Exp. 99-21.460
MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
El 21 de diciembre de 1998, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, de conformidad con los artículos 84 numeral 3 y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, declaró inadmisible, por razones de caducidad, el recurso contencioso administrativo de anulación, conjuntamente con acción de amparo constitucional, interpuesto el 13 de marzo de 1998, por el abogado José Gregorio Silva, actuando en su carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA, contra el acto administrativo dictado por el Concejo Municipal del Municipio Plaza del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Municipal No. 94-03 Extraordinario del 19 de enero de 1994.
El 23 de diciembre de 1998, el abogado José Gregorio Silva, actuando en su carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA, apeló de la sentencia dictada por el a quo.
El 2 de marzo de 1999, se dio cuenta esta Corte del expediente y el 3 de marzo de 1999, se designó como ponente a la Magistrado Belén Ramírez Landaeta, y el 4 de marzo de 1999, el recurrente formalizó su apelación.
Luego de designarse nuevos Magistrados de esta Corte el 18 de enero de 2000, se designó como ponente al Magistrado Rafael Ortiz–Ortiz.
En virtud de la reconstitución de esta Corte el _________ a través del nombramiento de los Magistrados que actualmente la conforman, se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
ANTECEDENTES
El 13 de marzo de 1998, el abogado José Gregorio Silva, actuando en su carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra el acto administrativo contentivo del Acuerdo S/N dictado por el Concejo Municipal del Municipio Plaza del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Municipal No. 94-03 Extraordinario del 19 de enero de 1994
El 13 de mayo de 1998, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, de conformidad con lo establecido con los artículos 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, normas que regulan los juicios de anulación de los actos administrativos particulares, admitió el recurso interpuesto, sin pronunciarse sobre la solicitud de amparo constitucional.
Notificados el Alcalde y el Síndico Procurador del Municipio Plaza del Estado Miranda, así como el Fiscal General de la República, y publicado en la prensa, igualmente, un cartel de notificación dirigido a todos los interesados, los lapsos procesales transcurrieron íntegramente sin que la municipalidad, autora del acto impugnado, se hiciera parte.
LA SENTENCIA APELADA
La sentencia objeto de apelación señala lo siguiente:
“... previo a la decisión del fondo de los planteamientos que se formulan, se revisa la admisibilidad de la acción en lo que es relativo a la caducidad; y en este sentido se aprecia, afirmarse en el texto del escrito accionario que la emisión del acuerdo que se impugna tuvo lugar en fecha 19 de enero de 1994, habiendo sido publicado según se asienta en la Gaceta Municipal No. 94-03 extraordinaria, copia de la cual fue consignada en un sólo folio, faltando las restantes páginas. Ahora bien, entiende este Tribunal que siendo la fecha de emisión y publicación en la Gaceta Municipal del acuerdo, la que queda antes referida, ha de tenerse que desde la citada fecha empezó a transcurrir el tiempo que de conformidad con la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone el interesado para interponer la acción de nulidad, cual es de seis meses, según lo dispone el artículo 134 de la Ley mencionada, precepto que a mayor impresión es preciso al referir tal término ‘a partir de la notificación en el respectivo órgano oficial’. Lo que es considerado así por el Tribunal, en manera alguna se desvirtúa ante la notificación a que es referida por el accionante, cumplida en fecha 26 de septiembre de 1997, suscrita pro (sic) quien se manifiesta Secretaria Municipal, quien actuó sin que apareciera del acuerdo a que se ha aludido, habérsele facultado para ello, a mas de que tal funcionaria incurre en exceso al fundamentar su comunicación aludiendo a ‘prohibición de venta de terrenos excedentes en Urbanizaciones de INAVI’, señalamiento este que no aparece así mencionarse en el acuerdo que fuera trascrito en el escrito contentivo de la acción, considerandos expresados que hacen irrita la comunicación a que se refiere.
Ante lo que ha sido expresado, se concluye revocándose el auto de admisión dictado en fecha 13 de mayo de 1998 declarándose inadmisible la acción interpuesta dado su evidente caducidad, ello de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del articulo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. así se decide.”
ALEGATOS DE LA PARTE APELANTE
Sostiene la parte apelante:
“1) Cierto es que el acto impugnado, según se desprende de los términos del acuerdo, fue dictado en el año 1994, y publicado el mismo año.
2) No es menos cierto que el acto impugnado, se refiere a un ACUERDO, que conforme a las Previsiones de la Ley orgánica (sic) de Régimen Municipal, se trata de un acto de efectos particulares.
3) Igualmente, la propia norma refiere, que si afecta la Hacienda Municipal, lo (sic) Acuerdo deben ser publicados en la Gaceta Municipal.
Ahora bien, Ciudadanos Magistrados, todo acto de efectos particulares, debe ser notificado PERSONALMENTE, como condición para la eficacia del acto, y que en el caso de marras, no es notificado personalmente, sino hasta el 26 de SEPTIEMBRE DE 1997, y no es a partir de la referida notificación, que la persona que se sienta afectada por el acto, puede impugnarlo, lo cual sucedió en el caso de autos, por lo que el Juzgador a-quo, parte de un falso supuesto, al declarar inadmisible la acción propuesta, bajo tal fundamento, amen que fue presentado conjuntamente con una acción de amparo constitucional, la cual nunca fue decidida, y en consecuencia, no existiendo causases (sic) de inadmisibilidad, debió pronunciarse al fondo de la cuestión debatida, y ante la evidencia de los vicios que adolece el acto, declarar la acción propuesta con lugar, y así solicito sea declarado por esta Honorable Corte.”
(omissis)
“5. Que la publicación en Gaceta, no suple la obligación de su notificación personal.
6. Que por ende, el acto carece de eficacia, hasta tanto haya sido notificado personalmente.”
(omissis)
“8. Que el propio Acuerdo ordena su notificación ‘a las autoridades que tengan pertinencia en la materia’, la cual es INAVI, además de ser este Ente, quien tiene interés legitimo, personal y directo.”
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El acto administrativo impugnado dispone lo siguiente:
“1.- Prohibir, a partir de la presente fecha, toda perisología de Urbanismo y Construcciones en general de aquellos excedentes de terreno propiedad del INAVI y que hasta la presente fecha no tengan uso definido en los Instrumentos Jurídicos correspondientes.
2.- La presente prohibición de perisología es perentoria hasta tanto las Autoridades del INAVI coordinen con el Municipio el uso de aquellos excedentes de Terrenos objeto de (sic) presente acuerdo.
3.- Se podrá desafectar aquellas áreas de terrenos excedentes que tenga a bien considerar la Cámara Municipal de acuerdo a los intereses de carácter comunal.
4.- El presente acuerdo tendrá plena validez y eficiencia jurídica hasta tanto se apruebe una Ordenanza sobre la materia.
5.- Ejecútese, Publíquese y Notifíquese a toda la comunidad del Municipio Plaza y las autoridades que tengan pertinencia en la materia.”
A los fines de resolver esta apelación, previamente, resulta indispensable para esta Corte, dilucidar si el acto administrativo impugnado es de carácter general o particular. Establecido esto, la Corte se pronunciará entonces sobre cuáles son los mecanismos idóneos para la notificación y juzgamiento del referido acto administrativo.
El acto administrativo en cuestión emana del cuerpo legislador del ente Municipal y establece un régimen jurídico transitorio, “hasta tanto se apruebe una Ordenanza sobre la materia” (artículo 3). Se trata así de una normativa que regula, de manera precisa, aunque negativa, al menos aparentemente, una situación jurídico subjetiva, a saber, el uso y disposición de unos “excedentes de terreno propiedad del INAVI y que hasta la presente fecha no tengan uso definido en los Instrumentos Jurídicos correspondientes”.
Básicamente esta normativa establece una orden dirigida a las autoridades urbanísticas de la Alcaldía de esa municipalidad, así como una limitación al goce de la propiedad sobre dichos excedentes de terreno que estén en posesión del INAVI o de cualesquiera otras terceras personas que hubieren adquirido dichos terrenos “excedentes” con posterioridad a la sanción y publicación en Gaceta Municipal del aludido acto administrativo.
Además, como declaración de principio, esta normativa reconoce que el INAVI deberá ser tomado en consideración y participará con la municipalidad en la definición del uso que estos terrenos “excedentes” tendrán en el futuro.
No se trata, por tanto, de una orden concreta de hacer, dejar de hacer o deshacer que se dirija a un particular, sino de una normativa transitoria que regula hacia futuro una situación jurídico subjetiva, así como de una orden de prohibir o censurar dirigida directamente a las autoridades urbanísticas de esa Alcaldía. En tal sentido, dicho acto administrativo afecta indirectamente a una comunidad de personas integradas por el INAVI y cualesquiera otros terceros poseedores de dichos “excedentes de terreno... que hasta la presente fecha no tengan uso definido”.
Aunque, el acto impugnado, no se trata de un cuerpo normativo clásico caracterizado por las notas de impersonalidad y abstracción propias de las leyes y sus reglamentos, los efectos del régimen normativo transitorio, contenido en el acto recurrido, no se agotan en el tiempo con su aplicación. Ello, en virtud de la no determinación de sus destinatarios y de su naturaleza transitoria. Por el contrario, se trata de una normativa que supone o requiere de su permanente aplicación mediante subsecuentes actos administrativos de efectos particulares producidos por la autoridad urbanística de la Alcaldía.
Independientemente de la legitimidad jurídica de este régimen normativo transitorio y de la incidencia indirecta que el mismo tiene, ha tenido o podría tener de ser aplicado al o los propietarios de dichos “excedentes de terreno”, el mismo no ordena, en términos particulares e individualizables, una acción de hacer o no hacer dirigida a los particulares afectados indirecta y potencialmente, sino que regula una situación jurídica muy concreta en términos generales y abstractos aunque limitados a dicha situación, la cual puede dar lugar a una prohibición individualizada que podría ser discutida en su caso particular y de la cual el ente recurrente se considera amenazado por un supuesto acto de notificación.
Tratándose este de un acto administrativo general, independientemente de que la Cámara Municipal categorizare al mismo impropiamente como particular, el mismo entró en vigencia a partir de su publicación en Gaceta Municipal y es susceptible de impugnación en cualquier tiempo, sin limites de caducidad.
En consecuencia, el presente recurso contencioso administrativo debió ser admitido en su momento y tramitado por el tribunal de la causa según las previsiones referentes a los juicios de nulidad de los actos generales contenidas en los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con los artículos 3 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.
DECISIÓN
Por lo antes expuesto, esta Corte, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado José Gregorio Silva en su carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA, contra la sentencia dictada en fecha 21 de diciembre de 1998, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, y en consecuencia, REPONE LA CAUSA al estado de admisión de la misma, y ORDENA al tribunal de la causa tramitar el proceso según las previsiones referentes a los juicios de nulidad de los actos generales, contenidas en los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Asimismo, SE REPONE LA CAUSA al estado de resolver sobre la solicitud de amparo constitucional hecha por la parte recurrente, a cuyo efecto se deberá abrir un cuaderno separado contentivo de las actuaciones correspondientes de conformidad con los artículos 3 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Publíquese, regístrese y remítase el presente expediente al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Cote Primera de lo Contencioso Administrativo a los …………. ( ) días del mes de ……………… de dos mil dos (2002). Años 191 de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente
PERKIMS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente- Ponente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADOS
LUISA ESTELA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria Accidental,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
JCAB /arm
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