acudió el 29 de abril de 1999, ante el SEMAT e introdujo nueva solicitud de patente, la cual fue declarada inadmisible por decisión del 18 de mayo de 1999, por carecer de los recaudos suficientes para su tramitación.
El 31 de mayo de 1999, acudieron nuevamente ante el SEMAT para introducir los recaudos faltantes en la solicitud inicial.
Por decisión Nº SEFG/142/99, notificada el 11 de junio de 1999, el SEMAT negó la patente solicitada “al supuesto kiosko de periódicos”, lo cual constituye un error material, pues la actividad desarrollada por su representado es la de venta de frutas ambulantes.
Posteriormente el SEMAT emite una nueva Resolución identificada con el Nº SEFG/146/99 donde corrigen el mencionado error material, niegan el permiso solicitado y le otorgan un plazo de quince (15) días para ejercer recurso de reconsideración.
El 15 de julio de 1999, ejercieron recurso de reconsideración contra la negativa de otorgar la patente.
Alegó que cuando acudió al SEMAT a obtener respuesta del recurso de reconsideración ejercido, le informaron que la misma aún no había sido adoptada, pero que la persona del Alcalde y el Superintendente Municipal habían decidido reubicarlo en otro sitio, la cual fue aprobada por oficio Nº SEFG/255/99, recibido el 9 de septiembre de 1999, donde además consta “permiso de expendedores ambulantes”.
Manifestó que insólitamente el Superintendente Municipal, ciudadano Nelson Mirabal, revocó a los tres (3) días de otorgado el permiso legalmente otorgado a su representado.
Señaló que tanto fiscales adscritos al SEMAT, como funcionarios de la Policía Municipal de Baruta han atropellado en forma permanente la actividad comercial desarrollada, alegando que cumplen ordenes del Superintendente Tributario Municipal, actitud que no han ejercido contra otros comerciantes ambulantes de la misma zona.
El 9 de febrero de 2000, la apoderada judicial del ciudadano CARLOS CAÑIZALES GODOY ejerció acción de amparo constitucional ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, alegando la violación del derecho a la libertad económica, consagrado en el artículos 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, solicitando se ordene al accionado abstenerse de dictar o ejecutar cualquier acto “que vayan contra el desarrollo de una actividad comercial hontesta”.
Por sentencia del 9 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la acción de amparo propuesta.
Por auto del 12 de diciembre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central oyó la apelación en un solo efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
II
INFORME DE LA APODERADA JUDICIAL DEL MUNICIPIO BARUTA
Por escrito presentado el 15 de marzo de 2000, oportunidad de la celebración de la audiencia constitucional, por la abogada Teresa Caraballo Subero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado con el Nº 41.438, actuando en su carácter de apoderada judicial del Superintendente Tributario del Municipio Baruta, solicitó la declaratoria de inadmisibilidad y en caso contrario la improcedencia de la acción de amparo propuesta, sobre la base de las siguientes argumentaciones:
Que el accionante se limitó a transcribir una serie de normas constitucionales y legales, sin indiciar cuál de ellas era la supuestamente transgredida.
Continua haciendo un recuento de las principales actuaciones llevadas a cabo por el accionante en sede administrativa, las cuales coinciden con las señaladas en el libelo de demanda, salvo por lo que respecta a que el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nº SEFG/146/99, mediante el cual le negó la patente solicitada, fue declarado sin lugar por Resolución Nº 73 del 23 de septiembre de 1999, que alegó no haber sido notificada por la mudanza del expendio de frutas ambulantes, sosteniendo para ello, que contravenía la Ordenanza de Tránsito y Circulación de Vehículos y Personas y el Decreto Municipal Nº 039.
Señaló que a pesar de la negativa de otorgar la patente, le fue otorgada la solicitud de reubicación según oficio Nº SEFG/255/99 del 9 de septiembre de 1999
Que no existe prueba en el expediente administrativo que evidencie ordenes a funcionarios fiscales o policiales, para que molesten, hostiguen, atropellen de manera alguna la actividad comercial desarrollada por el accionante.
III
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por escrito presentado el 6 de abril de 2000, la abogada Miriam Pineda de Fariñas, inscrita en el instituto de Previsión Social con el Nº 13.962, actuando en su condición de Fiscal Décima Quinta a Nivel Nacional con competencia en lo Contencioso Administrativo, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de amparo propuesta, por el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, “ya que la solución de este asunto está reservado a los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, contemplado en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”.
IV
DEL FALLO CONSULTADO
En fecha 19 de mayo de 2000, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la pretensión de amparo interpuesta, fundamentándose en las siguientes consideraciones:
1.- Indicó el sentenciador que contrariamente a lo alegado por la parte accionada, la parte accionante si señaló de manera expresa la violación de su derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de la Constitución, razón por la cual, el alegato formulado por la accionada resulta improcedente.
2.- Igualmente señaló que de la revisión detallada del informe presentado por la accionada, se evidencia que la misma, se limitó a narrar todo el procedimiento realizado en sede administrativa, el cual culminó con el otorgamiento de la autorización del accionante para continuar desarrollando su actividad de vendedor de frutas, verduras y vegetales en jurisdicción del Municipio Baruta, sin hacer ninguna referencia en concreto a la denuncia planteada por el accionante.
3.- Expuso el a quo que el derecho a la libertad económica se encuentra protegido por la garantía de reserva legal, pues sólo la Constitución y la ley pueden establecer limitaciones a su ejercicio. Por lo tanto. El derecho de los ciudadanos a ejercer actividades lucrativas de su preferencia, no puede ser limitado en forma directa por actos sublegales, so pena de incurrir en violación del precitado derecho fundamental.
4.- El sentenciador advirtió que desde el año de 1992, el accionante en amparo ejerce, debidamente permisado por las autoridades del Municipio Baruta del Estado Miranda, la actividad comercial constituida por el expendio ambulante de frutas, y que el último de los permisos obtenido por el accionante, está contenido en el oficio N/SEFFG/255199 de fecha 9 de septiembre de 1999, mediante el cual se aprobó la solicitud de reubicación del Stand de frutas, vegetales y verduras al final de la Calle Trinidad (Calle Servicio) y la Avenida la Guarita, Urbanización Santa Paula.
5.- El sentenciador expreso que mediante resolución S/N emanada del ciudadano Superintendente Municipal Tributario, se revocó el acto administrativo contenido en la autorización Nº SEGF/255/99, lo cual a criterio de ese tribunal, es violatorio del derecho a la libertad económica del accionante en amparo, desde que sobrevenidamente le impide ejercer al actor la actividad lucrativa que viene desarrollando en el Municipio Baruta desde hace mas de ocho años.
6.- Así mismo, indicó que la referida revocatoria tuvo como pretendido fundamento el artículo 13 del Decreto de Regulación de las Funciones del Poder Legislativo emanado de la Asamblea Nacional Constituyente, el cual dispone que los Municipios “no podrán enajenar, ni afectar en forma alguna, los ejidos ni bienes municipales. Tampoco podrán aprobar o modificar el plan de desarrollo urbano local durante la vigencia del presente decreto”.
Sin embargo, dicha norma en forma alguna podría ser aplicada al caso sub iudice en primer lugar, por que el accionante en amparo viene desempañando su actividad de venta ambulante de frutas y verduras, debidamente autorizado por la accionada desde el año 1992, mucho antes que se dictara el referido Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente, de allí que “ratione temporis” no resulte aplicable tal instrumento a la situación jurídica de la parte actora, en segundo lugar, la reubicación del expendio ambulante de frutas, por su propio contenido y naturaleza, no puede considerarse como un acto de enajenación o afectación de los bienes municipales, máxime cuando los actos de esa especie, cuya emisión está prohibida por el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente son aquellos que requieren la intervención del órgano Legislativo Local (Concejo o Cabildo) lo cual no ocurre en el caso de autos.
7.- Finalmente, el sentenciador dejó sin efecto el acto administrativo mediante el cual se revocaba la autorización expendio de frutas, verduras y vegetales otorgada al accionante mediante Resolución Nº SEFG/255/199, de fecha 9 de septiembre de 1999 y ordenó al ciudadano NELSON MIRABAL PÉREZ, en su carácter de Superintendente de la Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, abstenerse de realizar cualquier conducta o dictar cualquier decisión por sí o por medio de cualquier otra autoridad de la citada Alcaldía que comporte violación de los derechos constitucionales de la accionante, en particular su derecho a la libertad económica.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse con relación a la consulta de la sentencia de fecha 19 de mayo de 2000, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró con lugar el amparo ejercido por violación del derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, al efecto, observa:
En primer lugar, debe esta Corte entrar a conocer el alegato esgrimido por la parte accionada, de falta de indicación en el libelo de demanda de los derechos constitucionales presuntamente transgredidos.
Así las cosas, esta Corte comparte el criterio sostenido por el a quo, respecto a que de la lectura del libelo de demanda se desprende, aunque con poca claridad por la falta de coherencia entre algunos párrafos del libelo, la denuncia del derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la república Bolivariana de Venezuela, producto de lo que el propio accionante califica de atropellos provenientes de funcionarios adscritos al Municipio Baruta, actuando por ordenes del Superintendente Tributario Municipal, lo que además fue ratificado en la audiencia constitucional, mediante escrito presentado en esa oportunidad.
Seguidamente esta Corte entra a pronunciarse sobre la procedencia o no de la violación del derecho a la libertad económica, para lo cual observa:
Luego de analizadas las actas que conforman el presente expediente y especialmente de la comparación entre los razonamientos esgrimidos por la parte actora en el libelo de demanda y del contenido del informe presentado por el ente accionado, se desprende con meridiana claridad la coincidencia de los siguientes hechos no controvertidos:
1.- Se evidencia del oficio Nº 540 del 1º de septiembre de 1992, emanado de la Dirección de Hacienda Municipal del Municipio Baruta, que desde el año de 1992, el accionante desarrolla la actividad de vendedor de frutas ambulante en el Municipio Baruta.
2.- Que en el año de 1999, solicitó el accionante la renovación de la patente otorgada en el año de 1992, siendo negada por resolución Nº SEFG/146/99, contra la cual fue ejercido recurso de reconsideración.
3.- Que paralelamente a la revisión en sede administrativa de la resolución Nº SEFG/146/99 mediante la cual se negó la patente al accionante, la Administración Tributaria Municipal, inició los trámites para la reubicación del Strand de venta de frutas que opera el accionante.
4.- Que el Jefe del Departamento de Tránsito y Vialidad de la Gerencia de Infraestructura de la Alcaldía del Municipio Baruta, presentó un informe en el cual avaló la reubicación del Stand operado por el accionante.
5.- Que el 9 de septiembre de 1999, al accionante le fue notificada la autorización para el expendio de alimentos (frutas, vegetales y verduras) en la Calle La Trinidad (calle de servicios), con calle La Guairita, Urbanización Santa Paula, según oficio N 114199 y la resolución Nº SEFG/255/99 mediante la cual le aprobaban la reubicación del referido Stand.
6.- Consta que mediante Resolución del Superintendente Tributario Municipal sin número, ni fecha, revocó la Resolución Nº SEFG/255/99 mediante la cual reubicaban el Stand de venta de frutas operado por el accionante, alegando como basamento jurídico el Decreto de Regulación de las Funciones del Poder Legislativo dictado por la Asamblea Nacional Constituyente que establece en su artículo 13 que “los Municipios no podrán enajenar, ni afectar de forma alguna, los ejidos ni bienes Municipales. Tampoco podrán aprobar o modificar el plan de desarrollo urbano local durante la vigencia del presente Decreto”.
Concluyó la Administración Municipal en que “se encuentra haciendo los respectivos análisis legales, a los fines de estudiar el alcance del referido Decreto con respecto a la concesión de espacios públicos en el Municipio a favor de las actividades comerciales en los mismos”.
7.- Consta que la representación judicial del ente accionado, en todo su escrito de informes hizo referencia a las actuaciones vertidas por la parte actora en el expediente administrativo, mas no en el judicial, pues no desvirtuó las pruebas por éste aportadas, entre las cuales se encontraba una inspección judicial y un justificativo de testigos.
De lo precedentemente expuesto ha quedado en evidencia el desarrollo por parte del accionante de la actividad comercial de vendedor ambulante en el Municipio Baruta desde el año 1992, cuando obtuvo la patente para iniciar conforme en derecho tal actividad. También aprecia esta Corte que en el año 1999, el Municipio Baruta renovó la patente inicialmente otorgada pero sometiendo al accionante a una reubicación del lugar donde tenía colocado el Stand de venta de frutas.
Observa esta Corte que la reubicación del Stand de venta operado por el accionante, fue precedido de informes emanados del ente Municipal que recomendaban la misma por no obstruir el paso peatonal o vehicular.
No obstante lo anterior, a los pocos días de otorgado el permiso para operar el Stand de frutas y aprobada su reubicación, mediante una resolución sin número, ni fecha el mismo ente la revocó, sin motivar si se trataba del ejercicio de la potestad de autotutela, de convalidación o de reconocimiento de nulidad absoluta o de una potestad revisoria ex lege, y argumentando para ello un Decreto dictado por la Asamblea Nacional Constituyente, que bajo un pobre argumento y ante la duda de su aplicación, prefirió el ente municipal revocar su propio acto, sin tener en cuenta que existía un derecho adquirido con anterioridad por el accionante quien desde 1992 desarrolla una actividad comercial lícita, inclusive anterior al propio Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente.
La consecuencia jurídica de la situación en que se encontraba el accionante antes de la entrada en vigencia del referido Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente, conduce a que la administración Municipal debió respetar ese derecho de desarrollar la actividad económica de vendedor ambulante de frutas por parte del accionante y no aplicar retroactivamente una norma como la dictada por la Asamblea Nacional Constituyente.
Adicionalmente a lo anterior, aprecia esta Corte que el decreto dictado por la Asamblea nacional Constituyente invocado por el acto impugnado, no resulta aplicable al caso de autos, pues el reubicar un puesto de venta ambulante de frutas, no encuadra dentro de los supuestos de hecho enunciados en el artículo 13 eiusdem, pues con ello ni se enajena, ni afecta un bien ejido municipal, ni se modifica un plan de desarrollo local. Así se declara.
Finalmente, considera quien decide que al haber limitado la defensa del ente Municipal a enumerar las actuaciones desarrolladas por la parte actora en sede administrativa y no judicial, conduce a que se le tenga como una aceptación a los hechos denunciados como constitutivos de la lesión al derecho a la libertad económica, ya que ni siquiera objeta las pruebas aportadas en esta sede judicial, entre las cuales se encuentran unos justificativos de testigos donde se evidencia la manifestación de hostigamiento por parte de funcionarios del ente municipal, prueba que a pesar de no haber sido ratificada es valorada como un indicio por esta Corte. Igual sucede con la inspección judicial extra litem, la cual, no fue desvirtuada por la parte accionada y donde se evidencia el buen estado de higiene del stand de venta de frutas, así como la no obstrucción de vía de comunicación alguna, todo lo cual conduce a la procedencia de la acción de amparo propuesta. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictada el 19 de mayo de 2000, que declaró CON LUGAR la acción de amparo constitucional incoada por la abogada IRAMA MARCANO, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano CARLOS CAÑIZALES GODOY, contra el Presidente del Servicio Autónomo Municipal de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada de la presente decisión al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los ……………..( ) días del mes de ……………… de dos mil dos. Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente – Ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADAS
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
La Secretaria Accidental,
PRC/
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