TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA

EXP. N° 02-26744

I
En fecha 22 de enero de 2002, el abogado JORGE VARGAS CORONADO, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 62.415, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Alcaldía del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, apeló de la sentencia dictada el 18 de diciembre de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por los ciudadanos JAVIER ELÍAS ARAQUE VIVAS, VILMER JOSÉ PAREDES, ARAMID AREIZA y JOSÉ ÁNGEL MONSALVE, cédulas de identidad números 9.366.914, 4.926.474, 10.685.507 y 2.477.48, respectivamente, contra la Resolución N° D.A. 001-200 de fecha 15 de agosto de 2000, suscrito por el ALCALDE DEL MUNICIPIO EZEQUIEL ZAMORA DEL ESTADO BARINAS.

Oída la apelación en ambos efectos, el referido Tribunal remitió el expediente a esta Corte, dándose por recibido el día 15 de febrero de 2002.

El 19 de febrero de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova.

En fecha 6 de marzo de 2002, el abogado Jorge Alejandro Vargas Coronado, apoderado judicial de la Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Barinas, presentó escrito de fundamentación de la apelación.

El 11 de abril de 2002 venció el lapso probatorio, el cual transcurrió sin la intervención de las partes.

En fecha 14 de mayo de 2002, oportunidad fijada para el acto de informes, la Corte dejó constancia de que sólo el apoderado judicial de los ciudadanos Javier Elías Araque Vivas, Vilmer José Paredes, Aramid Areiza A. y José Ángel Monsalve, presentó su respectivo escrito de conclusiones.

En esa misma fecha, la Corte dijo “Vistos”.

En fecha 17 de mayo de 2002, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio del expediente en la forma prevista en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo procede a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:

II
ANTECEDENTES

En fecha 19 de diciembre de 2000, los ciudadanos Javier Elías Araque Vivas, Vilmer José Paredes, Aramid Areiza A. y José Ángel Monsalve, asistidos por el abogado Denis Terán Peñaloza, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 28.278, presentaron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en los siguientes términos:

Alegaron que en fechas 1° de julio de 1996, 4 de enero de 1996, 15 de marzo de 1999 y 4 de enero de 1996, fueron designados para ocupar los cargos de Asistente de Desarrollo Social, Jefe de Maquinaria, Director del Instituto Municipal Aguas de Zamora y Director de Deportes al servicio del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, cargos que, adujeron, fueron desempeñados ininterrumpidamente desde el nombramiento inicial hasta su remoción como Director de Catastro, Director de Servicios Públicos, Director de Aguas Zamora y Director Fundación Deportiva, respectivamente.

Que el acto administrativo impugnado violó el principio de la proporcionalidad de los actos administrativos previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que en su único considerando el Alcalde del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, fundamenta sus remociones en el hecho de haber resultado electo por votación popular y en la necesidad de iniciar un cambio profundo dentro del Gobierno Municipal.

Asimismo, denunciaron que el acto administrativo recurrido esta viciado de inmotivación, “ya que no indica en la referida notificación el texto integro del acto administrativo que nos remueve, ni tampoco los recursos que debemos utilizar para nuestra defensa, ni los términos para ejercerlos, ni los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse”.

Precisaron que el contenido del referido acto administrativo les afecta ilegítimamente en sus derechos, dado que el Alcalde del Municipio Zamora removió, mediante la Resolución distinguida con las letras y números D.A. 001-2000 del 15 de agosto de 2000, a todo el personal de dirección, empleados y contratados de la Alcaldía a su cargo, revocando además los nombramientos que, como funcionarios públicos municipales, poseían desde varios años atrás.

Señalaron que con tal actitud, el representante del Ejecutivo Municipal ignoró que el artículo 32 de la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio, garantiza a los funcionarios públicos municipales, estabilidad en el ejercicio de los cargos y a no ser retirados sino por las causas y mediante el procedimiento previsto en el referido texto normativo.

Que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta, al no demostrar que los recurrentes se encontraban incursos en alguna de las causales de retiro o de destitución previstas en la Ordenanza de Carrera del referido Municipio, violando así el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Alegaron que el acto recurrido se encuentra viciado de nulidad por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En su criterio, siendo que dicho acto violentaba la Ordenanza en referencia así como también la Ley Orgánica de Régimen Municipal y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solicitaron la nulidad absoluta del indicado acto administrativo, así como la reincorporación a los cargos que ejercían en la Alcaldía del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, el pago de los salarios dejados de percibir desde su ilegal destitución hasta que sean efectivamente reincorporados en sus respectivos cargos.

III
DEL FALLO APELADO

En fecha 18 de diciembre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes declaró parcialmente con lugar el recurso de nulidad interpuesto, fundamentándose, para ello, en lo siguiente:

Como punto previó, señaló que debía resolver acerca del alegato presentado por la parte recurrida con respecto a la inaplicabilidad de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los funcionarios o empleados públicos al servicio del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, en el entendido de que la referida Ordenanza era contraria a la norma contenida en el artículo 144 de la Constitución, por cuanto en dicho instrumento normativo se reserva al Poder Público Nacional todo lo relativo al Estatuto de la Función Pública y que como consecuencia de ello la Ordenanza no podía ser aplicada al caso concreto.

Indicó, con base en una sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia -cuyos datos no señaló-, que al confrontar la norma constitucional con la Ordenanza in commento, no encontraba que la misma contrariara el espíritu del Texto Fundamental, “(...) pues la misma [refiriéndose a la norma constitucional] hace referencia a las ‘leyes’ que estableceran (sic) la función pública, sin determinar precisamente si existirá una Ley para los Municipios, los Estados o la República, y mientras la Ley no existe es obvio que mantendran (sic) su vigencia todas las normas que al efecto existan (...)”.

En otro sentido, señaló que la Administración no demostró mediante los elementos probatorios (como el Manual Descriptivo de Cargos), que éstos funcionario fuesen de libre nombramiento y remoción, por lo que siendo que se presumía que todos los cargos eran de carrera y que la excepción era precisamente los cargos de libre nombramiento y remoción, concluyó que los recurrentes eran funcionarios de carrera y, por lo cual, amparados por la Ordenanza de Carrera Administrativa, donde se establece que los mismos sólo podían ser destituidos o retirados del cargo de conformidad con su artículo 62, previo cumplimiento en el caso de destitución, de la apertura de un expediente administrativo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 eiusdem, y que como quiera que en dicho caso, tampoco se cumplió con tal supuesto, declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto.

Con relación a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir, indicó que los mismos serían pagados calculados desde la fecha del ilegal retiro hasta que la sentencia quedase definitivamente firme. Sin embargo, a pesar de la declaratoria anterior, desestimó la solicitud de indexación de los salarios, aseverando que los sueldos dejados de percibir constituían deudas dinerarias no sujetas a indexación, por lo que ordenó la reincorporación inmediata de los recurrentes al cargo que ocupaban o a uno de igual jerarquía y el pago de los salarios dejados de percibir.

IV
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACION

En fecha 6 de marzo de 2002, el abogado Jorge Alejandro Vargas Coronado, actuando en su carácter de apoderado judicial del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, en su escrito de fundamentación de la apelación, esgrimió las siguientes denuncias:

Insistió en la posibilidad de desaplicar por inconstitucional un cuerpo normativo completo a un hecho en particular, acción que podía ser realizada en el caso concreto dado que la Ordenanza de Carrera Administrativa in extenso contrariaba el Texto constitucional.

En este sentido, señaló que la sentencia apelada confundía el espíritu del Constituyente dado que éste en “(...) el artículo 144 se refirió a la Ley, lo hacía refiriéndose a la función legislativa nacional, no puede pensarse de otro modo; hacerlo constituye la más fragante (sic) vulneración al espíritu constitucionalista (...). Sí (sic) existiera la posibilidad de que el constituyente se refiriera a cualquier ley, hubiese dicho ‘las leyes’, así estaría indeterminado el órgano del poder público que dictara la normas de la función pública. Es tan evidente, que fue el ejecutivo nacional, por intermedio de una ley habilitante la que dictó las normas referentes a la función pública (...)”.

Expresó, que existía abundante doctrina y jurisprudencia donde se señalaba que el control difuso de la Constitución le era dado a cualquier Juez de la República, y mediante su ejercicio, podía desaplicar una ley o una norma que estuviese en evidente contradicción con la Carta Magna, por lo que afirmó que el a quo podía desaplicar la Ordenanza al caso concreto como había sido solicitado por su poderdante.

Asimismo, señaló que la sentencia impugnada había partido del hecho de que los recurrentes eran funcionarios de carrera y por lo tanto poseían estabilidad en su función, pues era a la Administración a quien le correspondía probar que no ostentaban tal cualidad.

Acerca de tal fundamento, alegó que en materia probatoria quien alegaba la constitución de una obligación o un hecho extintivo de ésta era quien debía probarla, por lo cual, en su criterio, “(...) quien alega tener el derecho a estabilidad y estar amparados por la Ordenanza de Carrera de Administrativa (sic), son los accionantes o recurrente, quien no reconoce la estabilidad en sus cargos y de que ellos sean objeto de la Ordenanza ya citada, es la Alcaldía, parte apelante en este juicio, es aquí donde opera lo que se conoce como la inversión de la carga de la prueba, ellos alegan la constitución de un derecho, mi representada aceptó que los recurrentes trabajaban para ella, pero rechazó o desconoció que tuviesen estabilidad en sus cargos, por ser los mismos de libre nombramiento y remoción, pues, como la oposición es sólo acerca de un solo hecho concreto, son ellos –los recurrentes- quienes deben probar que tienen estabilidad en los cargos”.

Indicó que la descripción de las funciones realizadas por los recurrentes eran las propias de los empleados de confianza o de dirección que en el derecho sustantivo laboral no se les reconocía estabilidad. Que, como muy bien éstos lo indican en su escrito inicial, eran directores de la Alcaldía, es decir que realizaban funciones de dirección y representaban al patrono ante los demás trabajadores, por lo que afirmó que no existía posibilidad de estabilidad laboral para los recurrentes y menos aún pensarse que podían seguirse con el procedimiento disciplinario al que se contrae la Ordenanza de Carrera Administrativa, y que en el supuesto negado de que los recurrentes gozaran de los beneficios de la “inconstitucional” Ordenanza, afirmó que los mismos no ingresaron a la Administración Pública por los medios o vías que indican la Ordenanza, hecho que, afirmó, se encontraba plenamente demostrado en el expediente administrativo.

Finalmente, señaló que “(...) este proceso es la vía menos idónea para hacer un reclamo laboral semejante, que envuelva la estabilidad laboral y el pago de salarios dejados de percibir, en tal caso luce competente el juzgado laboral y de estabilidad laboral (...)”, por lo que solicitó que se declarara con lugar la apelación y, en consecuencia, la legalidad del acto administrativo recurrido.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por el abogado Jorge Vargas Coronado, actuando en su carácter de apoderado judicial del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, contra la sentencia dictada el 18 de diciembre de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por los ciudadanos Javier Elías Araque Vivas, Vilmer José Paredes, Aramid Areiza A. y José Ángel Monsalve, contra la Resolución dictada por el Alcalde del Municipio Zamora del Estado Barinas, N° D.A. 001-2000 del 15 de agosto de 2000, mediante el cual se removió a los referidos ciudadanos de los cargos de Director de Catastro, Director de Servicios Públicos, Director de Aguas Zamora y Director Fundación Deportiva, en su orden. A tal efecto observa:

Considera esta Corte preciso pronunciarse, de manera previa acerca de dos argumentos fundamentales sostenidos por la parte apelante, dado que de la resolución de los mismos depende la continuidad en esta instancia del recurso y el fundamento legal para determinarlo; estos son, el alegato de incompetencia del juez contencioso administrativo y el de inaplicabilidad de la Ordenanza de Carrera Administrativa.

En relación con el primero de los aspectos señalados, si bien fue alegado por primera vez ante esta instancia, en el escrito de fundamentación de la apelación, se debe indicar que, como quiera que se está cuestionando la competencia por la materia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, argumento en el cual está involucrado el orden público, y, por tanto, realizable en cualquier estado y grado del proceso, pasa esta Corte a realizar las siguientes consideraciones:

Alegó la parte apelante que como quiera que se estaba pretendiendo la estabilidad laboral y el pago de salarios dejados de percibir, el proceso mediante el cual se desenvolvió el presente recurso no era la vía más apropiada, afirmando que el tribunal competente para conocer de dicha pretensión era uno con competencia en la materia laboral.

Al respecto, se debe precisar que la naturaleza de las actuaciones que pueden ser realizadas por la Administración varían en cuanto a la diversidad de su contenido, en razón de la labor que le ha sido encomendada. De tal situación no escapa la del funcionario público que se encuentra en un estado dual ante la Administración, pues es titular de un órgano y a la vez posee una relación de servicio con aquel, en el cual es acreedor como todo ciudadano de deberes y derechos que derivan de la relación laboral.

Sin embargo, a pesar de que no se desconozca el carácter laboral de esa relación, la misma, por estar sujeta a las especificidades de las laborales realizadas por la Administración, está signada de características peculiares que le permiten estar en sintonía con la finalidad de labor administrativa y que deja que el sistema de la función pública sea efectivo en cuanto a la prestación de servicio de la Administración.

Es por ello, que a pesar de que la función pública conserva enormemente su similitud con la materia laboral, no obstante, el conocimiento de las obligaciones derivadas de la relación funcionario-administración están sometidas a la jurisdicción contencioso administrativa, pues, es ella, por la especialidad de sus órganos jurisdiccionales, la competente para dilucidar los mismos atendiendo a la relevancia e importancia de los principios que rigen a la Administración Pública. Otra no puede ser la justificación de la norma establecida en el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuando señala que “(...) los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción (...)”.

Por lo tanto, como quiera que el acto impugnado se generó con ocasión a la condición de funcionarios públicos que ostentaban los accionantes, y siendo que el acto fue dictado por una autoridad municipal, en atención al dispositivo normativo citado es a la jurisdicción contencioso administrativa a quien le compete conocer del recurso interpuesto razón por la cual, esta Corte desestima este alegato, y así se decide.

El segundo aspecto a revisar, también de manera previa, es el referente a la solicitud de inaplicación -para el caso concreto- por motivos de inconstitucionalidad de la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas.

En tal sentido, el apelante adujo que la sentencia recurrida confundía el espíritu del Constituyente, pues, cuando éste previó el dispositivo contenido en el artículo 144, lo hizo para reservar al Poder Nacional la potestad de normar todo lo relativo a la función pública, sin que le fuera dable a los demás niveles de gobierno legislar sobre esa materia, sobreviniendo de esa manera, bajo su argumento, la inconstitucionalidad de todas las Leyes regionales y locales relativas a la materia.

Al respecto, se debe indicar que, si bien el argumento sostenido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, no fue contundente para resolver este aspecto, pues se limitó a expresar su apreciación en cuanto a la improcedencia de tal solicitud, ello no quiere decir que sea cierto el argumento del apelante de que dicho Juzgado se abstuvo de realizar la inaplicación de la Ordenanza por no considerar posible dicha acción, ya que efectivamente la apelada señaló, con base en una sentencia dictada por el Máximo Tribunal de la República, que en su criterio no procedía la solicitud realizada por cuanto no estimaba que dicha Ordenanza contrariara el dispositivo constitucional aludido, conclusión que comparte esta Corte, con base en lo siguiente:

Ciertamente, el Constituyente encomendó en el artículo en referencia al Poder Nacional establecer todo lo relativo al Estatuto de la Función Pública. Sin embargo, esa potestad pudo ser ejercida de forma amplia o limitada al ámbito de la Administración Nacional, como efectivamente sucedió con la Ley de Carrera Administrativa bajo la vigencia de la Constitución de 1961.

En efecto, el artículo 1° de la Ley de Carrera Administrativa dispone que el referido texto normativo “(...) regula los derechos y deberes de los funcionario públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional (...)” (Resaltado de esta Corte).

Esta claro, que lo anterior no desconoce la posibilidad de que se aplique dicha normativa a las relaciones de los funcionarios públicos con la Administración Estadal o Municipal, pero ello opera de forma supletoria como lo señaló esta Corte en la sentencia N° 1.142 del 2 de noviembre de 2000, cuando indicó que: “(...) las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa, están dirigidas a regular la función pública a escala nacional, pero las mismas pueden ser aplicadas supletoriamente en el ámbito municipal en cuanto no sean contrarias a la naturaleza del ente que las aplica (...)”.

Por lo tanto, no es cierto que per se, el dispositivo constitucional contenido en el artículo 144 implique la inconstitucionalidad sobrevenida de toda la normativa estadal o municipal existente con relación a la materia, ya que dicha norma realmente constituye un requerimiento al legislador para que dicte un texto normativo, y éste dentro de sus amplias potestades puede establecer hasta que parámetros extenderá el ámbito material de aplicación de dicha norma.

De tal manera que, siendo que la Ordenanza de Carrera Administrativa no resulta transgresora de la normativa constitucional in commento, esta Corte declara improcedente la solicitud de que se inaplique el indicado texto normativo al caso concreto, y así se declara.

Una vez resuelto lo que esta Corte calificó como previo, deberá analizar el último de los argumentos esgrimidos por la parte apelante en su escrito, en relación con la afirmación realizada por la sentencia apelada de que los recurrentes eran funcionarios de carrera y por lo tanto poseían estabilidad en su función, correspondiéndole entonces a la Administración probar que no ostentaban tal cualidad, lo cual, alega, invierte la carga de la prueba.

Considera esta Corte que opera la inversión de la carga de la prueba cuando se aportan hechos nuevos a los alegados, o cuando existe una presunción legal que admite prueba en contrario -iuris tantum-, correspondiéndole al desfavorecido de la presunción bajo tal supuesto, demostrar que su contraparte no se encuentra sumida en el supuesto de hecho de la norma.

Ello ha sido criterio reiterado de esta Corte que, en múltiples oportunidades, ha indicado que para calificar como de libre nombramiento y remoción un cargo específico no previsto en la Ley como tal, en este caso en la Ordenanza, debe presumirse que el cargo es de carrera, quedando a cargo de quien alega lo contrario la obligación procesal de comprobar la procedencia de la excepción por tratarse de un cargo de alto nivel.

Siendo ello así, en el caso bajo estudio, se evidencia la ausencia absoluta de cualquier medio probatorio aportado por la parte querellada para desvirtuar que los recurrentes fuesen funcionarios de carrera, limitándose única y exclusivamente ha señalar que la descripción de las funciones realizadas por los recurrentes eran las propias de los empleados de confianza o de dirección , lo cual, no es suficiente para desvirtuar una presunción establecida a favor de los funcionarios y que sólo podrá ser desvirtuado través de medios probatorios contundentes, como por ejemplo el Manual Descriptivo de Cargos, como bien lo señaló la sentencia apelada.

Por lo tanto, desvirtuado como han quedado todos y cada uno de lo argumentos esgrimidos en el escrito de fundamentación de la apelación, y como quiera que no quedó demostrado en autos que los recurrentes hayan sido destituidos o retirados del cargo de conformidad con el artículo 62 de la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas, debe esta Corte declara sin lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la Alcaldía Ezequiel Zamora del Estado Barinas, confirmar el fallo apelado, y así se decide.

VI
DECISION

Por las razones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado JORGE VARGAS CORONADO apoderado judicial del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Barinas contra la sentencia dictada el 18 de diciembre de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los ciudadanos Javier Elías Araque Vivas, Vilmer José Paredes, Aramid Areiza A. y José Ángel Monsalve, contra la Resolución dictada por el Alcalde de dicho Municipio, N° D.A. 001-2001 del 15 de agosto de 2000, en consecuencia se CONFIRMA la sentencia apelada en todas sus partes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente.

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

AMRC/lmds.
EXP N° 02-26744