Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Expediente Nº 01-26001 En fecha 24 de octubre de 2001, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 9657 de fecha 4 de octubre del mismo año, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano ARNOLDO GUDIÑO, titular de la cédula de identidad Nº 8.054.841, asistido por el abogado José Félix Zambrano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 46.728, contra las actuaciones materiales y vías de hecho emanadas del CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO PORTUGUESA, ciudadano OSCAR RODRÍGUEZ. Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un solo efecto, la apelación interpuesta por el abogado José Félix Zambrano, en su carácter de autos, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 23 de julio de 2001, mediante la cual se declaró sin lugar la solicitud de percibir el pago de los salarios suspendidos y con lugar la acción de amparo, en lo que respecta a los derechos a la defensa y al debido proceso. En fecha 29 de octubre de 2001, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado César J. Hernández. En fecha 31 de octubre de 2001, se pasó el expediente al Magistrado ponente. En fecha 16 de noviembre de 2001, la parte accionante presentó escrito de apelación. Reincorporada la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quedó reconstituida la Corte por los Magistrados que actualmente la integran. Posteriormente, se reasignó la ponencia a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a pronunciarse respecto a la presente acción de amparo, previas las siguientes consideraciones. I DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL En fecha 4 de junio de 2001, el ciudadano Arnoldo Gudiño, asistido por el abogado José Félix Zambrano, interpuso acción de amparo constitucional contra de las actuaciones materiales y vías de hecho emanadas del Contralor General del Estado Portuguesa, ciudadano Oscar Rodríguez. Expone el presunto agraviado como fundamento de su pretensión, los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Que en septiembre de 1994, ingresó a trabajar como Revisor II en la Dirección de Control Posterior de la Contraloría General del Estado Portuguesa, función que ha desempeñado como funcionario de carrera sin ningún problema. Que cuando se dirigió a cobrar su salario correspondiente al mes de enero del año 2001, se le informó que su sueldo estaba suspendido. Que ante tal situación recurrió ante el Contralor General del Estado Portuguesa y de forma verbal le solicitó información de lo que estaba ocurriendo, obteniendo como respuesta que se le había suspendido el salario, en virtud de haber sido electo y proclamado como Concejal del Municipio Sucre del Estado Portuguesa, en las elecciones del 3 de diciembre del año 2000. Que en efecto resultó electo Concejal del mencionado Municipio, pero que la suspensión del salario, se realizó sin la emisión de ningún acto administrativo, ni mucho menos de un procedimiento que le permitiera ejercer su derecho a la defensa. Que no obstante sigue asistiendo a su puesto de trabajo. Que de conformidad con los hechos narrados, el Contralor General del Estado Portuguesa le ha violentado sus derechos a la defensa y al debido proceso, cuando sin procedimiento alguno, se le excluyó de nómina y no se le canceló mas su sueldo. Que aún cuando exista una situación en la deba tomarse una medida, deben respetarse los derechos a la defensa y al debido proceso. Que el salario constituye uno de los principales derechos sociales, dirigido al sostenimiento, manutención y cobertura de las necesidades básicas del individuo y su familia, el cual debe ser pagado periódica y oportunamente, razón por la que en el presente caso considera vulnerado tal derecho. Que la acción de amparo cumple con todos los requisitos de admisibilidad. Que la inconstitucional actuación material del Contralor General del Estado Portuguesa, hace procedente la acción de amparo constitucional interpuesta. Que por todo lo anterior, solicita se ampare su derecho a la defensa y al debido proceso y se ordene la restitución de la situación jurídica infringida, ordenándose al Contralor del Estado Portuguesa, que cese en la violación de los derechos constitucionales del actor, restituyéndole el salario que le fue suspendido y que a los efectos de dar cumplimiento a lo anterior, se le ordene girar las instrucciones necesarias ante la Jefatura de Personal de la Contraloría General del Estado Portuguesa y ante las Direcciones correspondientes. II DE LOS ARGUMENTOS DE LA PARTE PRESUNTAMENTE AGRAVIANTE En la oportunidad fijada para la audiencia oral de las partes, el ciudadano Oscar Rodríguez, actuando en su carácter de Contralor General del Estado Portuguesa, asistido por el abogado Jorge Giraldo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 25.812, en su carácter de Consultor Jurídico de la mencionada Contraloría General del Estado Portuguesa, presentó informe en el cual expuso: Que el ciudadano Arnoldo Gudiño incurrió en una causal de incompatibilidad, establecida en el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Que el presunto agraviado reconoce en su escrito mediante el cual solicita el permiso para asistir a las sesiones del Concejo Municipal, la extemporaneidad de dicho permiso, ya que no agotó los canales regulares. Que el artículo 148 de la Constitución vigente, es la norma rectora de las incompatibilidades y el Constituyente en la misma excluyó los cargos edilicios y electorales, es decir, su ejercicio es incompatible con otro cargo, ya que dicha actividad menoscaba el estricto cumplimiento de los deberes del funcionario e involucra el cumplimiento de los deberes consagrados a la dedicación exclusiva del cargo que debe ejercer a tiempo completo. Que por lo anterior, solicita que se declare sin lugar la pretensión de amparo interpuesta. III DEL FALLO APELADO En fecha 23 de julio de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró sin lugar la solicitud de percibir el pago del salario suspendido y con lugar la acción de amparo constitucional, en lo que respecta a los derechos al debido proceso y a la defensa y, en tal sentido, ordenó “(...) a la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO PORTUGUESA, a dictar un acto o providencia administrativa, donde de manera fundamentada se establezca la situación jurídica del recurrente en su relación de empleo público con la Contraloría General del Estado Portuguesa, y las consecuencias jurídicas que se derivan de la misma (...)”. (Mayúsculas del a quo). Que se puede sostener que hay violación al derecho a la defensa, cuando en una situación concreta una persona no se ha defendido o no ha sido defendida debido a una circunstancia no imputable a ella. Que cuando el Contralor ordenó la suspensión del sueldo al hoy presunto agraviado, en base a lo establecido en el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que prohíbe el desempeño simultáneo de más de un cargo público remunerado, sin un acto administrativo, que luego de la debida fundamentación estableciera de manera cierta y fehaciente la decisión de suspensión del sueldo, violentó los derechos a la defensa y al debido proceso del actor. Que en virtud de lo anterior, se debe ordenar a la Contraloría General del Estado Portuguesa que dicte un acto administrativo donde de una manera debidamente fundamentada, se establezca la situación jurídica del accionante y las consecuencias que de la misma se derivan, acto que deberá ser notificado al actor, para que éste tenga conocimiento cierto y objetivo de su relación jurídica con la Contraloría General del Estado Portuguesa. IV DEL ESCRITO DE APELACIÓN En fecha 16 de noviembre de 2001, el abogado José Félix Zambrano, en su carácter de autos, presentó escrito de apelación, en el que expuso: Que su representado ha continuado prestando servicios a la Contraloría General del Estado Portuguesa y que la orden de que no continúe asistiendo la dictó el Contralor, cuando fue notificado de la presente acción de amparo. Que no se consideró la transitoriedad existente en el país en cuanto al régimen municipal se refiere, de conformidad con lo previsto en el artículo 177 de la Constitución de la República. Que los Concejales perciben dietas y no otro tipo de ingresos, como consecuencia de su función. Que existe un estado de transitoriedad, en virtud de que no se ha reformulado el régimen municipal y los Concejales siguen percibiendo dietas. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Pasa esta Corte a pronunciarse respecto a la apelación interpuesta contra el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 23 de julio de 2001. Al respecto, debe referirse esta Corte como punto previo a su competencia para conocer de la presente apelación, y en relación a ello se observa, que en fecha 14 de marzo de 2000, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, caso C.A. Electricidad del Centro (ELECENTRO) y Compañía Anónima de Electricidad de Los Andes (CADELA), reconoció a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, su condición de tribunal superior con respecto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo. La mencionada sentencia estableció: “A la vez, en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que éstos pronuncien, será de la competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. Ello así, tratándose de un fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, corresponde a esta Corte conocer de la apelación interpuesta contra el mismo. Así se decide. Aclarada la competencia de esta Corte para conocer del caso de marras, pasa de seguidas a pronunciarse respecto al fondo del asunto debatido y, en tal sentido, se observa que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró sin lugar el pedimento relativo al derecho al salario y con lugar la acción de amparo referida a los derechos a la defensa y al debido proceso. Al respecto, debe señalarse que cuando al actor no le son declaradas a su favor, a través de la sentencia, todas las pretensiones formuladas en su petitorio, la acción interpuesta debe ser declarada parcialmente con lugar y no con lugar en un sentido y sin lugar en otro, por cuanto se trata de una misma acción principal interpuesta. En virtud de lo anterior, estima esta Corte que la acción de amparo constitucional interpuesta debió declararse parcialmente con lugar, por cuanto no fueron concedidas todas las peticiones expuestas por el actor sino una parte de ellas y, en tal sentido, la presente apelación deberá referirse a las solicitudes declaradas sin lugar en la sentencia apelada. Así se declara. Ello así, observa esta Corte que el a quo en el fallo objeto de la presente apelación, señaló que la Contraloría General del Estado Portuguesa actuó en principio ajustada a derecho, pero que dicha actuación resultó viciada cuando la Contraloría General del referido Estado, no materializó dicha decisión en un acto administrativo, sino que procedió a la suspensión inmediata del sueldo del hoy quejoso. Al respecto, vale destacar que la doctrina ha entendido a las actuaciones materiales o vías de hecho como toda actuación de la Administración, carente de un título jurídico que la legitime. Por ello, el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, permite a la Administración realizar actuaciones materiales, siempre y cuando de manera previa, haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos. En este orden de ideas, cabe hacer mención a los hechos de la Administración, los cuales siendo actuaciones materiales no traducen explícitamente la voluntad del Estado, sino que se sustentan en el principio de que la actividad de la Administración no se agota con sólo emitir actos administrativos, sino que para ejecutarlos necesita la operación material (hacer lo que se dice), o en otros casos, la Administración actúa sin que previo a ello hubiera un acto que lo hubiera ordenado, pero lo realiza en virtud de condiciones específicas. De manera que, los hechos administrativos o de la Administración los realiza ésta para obtener un resultado, a veces por medio de un acto de declaración de voluntad y otras no, no obstante, en ocasiones tales hechos pueden traer resultados no previstos por la propia Administración. Ello así, tales hechos ilícitos de la Administración dan lugar a las vías de hecho. Según la doctrina, los requisitos para estas vías son: (i) Para que exista esta vía, el hecho tiene que ser producido por o con la intervención de un funcionario publico, nunca de un particular, ya que de lo contrario, sería de derecho privado. (ii) Acción material de éste, porque la vía de hecho se opone a la de derecho. (iii) La acción material debe implicar una violación de la legalidad, por eso se habla de acción flagrante y manifiestamente ilegal, de grosera violación de normas, etc. Para otros autores la actuación material, como manifestación de la vía de hecho, supone (i) ausencia de un acto administrativo previo, o cuando menos (ii) la existencia de un acto completamente nulo e ineficaz. Así pues, en cualquiera de los casos la vía de hecho constituye la violación del principio de legalidad por la acción material de un funcionario. Entendido pues el fundamento de las vías de hecho, esta Corte observa que en el presente caso, no se sustanció o llevó a cabo un procedimiento previo que culminara con un acto administrativo, en el que se ordenara la suspensión del sueldo del funcionario y se manifestara la voluntad de la propia Administración, sino que a través de una actuación material de la Contraloría General del Estado Portuguesa, se suspendió el pago del sueldo al hoy quejoso, observándose pues que se cumplen los requisitos antes referidos, es decir, existe una actuación sin acto previo que la ordenara (suspensión del sueldo), ejercida por un funcionario (Contralor General del Estado Portuguesa), omitiendo el procedimiento previsto para tales casos en la legislación venezolana, lo cual vicia de nulidad la propia actuación, de lo que se entiende pues que en definitiva se está frente a una vía de hecho o una actuación material de la Administración. Ello así, cabe reseñar que aún cuando existieran suficientes motivos para la Contraloría General del Estado Portuguesa para ordenar la suspensión del sueldo al accionante, motivos estos que escapan del control del Juez constitucional, pues implicarían el estudio de normas de rango legal y sublegal, lo cual le está vedado al Juez en esta sede, la actuación de la propia Administración debió ceñirse a los principios y normas dirigidas a preservar los derechos a la defensa y al debido proceso del particular. Al respecto, es menester indicar que los derechos a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y, en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos bien administrativos o judiciales y tienen su fundamento en el principio de igualdad ante la Ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades tanto en la defensa de sus respectivos derechos, como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos. Así las cosas, el derecho al debido proceso, ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas. En cuanto a este derecho, la jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado, de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias. En este mismo orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa. No debe, en consecuencia hablarse de defensa alguna o del debido proceso, si el administrado no cuenta con la posibilidad de ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio y si no tuvo derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento, las actas que lo componen, de tal manera que con ello pueda el particular obtener un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo que le concierne. Confirmando lo anterior, se ha sostenido doctrinariamente que la defensa tiene lugar cuando el administrado tiene la posibilidad de presentar pruebas, las cuales permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración y finalmente, con una gran connotación, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración. Precisado lo anterior, puede afirmarse que en el presente caso, se evidencia claramente que existió violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, ya que el hoy accionante no fue impuesto de procedimiento administrativo alguno y menos aún de algún acto que ordenara la suspensión del pago de su sueldo, pues la Administración resolvió el asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido e impidió de manera absoluta, que el hoy quejoso, cuyos derechos e intereses podían resultar afectados por un eventual acto administrativo, pudiera haber participado en la formación del mismo. En virtud de lo anterior, estima esta Corte que al omitirse el procedimiento debido y conculcándose igualmente el derecho a la defensa del actor a través de una vía material, debe ordenarse a la Administración se abra el procedimiento administrativo correspondiente, para verificar en sede administrativa si existe o no incompatibilidad en el ejercicio de los cargos que ostenta el funcionario y, de ser el caso, emitir un acto debidamente dictado, es decir, cumpliendo el procedimiento para la emisión del acto y para su notificación, garantizando su validez y eficacia. Ahora bien, respecto al argumento del actor relativo al pago de los sueldos que le fueron suspendidos, aclara esta Corte que no puede a través del mandamiento de amparo ordenarse el pago de sumas de dinero, por cuanto la naturaleza de esta acción es de carácter restitutorio mas no indemnizatorio, en virtud de lo cual resulta imposible a través de esta vía judicial ordenar el pago reclamado, pues desvirtuaría la extraordinariedad de este recurso. Así se declara. En consecuencia, debe concluir esta Corte que existen fundados elementos que llevan al convencimiento de la violación de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso en virtud de una vía de hecho y, en razón de ello, se declara sin lugar la apelación ejercida y se confirma en los términos expuestos, la sentencia de fecha 23 de julio de 2001, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara. VI DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: - SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado José Félix Zambrano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 46.728, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ARNOLDO GUDIÑO, titular de la cédula de identidad N° 8.054.841, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 23 de julio de 2001, mediante la cual se declaró sin lugar la solicitud de percibir el pago del salario y con lugar el amparo en lo referido a los derechos a la defensa y al debido proceso, en el marco de la acción de amparo constitucional interpuesta por el prenombrado ciudadano, contra las actuaciones materiales y vías de hecho emanadas del CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO PORTUGUESA, ciudadano OSCAR RODRÍGUEZ. En consecuencia, se CONFIRMA en los términos expuestos en este fallo, la sentencia apelada. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en Caracas, a los ______________ (____) días del mes de ____________________ de dos mil dos (2002). Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTÍZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Ponente ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ LEML/mec Exp. N° 01-26001