MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
Exp. 02-26724
En fecha 16 de octubre de 2001, la abogada HELEANNY ARRIETA Z., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 75.908, actuando con el carácter de apoderada judicial de PEDRO JOSÉ NIETO, cédula de identidad Nº 4.241.381, apeló de la sentencia dictada, el 8 de octubre de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró parcialmente con lugar el recurso de nulidad interpuesto por el mencionado ciudadano contra “...las Resoluciones Administrativas Nos. 108, 040 y 078 de fecha 4 de noviembre de 1999, 25 de febrero y 3 de abril de 2000, respectivamente, (...) con las cuales fue removido y retirado de la Carrera Administrativa del Estado Lara en el mismo orden (...) De los actos donde fueron ratificadas: las (sic) resolución administrativa Nº: 142, DEL 20 de junio de 2000 (...), y de la Resolución Administrativa Nº 274 del 17 de julio de 2000...”.
El 21 de noviembre de 2001, la abogada REYNA GARRIDO, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 27.507, actuando con el carácter de representante de la Procuraduría General del Estado Lara, también ejerció recurso de apelación contra la referida decisión.
Oídas las apelaciones en ambos efectos, se ordenó remitir el expediente a esta Corte, donde se dio por recibido el 8 de febrero de 2002.
En fecha 19 de febrero de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada ANA MARÍA RUGGERI COVA.
El 13 de marzo de 2002, comenzó la relación de la causa y, en esa misma fecha, los abogados César Loaiza y Jorge Kiriakidis, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 24.827 y 47.910, actuando con el carácter de sustitutos del Procurador del Estado Lara y apoderados especiales de la Contraloría General de esa Entidad Federal, presentaron escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 3 de abril de 2002, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el día 11 del mismo mes y año.
El 9 de abril de 2002, los abogados César Loaiza y Jorge Kiriakidis, ya identificados, presentaron escrito de promoción de pruebas que fue agregado a los autos en fecha 16 de abril de 2002.
Por auto de fecha 23 de abril de 2002, vencido como se encontraba el lapso de promoción de pruebas, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión.
En fecha 8 de mayo de 2002, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre el escrito de pruebas presentado, admitiendo las documentales promovidas en el Particular 2 y señalando con relación al mérito favorable invocado que la Corte se pronunciaría al respecto en la sentencia de fondo.
El 28 de mayo de 2002, se devolvió el expediente a la Corte, donde se dio cuenta el día 4 de junio de 2002.
Mediante auto de fecha 4 de junio de 2002, se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes.
En fecha 26 de junio de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que el abogado Jorge Kiriakidis, actuando con el carácter antes expresado, presentó el respectivo escrito de informes. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.
El 27 de junio de 2002, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 16 de febrero de 2001, la abogada Heleanny Arrieta Z., actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano de Pedro José Nieto, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, recurso contencioso administrativo de anulación contra “...las Resoluciones Administrativas Nos. 108, 040 y 078 de fecha 4 de noviembre de 1999, 25 de febrero y tres (03) de abril del año 2000, respectivamente, (...) con las cuales fue removido y retirado de la Carrera Administrativa del Estado Lara, en el mismo orden (...) de los actos donde fueron ratificadas: Las (Sic) Resolución Administrativa Nº: 142, del 20 de junio de 2000 (...), y de la Resolución Administrativa Nº 274 del 17 de julio de 2000...”.
El recurso de anulación fue planteado en los siguientes términos:
Señaló que su representado prestó servicios a la Contraloría General del Estado Lara como Fiscal Administrativo II, adscrito al Departamento de Auditoria de Fondos de la Dirección de Control Posterior, devengando un sueldo de doscientos dieciséis mil bolívares (Bs. 216.000,00).
Que en fecha 4 de noviembre de 1999, la Contraloría General del Estado Lara inició un proceso de reestructuración administrativa y de este modo, en fecha 17 de noviembre de 1999, dictó la Resolución Nº 108, en virtud de la cual se establece que dicho proceso se realizaría en el lapso comprendido entre el 15 de noviembre hasta el 31 de diciembre de ese mismo año.
Expresó que desde el inició de dicho proceso de reestructuración, “...se sabía que la finalidad de todo el enrevesado procedimiento que culminó con el retiro de (su) mandante era encuadrar jurídicamente la voluntad de excluir de la carrera administrativa a un grupo de funcionarios...”.
Que su representado fue notificado en fecha 3 de marzo de 2000, mediante oficio Nº 0421 de fecha 29 de febrero de 2000, de la Resolución Administrativa Nº 040 emanada de la Contraloría General del Estado Lara, en fecha 25 del mismo mes y año, en virtud de la cual se dispone pasarlo a situación de disponibilidad, durante un (1) mes, en el cargo que desempeñaba, en virtud de haber sido afectado por la medida de reducción de personal aprobada, en fecha 25 de enero de 2000, por el Ejecutivo Regional con ocasión del proceso de reorganización administrativa de dicha Contraloría. Contra dicha Resolución, el mencionado ciudadano ejerció recurso de reconsideración, en fecha 21 de marzo de 2000, por estimar que el procedimiento en ella referido se encontraba viciado de nulidad; recurso éste que fue declarado sin lugar en virtud de la Resolución administrativa Nº 142 del 20 de junio de 2002 y, en consecuencia, confirmada la medida de retiro.
Arguyó que el 5 de abril de 2000, le fue notificado a su representado, mediante oficio Nº 643 de esa misma fecha, que en virtud de lo establecido en la Resolución Administrativa Nº 078 del 5 de abril de 2000, se le retiraba definitivamente de su cargo por haber resultado infructuosas la gestiones de reubicación realizadas en ese organismo, así como en otros organismos de la Administración Regional.
Ante esa situación su representado interpuso, en fecha 27 de abril de 2000, recurso de reconsideración contra la Resolución Nº 078, respecto al cual le fue notificado, en fecha 16 de agosto de 2000, mediante el Oficio Nº 1134, que la Resolución administrativa Nº 274 del 17 de julio de 2000 ratificaba el acto de retiro impugnado.
Concluyó el punto señalando que su representado, aún en conocimiento de que no era necesario acudir a la Junta de Avenimiento, “...prefirió interponer los correspondientes recursos administrativos de reconsideración, tanto con el acto de remoción como con el de retiro”.
Denunció que en el proceso de reestructuración hubo prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y que se vulneró además el derecho a la defensa y al debido proceso, en virtud de las personas afectadas por la medida de reducción no fueron notificadas de manera personal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de la apertura y sustanciación del proceso de reestructuración efectuado en la Contraloría General del Estado Lara.
Argumentó la apoderada judicial del recurrente, que se configuró además el vicio de desviación de poder pues resulta “...evidente que la voluntad del ente Contralor era excluir a un personal previamente seleccionado a través de una reorganización administrativa por reducción de personal por cambios en la organización de esta manera incurrió en el vicio de desviación de poder al apartarse del objeto de una ‘reestructuración organizativa’, es decir, la finalidad perseguida por el Contralor General del Estado no era la de reorganizar la estructura de la administración para lograr mayor efectividad en las funciones, desburocratizar y darle mayor eficiencia (...) sino retirar a un grupo preestablecido de funcionarios públicos...”.
Expuso, que el ente contralor, a través de la Resolución Nº 108 publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 192 del 17 de noviembre de 2001, otorgó facultades a la Comisión Reestructuradora y determinó que el proceso tendría una duración de un mes y medio, contado desde el 15 de noviembre y hasta el 31 de diciembre de 1999, con lo cual las facultades conferidas para llevar a cabo dicho proceso tenían un límite temporal, de manera que, a su decir, todos aquellos actos referidos a la reestructuración que fueron dictados fuera del lapso previsto están viciados de nulidad por incompetencia del funcionario.
Finalmente, solicitó, que se declare la nulidad de los actos administrativos impugnados, la reincorporación de su representado al cargo de Fiscal Administrativo II, adscrito al Departamento de Auditoría de Fondos de la Dirección de Control Posterior de la Contraloría General del Estado Lara, o a uno de similar jerarquía y, en consecuencia, la cancelación de los salarios dejados de percibir y cualquier otra cantidad adeudada por concepto de beneficios laborales.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 8 de octubre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Expresó el a quo con relación a la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso denunciado por el recurrente, que el acto de reducción de personal se fundamentó en las disposiciones contenidas en los artículos 53, ordinal 2º de la Ley de Carrera Administrativa y 70 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara; que el artículo 49, ordinal 1°, de la Constitución vigente señala que el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas y que abarca el derecho a la defensa y a la asistencia legal; que, en el caso de autos, el ente contralor “...no aportó prueba de haber seguido el procedimiento conforme a las previsiones del artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en este sentido en las copias de la Reestructuración acompañada en uno de dichos expedientes, no consta que se le otorgara a alguno de los recurrentes el Derecho a la Defensa ni a la Asistencia Jurídica, que ordena el 49.1 Constitucional”; declarando, en consecuencia, que los actos de remoción y retiro están viciados de nulidad absoluta por contradecir una disposición constitucional.
En cuanto al alegato formulado por la parte recurrente sobre la incompetencia temporal del órgano que dictó el acto administrativo, indicó el a quo que en la Resolución Nº 108 del 4 de febrero de 2000, el Contralor General del Estado Lara señaló que “...la duración de dicha Reestructuración Administrativa ‘será de un mes y medio contados a partir del 15-11-1999 hasta el 31-12-1999’...”, con lo cual advierte que el Órgano contralor limitó la duración de dicho proceso, venciendo el mismo el día 31 de diciembre del año 1999 y que, no obstante ello, alegan sus representantes judiciales que, en virtud de la Resolución Nº 137 de fecha 19 de noviembre de 1999, se prorrogó su realización hasta el primer semestre del año 2000.
Observó además el a quo que “...la Resolución primigenia de reestructuración, fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara (Nº 192 Extraordinario, de fecha 17 de noviembre de 1999) y en aplicación del principio jurídico de paralelismo de formas, la resolución administrativa Nº 137 mediante la cual el ente contralor alega haber prorrogado la reestructuración hasta el primer semestre del año 2000, debió igualmente publicarse en Gaceta Oficial del Estado Lara antes del vencimiento del lapso de reestructuración, y no habiendo ocurrido así cual consta del mismo, este Tribunal debe desechar la pretendida prórroga por no estar hecha de la misma forma como lo fue el acto administrativo de reestructuración y así se declara.”.
En la recurrida se indicó “[con] relación a la incompetencia temporal por haber el Contralor reglado el acto administrativo de reestructuración...” que, en el caso de autos, la protección de los derechos de los administrados viene dada por la norma constitucional que protege la estabilidad absoluta de los funcionarios públicos “...y en tal tesitura, toda reestructuración tiene que ser temporal, porque de lo contrario se erigiría en un mecanismo para violentar la estabilidad funcionarial prevista en los artículos 144 y siguientes de la Constitución y así se decide.”.
Señaló igualmente el a quo que “[s]obre el fundamento expuesto por el recurrente, el cual es compartido plenamente por este Juzgador, debe declararse la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones Nº 152 y 250, de fechas 20-06-2000 y 17-07-2000, respectivamente, siendo que la primera ratifica la decisión administrativa Nº 040 de fecha 25-02-2000 y la segunda ratifica la resolución administrativa Nº 078 de fecha 03-04-2000 y como consecuencia de la nulidad decretada se ordena al Estado Lara, por intermedio de la Contraloría General de dicho Estado, reincorpore al recurrente...”, destacándose, igualmente, que “...basta con la constatación del vicio antes anotado para que este Tribunal considere inoficioso el traer al análisis, el resto de los alegatos o el resto del material probatorio, por cuanto nada que se hubiese probado o dicho, durante el juicio podía convalidar el vicio original de inconstitucionalidad de violación del debido proceso y de incompetencia temporal...”.
Finalmente, el a quo señaló que no declara nulo el acto contenido en la Resolución Nº 108 de fecha 4 de noviembre de 1999, por cuanto el órgano contralor tenía competencia para dictarlo.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 13 de marzo de 2001, los abogados César Loaiza y Jorge Kiriakidis, actuando con el carácter de sustitutos del Procurador General del Estado Lara y apoderados especiales de la Contraloría General de esa misma Entidad Federal, presentaron escrito contentivo de las razones de hecho y de derecho en que fundamentaron su apelación, en los siguientes términos:
Arguyen que la sentencia objeto de apelación incurre en infracción al deber de congruencia que se impone al juez, violando lo previsto en el artículo 243, ordinal 5 del Código de Procedimiento Civil, pues procedió a anular los actos recurridos sin valorar y sin pronunciarse sobre todas las denuncias y defensas planteadas por las partes en el juicio, vulnerando así el principio de igualdad procesal que debe existir entre las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 del Código de Procedimiento Civil.
Alegan que en la sentencia recurrida se evidencia un error, al estimar el a quo que en el proceso de reestructuración se violó el derecho a la defensa y al debido proceso del impugnante, y señalan al respecto que en el proceso de reestructuración administrativa, que culminó con los actos de remoción y retiro impugnados, se cumplió a cabalidad el procedimiento legalmente establecido a los fines de implementar las medidas de reducción de personal a que hubiera lugar.
Que consta en el expediente administrativo la publicación en la Gaceta Oficial del Estado Lara de la Resolución Nº 108 “...lo que si bien no era necesario -puesto que el procedimiento de cambios en la organización no requiere para ser válido de la notificación de todo el personal del ente u órgano administrativo, ya que evidentemente no se trata de un procedimiento sancionatorio ni tampoco la Ley así lo prevé- habiéndose realizado, rebate por completo el criterio del a quo sobre la supuesta violación del derecho a la defensa del querellante”.
Que, “...habiéndose hecho pública la decisión de modificar la organización administrativa de la Contraloría del Estado Lara, cualquiera hubiera podido dirigir una comunicación al Contralor del Estado o a la Comisión Reestructuradora para expresar libremente su opinión al respecto”; y que, además, a todos y cada uno de los destinatarios de los actos de remoción y retiro les fueron notificados dichos actos, permitiéndosele el ejercicio de los recursos administrativos y judiciales correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Indican que la sentencia apelada incurre en un error cuando reconoce la supuesta incompetencia temporal del funcionario que suscribe los actos de remoción y retiro, toda vez que: a) al Contralor General del Estado Lara le está atribuida la competencia para decidir la remoción y retiro de los funcionarios adscritos a ese órgano (artículo 16, numeral 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría del Estado Lara y 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara), sin limitación en el tiempo; y, b) que el supuesto que el a quo denomina un vicio de “incompetencia en razón del tiempo”, pareciera constituir, por el contrario, una supuesta irregularidad procesal al prolongarse la duración del proceso de reestructuración que, en todo caso, únicamente pudiera afectar la “forma” y no el contenido del acto, pues se evidencia y fue probado en autos, que la propia Administración prorrogó la duración del referido proceso mediante la Resolución Nº 137, que no fue estimada por el a quo.
Indican, que el mencionado acto de prórroga no fue objeto de publicación en la Gaceta Oficial del Estado, pues, a su decir, tal publicación no era necesaria debido a que la reestructuración se trata de un proceso interno de la Administración, y que no existe previsión alguna que imponga a dicho proceso el requisito de la publicación o de la notificación personal para que surta sus efectos, pues, además, el acto de prórroga del proceso de reestructuración organizativa no se trata de un acto administrativo defectos particulares.
Indicaron, además, que el hecho de que el acto que dio inicio al procedimiento de reducción de personal hubiere sido publicado en aras de la transparencia y el respeto del derecho de información de los funcionarios de la Contraloría, no trae como consecuencia la obligación de publicar los subsiguientes actos, como sería el caso de la prórroga, por lo que en el caso de autos no podría aplicarse el principio del paralelismo de las formas de los actos, al no existir una norma que imponga la obligación de publicar el inicio del procedimiento de reestructuración y menos aún su prórroga.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En la oportunidad de decidir la presente causa, esta Corte como punto previo pasa a pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por la abogada HELEANY ARRIETA Z., actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano PEDRO JOSÉ NIETO, contra la sentencia dictada, el 8 de octubre de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para lo cual observa:
El artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece:
“En la audiencia en que se dé cuenta de un expediente enviado a la Corte en virtud de apelación, se designará ponente y se fijará la décima audiencia para comenzar la relación.
Dentro de ese término el apelante presentará escrito en el cual precisará las razones de hecho y de derecho en que se funde. Vencido ese término correrá otro de cinco audiencias para la contestación de la apelación. Si el apelante no presentare el escrito en el lapso indicado, se considerará que ha desistido de la apelación y así lo declarará la Corte, de oficio o a instancia de la otra parte.”
Ahora bien, en fecha 16 de octubre de 1999, la mencionada abogada presentó diligencia ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en virtud de la cual apeló de la decisión proferida por ese Juzgado en fecha 8 de octubre de 1999, que declaró sin lugar el recurso que interpusiera contra “...las Resoluciones Administrativas Nos. 108, 040 y 078 de fecha 4 de noviembre de 1999, 25 de febrero y 3 de abril de 2000, respectivamente, (...) con las cuales fue removido y retirado de la Carrera Administrativa del Estado Lara en el mismo orden (...) De los actos donde fueron ratificadas: las (sic) resolución administrativa Nº: 142, DEL 20 de junio de 2000 (...), y de la Resolución Administrativa Nº 274 del 17 de julio de 2000...”.
En virtud de esa actuación -y de la apelación ejercida por los representantes judiciales de la Contraloría General del Estado Lara- el mencionado Juzgado, en fecha 28 de octubre de 1999, oyó libremente las apelaciones interpuestas, ordenando la remisión del expediente a esta Corte, donde se dio cuenta de su recibo y se designó ponente el día 19 de febrero de 2000.
Posteriormente, en fecha 13 de marzo de 2000, se dejó constancia del inicio de la relación de la causa, la cual culminó sin que conste en autos que la representante judicial del recurrente hubiere consignado el escrito en el cual debía precisar las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su apelación, por tal motivo, estima la Corte que resulta procedente aplicarle la consecuencia jurídica prevista en el referido artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, a tal efecto, declarar desistido su recurso de apelación, y así se decide.
Decidido lo anterior, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por los sustitutos del Procurador General del Estado Lara y apoderados especiales de la Contraloría General del Estado Lara, contra la sentencia dictada, en fecha 8 de octubre de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y a tal efecto observa:
El referido Juzgado declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales del ciudadano Pedro José Nieto contra “...las Resoluciones Administrativas Nos. 108, 040 y 078 de fecha 4 de noviembre de 1999, 25 de febrero y 3 de abril de 2000, respectivamente, (...) con las cuales fue removido y retirado de la Carrera Administrativa del Estado Lara en el mismo orden (...) De los actos donde fueron ratificadas: las (sic) resolución administrativa Nº: 142, DEL 20 de junio de 2000 (...), y de la Resolución Administrativa Nº 274 del 17 de julio de 2000...”. por estimar que: 1) que no se probó en autos que la Contraloría General hubiere garantizado al recurrente su derecho a la defensa y al debido proceso, así como el derecho a la “asistencia jurídica”; 2) que, en aplicación del principio jurídico de paralelismo de formas, la Resolución administrativa Nº 137, de fecha 19 de noviembre de 1999, mediante la cual el ente contralor alega haber prorrogado la reestructuración, hasta el primer semestre del año 2000, debió igualmente publicarse en Gaceta Oficial del Estado Lara antes del vencimiento del lapso de reestructuración, y “...no habiendo ocurrido así cual consta del mismo, este Tribunal debe desechar la pretendida prórroga por no estar hecha de la misma forma como lo fue el acto administrativo de reestructuración.”; y que, 3) se configuró una “...incompetencia temporal por haber el Contralor REGLADO EL ACTO ADMINISTRATIVO DE REESTRUCTURACIÓN...” ya que, la protección de los derechos de los administrados viene dada por la norma constitucional que protege la estabilidad absoluta de los funcionarios públicos “...y en tal tesitura (sic), toda reestructuración tiene que ser temporal, porque de lo contrario se erigiría en un mecanismo para violentar la estabilidad funcionarial prevista en los artículos 144 y siguientes de la Constitución...”.
Por su parte, los apoderados judiciales de la Contraloría General del Estado Lara expresaron que la sentencia recurrida incurre en un error cuando en ella se expresa que hubo violación del derecho a la defensa y al debido proceso, del recurrente, toda vez que en el proceso de reestructuración que culminó con los actos de remoción y retiro cuestionados, se cumplieron, de manera efectiva, todas y cada una de las formalidades y fases esenciales, previamente establecidas por el Legislador, a los fines de implementar la medida de reducción de personal que afectó al recurrente.
Asimismo aduce que, se pueden verificar en el expediente administrativo, todas las actuaciones realizadas por la Contraloría para garantizar el derecho a la defensa de todo el personal que fue afectado por la medida de reducción personal, expresando en tal sentido que la Resolución Nº 108, de fecha 17 de noviembre de 1999, mediante la cual se declaró a la Contraloría en estado de reestructuración, fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara, de manera que dicho procedimiento no se hizo a espaldas de los trabajadores, quienes podían “...dirigir una comunicación al Contralor del Estado o a la Comisión Reestructuradora para expresar libremente su opinión al respecto”.
Que incurre la recurrida, igualmente, en error cuando declara una supuesta “incompetencia temporal” del funcionario que suscribe los actos de remoción y retiro, toda vez que al Contralor General del Estado Lara tiene atribuida competencia para decidir la remoción y retiro de los funcionarios adscritos a ese órgano, sin limitación en el tiempo, y que lo que el a quo denomina como un vicio de “incompetencia en razón del tiempo”, pareciera constituir, en todo caso, “una supuesta irregularidad procesal” que, eventualmente, sólo pudiera afectar la “forma” y no el contenido del acto, pues, además, la propia Administración prorrogó la duración del proceso de reestructuración mediante una acto “interno” dirigido a todos sus funcionarios, como es la Resolución Nº 137 del 19 de noviembre de 1999, respecto de la cual no puede aplicarse el mencionado principio del “paralelismo de las formas”, en virtud de que esta Resolución no requería ser publicada por no tratarse de un acto administrativo de efectos particulares, ni preverlo así la legislación aplicable al caso.
Advierte esta Corte que cursa a los folios 292 y siguientes del presente expediente copia simple de la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 192, Extraordinario, de fecha 17 de noviembre de 1999, donde aparece publicada la Resolución Administrativa Nº 108, emanada de la Contraloría General del Estado Lara, en fecha 4 de noviembre de 1999, en cuyo texto se establece que la reestructuración administrativa de ese órgano contralor tendría una duración de mes y medio, contado a partir del quince (15) de noviembre hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 1999.
Igualmente, se observa que aparece en los autos, cursantes a los folios 329 y 330, copia simple de la Resolución Administrativa Nº 137 emanada de la Contraloría General del Estado Lara, en fecha 19 de noviembre de 1999, en virtud de la cual se resolvió:
“PRIMERO: Se declara en estado de Reestructuración Administrativa la Contraloría General del Estado Lara, a los fines de ajustar su estructura orgánica y funcional de las exigencias actuales, a través de Procedimiento de Reducción de Personal por Cambio en la Organización Administrativa; y según la disponibilidad de recursos económicos que acarree la misma, para ajustarse este año de 1999, si hubiere previsión o en el venidero año 2000.
SEGUNDO: La duración de mes y medio, contado a partir del quince (15) de noviembre hasta el treinta y uno (31) de Diciembre del Año 1999; si se ejecutare el procedimiento en este ejercicio anual; o será asimilado y anexado lo ejecutado, al procedimiento que se cumplirá durante el año 2000, si se diere la reducción de personal durante ese ejercicio y durante su primer semestre, 01.01.00 al 30.06.00, todo bajo previsión del cumplimiento de compromiso económico presupuestario, que produce dicho procedimiento.”.
Del texto de dicha Resolución se desprende, de manera diáfana, que el mencionado proceso de reestructuración administrativa en la Contraloría General del Estado Lara, se llevaría a cabo, en primer término, a partir del 15 de noviembre y hasta el 31 de diciembre de ese mismo año, y que tal proceso de reestructuración también podía ser cumplido durante el primer semestre del año 2000 (desde el 01-01-2000 al 30-06-2000), previo cumplimiento del procedimiento y de las normas presupuestarias correspondientes; aspecto éste que no fue apreciado por el juez a quo, en la sentencia recurrida, en la cual se expresa, de manera categórica, que “...la Resolución Administrativa Nº 137 mediante la cual el ente contralor alega haber prorrogado la reestructuración hasta el primer semestre del año 2000, debió igualmente publicarse en Gaceta Oficial del Estado Lara antes del vencimiento del lapso de reestructuración, y no habiendo ocurrido así cual consta del mismo, este Tribunal debe desechar la pretendida prórroga por no estar hecha de la misma forma como lo fue el acto administrativo de reestructuración y así se declara.”.
Estima esta Corte que, con tal afirmación, el a quo incurrió en el vicio de falso supuesto al establecer un requisito de publicidad que la ley no exige a los efectos de llevar a cabo el proceso de reestructuración, como es la publicación de su prórroga en Gaceta Oficial, pues, como es sabido, no constituye una exigencia prevista en la normativa aplicable al caso de autos que, a los efectos de darle validez al proceso de reestructuración organizativa, el inicio de dicho procedimiento sea publicado en la Gaceta Oficial de que se trate, ni tampoco que sea publicada su prórroga o prolongación en el tiempo, resultando suficiente la emisión válida y motivada del acto que la prevé; aunado al hecho de que dicha prórroga no constituye un acto administrativo de efectos particulares, respecto de los cuales la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sí exige su notificación personal, de esta manera la no publicación de la extensión del proceso de reestructuración administrativa de la Contraloría General del Estado Lara, en modo alguno puede considerarse un vicio que afecte la validez de dicho proceso, ni pueda producir la nulidad del contenido de las Resoluciones impugnadas. Así se declara.
Considera además la Corte, que el a quo incurre igualmente en un error al apreciar que el Contralor General del Estado Lara carece de competencia temporal para dictar lo actos de remoción y retiro cuestionados, y al respecto cabe precisar que si bien esta Corte comparte el criterio de la recurrida en el sentido de que la protección de los derechos de los administrados viene dada por la norma constitucional que protege la estabilidad de los funcionarios públicos y, en virtud de ello “...toda reestructuración tiene que ser temporal...”, no obstante, difiere de la opinión del a quo de que tal estabilidad es absoluta y que además, en el caso de autos, la prórroga de la Reestructuración contenida en la Resolución Nº 137 del 19 de noviembre de 1999 carece de validez al no haber sido publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara y, en consecuencia, carecía el máximo jerarca de la Contraloría de competencia para suscribir los actos cuestionados por el recurrente.
En este sentido, debe aclarar esta Corte que, como bien lo expresa la representación judicial de la Contraloría del Estado Lara, es el Contralor, como máximo jerarca de ese órgano, quien detenta la competencia para ejercer la autoridad en materia de administración de personal y, en consecuencia, decidir la remoción y el retiro de los funcionarios adscritos a ese ente contralor, de manera que durante un proceso de reestructuración, como en el caso bajo análisis, dicha competencia se mantiene incólume pero sujeta al cumplimiento del procedimiento legalmente establecido.
Advierte esta Corte, con relación a la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso, que en el texto de la recurrida se expresa que “...no consta de autos que la administración haya probado que se le otorgara a la recurrente el derecho a la defensa y menos aún el derecho a la asistencia jurídica”, sin embargo, no explica el a quo cuáles son las actuaciones que, a su juicio, hacen presumir la vulneración de tales derechos, ni tampoco en qué consistió dicha violación; por su parte, la representación judicial de la Contraloría General del Estado Lara estableció en sus escritos de descargo, y de manera detallada, cuáles fueron las distintas fases que se llevaron a cabo durante el mencionado proceso de Reestructuración organizativa y, en tal efecto, consignaron todos los recaudos necesarios tendientes a desvirtuar los alegatos explanados por el recurrente en este sentido.
Así las cosas, considera esta Corte que el a quo no apreció los alegatos expuestos ni las pruebas promovidas por los representantes judiciales de la Contraloría General del Estado Lara, y tal omisión se evidencia además del texto del fallo impugnado, en el cual se expresa que “...basta con la constatación del vicio antes anotado para que este Tribunal considere inoficioso el traer al análisis, el resto de los alegatos o el resto del material probatorio, por cuanto nada que se hubiese probado o dicho, durante el juicio podía convalidar el vicio original de inconstitucionalidad de violación del debido proceso y de incompetencia temporal...”; tal afirmación, a juicio de este Juzgador, constituye una violación de las disposición prevista en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme a la cual se establece que “Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas del derecho a menos que la ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos...” y, en consecuencia, acarrea la revocatoria del fallo apelado, y así se declara.
Declarado lo anterior, debe esta Sala revocar la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 8 de enero de 2001, y en consecuencia, entrar a revisar los alegatos formulados por el recurrente. Así se decide.
El recurrente manifestó que las Resoluciones por él impugnadas, están viciadas de nulidad debido a que se le vulneró su derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto no fue notificado, personalmente, del inicio y desarrollo del proceso de reestructuración organizativa de la Contraloría General del Estado Lara, tal y como lo prevé el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Alegó además, que en el presente caso se configuró el vicio de desviación de poder, por cuanto se evidencia de las actuaciones administrativas que la finalidad del ente contralor no era el cumplimiento de las normas previstas para la reorganización administrativa y mejorar su funcionamiento, sino, por el contrario, retirar a un “grupo preestablecido” de funcionarios adscritos a ese Despacho.
Al respecto, aprecia esta Corte que existen suficientes elementos en autos que permiten presumir el cumplimiento, por parte de la Contraloría General del Estado Lara, del procedimiento establecido para su reestructuración y reorganización administrativa, y tal circunstancia no logra ser desvirtuada por los alegatos ni probanzas consignadas por el recurrente. Así, por ejemplo, se evidencia del presente expediente que la reducción de personal se debió a cambios en la organización administrativa, y que se dio cumplimiento a todas y cada una de las condiciones previstas al efecto en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara en concordancia con la Ley de Carrera Administrativa Nacional y en el Reglamento General de ésta última; así como el Decreto Nº 55 del 13 de marzo de 1984 y en cumplimiento de su emisión la forma E1 y F1 del Procedimiento y del Manual de Reducción de Personal emitido por la Oficina Central de Personal de la Presidencia de la República, a saber: se elaboraron los informes que justifican la adopción de tal medida y el Informe Técnico emanado de la oficina competente; se presentó la solicitud ante la Gobernación del Estado Lara y la Oficina Central de Personal, siendo aprobada la solicitud de reducción de personal; se envió, anexo a la solicitud, un listado resumen de los funcionarios afectados por la medida, con la completa identificación del cargo y del funcionario, remoción y retiro.
Ahora bien, esta Corte atendiendo al principio general de derecho iura novit curia, conforme al cual se establece que el juez conoce el derecho, no puede dejar de advertir, a pesar de que no ha sido alegado por las partes en el presente juicio, que en el caso que nos ocupa la Contraloría General del Estado Lara, en varios de los actos dictados con ocasión del proceso de reestructuración organizativa en ella efectuado, alude a que dicho proceso se efectuó tomando en cuenta, entre otros instrumentos normativos, lo dispuesto en el Decreto Presidencial Nº 55 del 13 de marzo de 1984, publicado en la Gaceta Oficial del día 14 del mismo mes y año, instrumento éste que, como se sabe, fue derogado de manera expresa por el Decreto Presidencial Nº 345 del 14 de septiembre de 1994, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.546 del 22 de septiembre de 1994.
En este sentido, cabe señalar que las disposiciones contenidas en el referido Decreto Presidencial Nº 55, hoy derogado, se referían a las Medidas para la Reorganización de la Administración Pública Nacional y la Reducción del Gasto Público, y en virtud de ellas se establecían los criterios y principios que debían tomarse en cuenta al adoptar las decisiones necesarias para reorganizar la Administración Pública Nacional, a los fines de reducir el gasto corriente destinado a su funcionamiento (Artículo 1º). Por su parte, el Decreto Nº 345 del 14 de septiembre de 1994, establece normas y limitaciones tendientes a la reducción del gasto de la Administración Pública Nacional y Descentralizada, así como también la exhortación, a los órganos de la Administración, para adoptar las medidas destinadas a racionalizar el uso de los recursos y la promoción de políticas de austeridad (Artículo 11).
Se desprende del contenido de ambos instrumentos normativos, que en ellos el Ejecutivo Nacional establece pautas dirigidas a la Administración Pública a los fines de reducir el gasto público, entre las cuales se encontraba la reorganización administrativa (en el caso del Decreto Nº 55), sin embargo, en ninguno de estos Decretos se prevé el procedimiento a seguir para dicha reorganización, es decir, no contienen los requisitos de obligatorio cumplimiento para la Administración en materia de reestructuración organizativa.
Ello así, estima la Corte que si bien la alusión, por parte de la Contraloría General del Estado Lara, a las normas dispuestas en el Decreto Nº 55 del 13 de marzo de 1984, resulta incorrecta en virtud de constituir un instrumento jurídico derogado, sin embargo, ello no desvirtúa ni la legalidad ni el cumplimiento, por su parte, del proceso de reestructuración el cual se efectuó a la luz de lo dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa Nacional y de la Ley de la Carrera Administrativa del Estado Lara, y tampoco modifica los términos de la presente decisión. Así se declara.
Esta Corte observa, que a pesar de que el recurrente denuncia que se le violó su derecho a la defensa y al debido proceso pues dice no haber sido notificado personalmente del inicio y desarrollo del proceso de reestructuración organizativa, no obstante ello, se desprende de sus propios alegatos y de los elementos probatorios cursantes en autos, los siguientes hechos: 1) que la Resolución administrativa Nº 108 mediante la cual se declara a la Contraloría General del Estado Lara en proceso de reestructuración organizativa, a pesar de ser un acto que no requería publicación de acuerdo con la normativa aplicable para los procesos de reestructuración, sin embargo, fue publicada en la Gaceta Oficial de esa Entidad federal Nº 192 de fecha 17 de noviembre de 1999, por tanto, ese acto se presume del conocimiento general de todos los empleados de la Contraloría General del Estado Lara; y, 2) que el recurrente fue notificado personalmente de los actos de remoción y retiro de que fue objeto, y ejerció, en su debida oportunidad, los recursos administrativos y jurisdiccionales correspondientes, en contra de las Resoluciones Administrativas Nros. 040, 078, 142 y 274, respectivamente.
Así las cosas, estima esta Corte que en el presente caso no se configuró el vicio denunciado y, en el supuesto negado de que se hubiere conformado algún vicio relativo a la notificación éste resultó convalidado al demostrarse plenamente que el recurrente ejerció su derecho a la defensa y al debido proceso, motivo por el cual debe ser desestimado su alegato en este sentido. Así se decide.
En torno al vicio de desviación de poder que, a decir del recurrente, se configuró en el proceso de reestructuración administrativa de la Contraloría General del Estado Lara, aprecia la Corte que de los documentos cursantes en autos se evidencia el correcto y completo cumplimiento, por parte del ente contralor, de todas las disposiciones y fases previstas a los fines de realizar un proceso de reestructuración organizativa y, por el contrario no se pudo constatar que con el contenido de los actos impugnados la Contraloría General del Estado Lara pretendan desvirtuar los fines perseguidos por el legislador al consagrar la figura de la reestructuración administrativa, que en el presente caso no es otra diferente a la “...inminente necesidad de modificar la Estructura Organizativa de la Contraloría...”, para adecuarla a “...una real disponibilidad presupuestaria con una eficiente, idónea y efectiva organización que, aunque reducida, sustituida, integrada o fusionada dentro de su seno, permite el máximo cumplimiento de los fundamentales objetivos de la Función Contralora...”.
Esta Corte quiere precisar que en el caso de autos, únicamente demostrando que la finalidad de la Contraloría General del Estado no fue esa y que, por ejemplo, en el transcurso de dicho proceso procedió a contratar personal desatendiendo la capacidad presupuestaria, hubiere resultado procedente la denuncia de falso supuesto, de manera que al no quedar demostrada tal imputación la misma debe ser desestimada. Así se decide.
En cuanto a la supuesta incompetencia del Contralor General del Estado Lara para dictar los actos de remoción y retiro, esta Corte reitera y da por reproducidas las consideraciones expuestas ut supra y que dieron lugar a la revocatoria del fallo apelado. Así se decide.
Vistas las anteriores consideraciones, esta Corte desestima los alegatos formulados por el recurrente y, en consecuencia, declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra “...las Resoluciones Administrativas Nos. 108, 040 y 078 de fecha 4 de noviembre de 1999, 25 de febrero y 3 de abril de 2000, respectivamente, (...) con las cuales fue removido y retirado de la Carrera Administrativa del Estado Lara en el mismo orden (...) De los actos donde fueron ratificadas: las (sic) resolución administrativa Nº: 142, DEL 20 de junio de 2000 (...), y de la Resolución Administrativa Nº 274 del 17 de julio de 2000...”. Así se decide.
V
DECISION
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- DESISTIDO el recurso de apelación ejercido por la abogada HELEANY ARRIETA Z., actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano PEDRO JOSÉ NIETO, contra la sentencia dictada, el 8 de octubre de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la Contraloría General de la República, contra la sentencia dictada, el 8 de octubre de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental., la cual SE REVOCA.
3.- SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la apoderada judicial del ciudadano PEDRO JOSÉ NIETO, contra “...las Resoluciones Administrativas Nos. 108, 040 y 078 de fecha 4 de noviembre de 1999, 25 de febrero y 3 de abril de 2000, respectivamente, (...) con las cuales fue removido y retirado de la Carrera Administrativa del Estado Lara en el mismo orden (...) De los actos donde fueron ratificadas: las (sic) resolución administrativa Nº: 142, DEL 20 de junio de 2000 (...), y de la Resolución Administrativa Nº 274 del 17 de julio de 2000...”.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, en Caracas, a los ____________ ( )días del mes de ______________ del año dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. Nº 02-26724.-
AMRC/
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