MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA EXP N° 02-27535 El 16 de mayo de 2002, se recibió en esta Corte Oficio N° 636 de fecha 6 de mayo de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano GIANCARLO MANFREDI CAMPOCHIARO, cédula de identidad N° 10.716.172, en su condición de Director y representante legal de la sociedad mercantil INVERSORA B-14, C.A, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, en fecha 9 de diciembre de 1992, bajo el N° 50, Tomo A-05, cuya última modificación de su Acta Constitutiva Estatutaria fue inscrita en el citado Registro Mercantil el 27 de noviembre de 1997, bajo el N° 59, Tomo A-27, asistido por el abogado JOSE HUMBERTO VOLCANES AVILA, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 58.055, contra la DIRECCION ESTADAL AMBIENTAL-MERIDA DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES, (hoy MINISTERIO DEL AMBIENTE y DE LOS RECURSOS NATURALES). Tal remisión se efectuó a los fines de la consulta de ley, a la cual se encuentra sometida la sentencia dictada por dicho Tribunal, en fecha 27 de junio de 2001, la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional, a tenor de lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En fecha 23 de mayo de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines que la Corte decidiera sobre la consulta planteada. En fecha 24 de mayo de 2002, se pasó el expediente a la Magistrada que suscribe el presente fallo. Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones: I DE LA PRETENSION DE AMPARO CONSTITUCIONAL En fecha 14 de mayo de 2001, el ciudadano Giancarlo Manfredi Campochiaro, en su condición de Director y representante legal de la sociedad mercantil INVERSORA B-14, C.A, fundamentó la pretensión de amparo constitucional en las siguientes razones de hecho y de derecho: Que debido al déficit de vivienda y la escasez de terrenos para el desarrollo urbano en el Estado Mérida, la Comisión Estadal de Ordenación del Territorio del Estado Mérida, conformada por los Ministerios del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables –hoy Ministerio del Ambiente y de lo Recursos Naturales-, la Corporación de los Andes y la Gobernación del Estado, etc., definieron y delimitaron la Unidad Especial de Ordenación del Territorio Eje Vial Carretera Mérida-Panamericana, sector los González-Estanques, que se estableció en el Decreto N° 764, de fecha 23 de marzo de 1998, emanado de la Gobernación del Estado Mérida, publicado en Gaceta Oficial N° 82, Extraordinaria, una modificación parcial al Plan de Ordenación del Territorio del Estado Mérida. Que en ese Decreto fueron definidas como áreas de crecimiento espacial los centros poblados de Estanques y los terrenos adyacentes, todas propiedad de su representada. Señaló que la empresa INVERSORA B-14 C.A, era la encargada de construir la obra denominada “CONJUNTO RESIDENCIAL CHAMA-MERIDA” y que ese proyecto contó con el Instituto de la Vivienda y de Acción Social “IVASOL MERIDA” como promotora. Que dicho proyecto fue elaborado en terreno de su absoluta propiedad. Adujo que a pesar de contar con los permisos desde el año de 1998, la Dirección Regional Mérida del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, tenía conocimiento que las obras se encontraban en ejecución, lo cual consta en Oficio N° 0276 de fecha 9 de marzo de 2001, y que ésta decidió, sin contar con notificación previa a los involucrados, no considerar procedente la ubicación de la estructura del proyecto de tratamiento en el sitio propuesto, que había cambiado lo establecido en los Oficios Nros. 0556 del 27 de abril de 1998, y 309 del 16 de abril 1998, emitidos por ese organismo, donde se fijaron las variables ambientales para el terreno y donde acreditó el cumplimiento del Decreto N° 1257, por parte de la obra. Denunció como violatorios a sus derechos constitucionales las órdenes de paralización emanadas de la Administración del M.A.R.N–MERIDA, contenidas en los Oficios Nros. 000276 y 000324, de fecha 9 de marzo y 2 de abril de 2001, respectivamente, y en la orden de paralización N° 4 de fecha 4 de abril de 2001. Afirmó que INVERSORA B-14 C.A, elaboró el proyecto del Conjunto Residencial CHAMA- MERIDA, a ser desarrollados en terrenos de su propiedad, por lo cual es la autora intelectual del proyecto de urbanismo. Que, de conformidad con el ordinal 3° del artículo 63 de la Ley de Ordenación Urbanística, entre INVASOL e INVERSORA B-14, existe un acuerdo de participación complementaria, en los cuales la participación del Estado obedeció a la necesidad de complementar la actividad del capital privado, en el área de desarrollo habitacional y para facilitar el desarrollo de una excelente labor, lo que permitió al Estado complementar la acción del capital privado en aquellas áreas del desarrollo urbanístico, en las que, por razones de interés social, se necesita un aporte, pero sin que tenga éste el control de la gestión de la empresa, y en consecuencia, sin que resulte aplicable el bloque jurídico administrativo relativo a la participación del Estado en sociedades o compañías. Que “no puede paralizarse una obra para revisar la permisología emitida por otros entes, como malariología, pues tal actuar no tiene fundamento legal alguno dentro del marco de la Ley, pues son tales quienes (sic), en todo caso, pueden revisar de oficio o no, (artículo 81, 83 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) sus actuaciones, con la limitante prevista en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, la no revocatoria de los actos generadores de derechos subjetivos o intereses legítimos personales y directos”. Que el acto de paralización de obras al no cumplir con el procedimiento que garantizara el derecho a la defensa y al debido proceso es nulo de nulidad absoluta, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que se está en presencia de una vía de hecho. Por las consideraciones antes expuestas, solicitó se declare con lugar el amparo y se ordene la suspensión de la orden de paralización de la obra y se cumplan con los procedimientos administrativos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Como medida cautelar, solicitó se le permita continuar la ejecución de los trabajos de construcción y se le prohíba al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales) librar órdenes de paralización, sin cumplir los trámites establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. II DEL FALLO CONSULTADO El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 27 de junio de 2001, declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, con base en las siguientes consideraciones: “(...) En efecto solo la persona que se considere ‘agraviada’ puede actuar o accionar en amparo, de los alegatos de las partes de los documentos aportados al proceso, se encuentra que efectivamente las obras de construcción se están realizando en terrenos propiedad de la presunta agraviada, esta misma ha sido a su vez contratada para realizar edificaciones de dichos terrenos de su propiedad, vale igualmente señalar que en el acta ya indicada de fecha 16 de enero de 2001, al crearse las comisiones que estudiaran el problema, se incorporó a la agraviada y al agraviante, a una de estas para que buscaran soluciones al problema planteado, asimismo la presunta agraviada señala tener un derecho de propiedad sobre los ‘permisos’, y además encontrarse en la situación de lo previsto en el artículo 61 de la Ley de Ordenación Urbanística. (...) No le es permitido al juez constitucional, determinar si los permisos son propiedad intelectual o no de la presunta agraviada, porque en los casos en que se encuentra en debate la propiedad de bienes, ha sido reiterada la posición de nuestro Tribunal Supremo, en el sentido de que el amparo constitucional no es la vía judicial propicia para dilucidar la titularidad de la propiedad, siendo en consecuencia inadmisibles los amparos que persiguen tal finalidad, lo que es permitido al Juez Constitucional, es determinar si la actuación de un ente, le lesiona o no derechos constitucionales, y sin más es claro que la propiedad de los terrenos donde se ejecutan las obras, corresponde al accionante en amparo. Es claro para el Juzgador, que efectivamente la paralización de los trabajos afecta al propietario del terreno y a la constructora de las obras o edificaciones, la presunta agraviada, quien a todas luces fue violada en el derecho (sic) que tenía a participar en cualquier proceso que ordenase la no continuación de los trabajos, no sólo por las condiciones ya señaladas que le asisten sino porque además existía una comisión que debía participar en el proceso de buscar soluciones para el problema. Y así se decide. (...) Por ello los Tribunales Constitucionales no prejuzgan sobre normas de rango constitucional, ello debe ser resuelto por la propia Administración mediante la aplicación de los procedimientos que la Ley ha establecido para garantizar a las partes el ejercicio pleno de sus derechos. En base a las consideraciones anteriores, es claro que el procedimiento aplicado por M.A.R.N. Mérida, agraviante en la presente causa, es lesivo para la persona agraviada, al no permitirle su derecho a la defensa dentro de un proceso que garantice la oportunidad de ser oído, promover sus pruebas y alegar dentro de los plazos establecidos por la Ley, de conformidad con lo previsto en el ordinal 1° y 3° del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la consulta de ley prevista en el artículo 35 de Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a la que se encuentra sometida la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 27 de junio de 2001, que declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta. En primer término, esta Corte debe analizar la competencia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, para conocer del amparo intentado por el ciudadano Giancarlo Manfredi Campochiaro, en su condición de Director y representante legal de la sociedad mercantil INVERSORA B-14, C.A., contra la Dirección Estadal Ambiental-Mérida del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, -hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales-. Al respecto, observa: El presunto agraviante, Dirección Mérida del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), es un órgano desconcentrado de dicho Ministerio, es decir, se trata de una autoridad nacional, cuyo control, en principio, no es competencia de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, toda vez que según lo establecido en el artículo 181 de la de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, “los Juzgados Contencioso Administrativo Regionales, sólo son competentes para conocer de los actos u omisiones emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción”. En este sentido, debe concluirse que la Dirección Mérida del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), no es un órgano estadal, sino nacional, razón por la cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, era incompetente para conocer de la pretensión de amparo de autos. Ahora bien, no obstante la anterior precisión, esta Corte observa que el Legislador consagró, en el artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, un mecanismo para tutelar aquellas denuncias de lesiones constitucionales en el lugar de su ocurrencia, a pesar de que en el mismo, no exista el Tribunal de primera instancia naturalmente competente. En efecto, el artículo 9° de la citada Ley, establece: “Cuando los hechos, actos u omisiones constitutivos de la violación del derecho o la garantía constitucional se produzcan en lugar donde no funcionen Tribunales de Primera Instancia, se interpondrá la acción de amparo ante cualquier juez de la localidad quien decidirá conforme a lo establecido en esta Ley. Dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la adopción de la decisión, el juez la enviará en consulta al Tribunal de Primera Instancia competente”. Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 8 de diciembre de 2000, estableció lo siguiente: “El ‘cualquier juez de la localidad’, tal como aparece en el artículo 9, no necesita tener competencia material sobre la situación jurídica que se trata de proteger (…) sino que bastaría que fuese inferior al tribunal de primera instancia competente, que tiene su sede en otra localidad, a quien le enviará en consulta su decisión, dentro de las 24 horas siguientes a su publicación”. Entonces, es criterio reiterado de esta Corte que, conforme al referido artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, único instrumento legal con base al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, pudo sentenciar el amparo solicitado, la decisión que se dicta con base en la competencia excepcional allí prevista, debe ser elevada en consulta al tribunal competente para conocer en primera instancia, dentro de las 24 horas siguientes a su publicación, a los fines de configurar la primera instancia del proceso, tal como sucedió en el caso de autos, toda vez que dicho Juzgado, remitió el expediente a esta Corte. En consecuencia, este órgano jurisdiccional conoce la acción de amparo constitucional interpuesta, de acuerdo a la consulta a la que hace referencia el artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de garantizar que las instancias sean agotadas por sus jueces naturales, por lo tanto, esta Corte considera que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, conoció como juez de la localidad, y que la sentencia que dicte esta Corte, agota la primera instancia. Así se declara. Igualmente es necesario destacar, que el a quo no indicó haber conocido la acción de amparo con fundamento en el artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, omisión que debe ser advertida para que no suceda en futuros casos, pues, ella pudiera afectar el principio de la seguridad jurídica. Determinado lo anterior, esta Corte pasa a pronunciarse con respecto a la consulta de Ley planteada para lo cual observa: Previo al análisis de la sentencia objeto de consulta, esta Corte debe reiterar que el amparo constitucional es un mecanismo de protección de derechos y garantías constitucionales, razón por la cual para su procedencia debe verificarse la infracción a derecho de ese rango o jerarquía, no pudiendo el Juez de Amparo analizar normas de rango legal o sublegal para determinar una violación de rango constitucional. Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido lo siguiente: “Lo que se plantea en definitiva es que la tuición del amparo esté reservada para restablecer situaciones que provengan de violaciones de derechos y garantías fundamentales, pero de ninguna forma de las regulaciones legales que se establezcan, aun cuando las mismas se fundamenten en tales derechos y garantías. Y aun cuando resulta difícil deslindar cuándo las violaciones que se alegan son de orden constitucional o legal, la regla que la jurisprudencia ha establecido se contrae a indicar que si la resolución del conflicto requiere, insoslayablemente, que la decisión se funde en el examen de la legalidad de las actuaciones que constituyen la fuente de las violaciones denunciadas, la violación evidentemente no será de orden constitucional. Se concluye entonces que debe bastar al juez, a los fines de decidir sobre el amparo solicitado, la sola confrontación de la situación de hecho con el derecho o garantía que se pretenden lesionados, y si de ello se evidencia la efectiva existencia de la violación que se alega, es procedente, por tanto, la protección constitucional.” (Sentencia del 31 de mayo de 2000, caso Inversiones Kingtaurus, C.A. Subrayado de la Sala). De lo anterior se concluye que no puede el Juez de Amparo a los fines de comprobar violaciones de rango constitucional, acudir a normas legales y reglamentarias. Esta aclaratoria resulta pertinente en el caso de autos, pues la Corte observa que el amparo de autos más que ceñirse a un enfoque constitucional se refirió a un análisis de violaciones de normas legales que no resulta idóneo en esta clase de acción judicial, pues de considerar la parte accionante que la Dirección-Mérida del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), al emitir el acto de paralización de obras, cometió una vía de hecho o se trata de un acto que está viciado de nulidad absoluta, cuenta a su disposición con el recurso contencioso administrativo de nulidad. No obstante lo anterior, y sin tener que hacer ningún examen de la normativa infraconstitucional, esta Corte evidencia de la solicitud de amparo que la parte actora denunció la violación del derecho constitucional a la defensa, por cuanto el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), no podía “negar el visto bueno para la construcción del proyecto de la planta de tratamiento” y “no puede paralizar una obra para REVISAR LA PERMISOLOGÍA EMITIDA POR OTROS ENTES, COMO MALARIOLOGÍA”, puesto que ya las variables sanitarias fundamentales del proyecto urbanístico habían sido concedidas por la autoridad competente. Al respecto, la Corte observa, una vez revisado exhaustivamente el expediente, que, ciertamente, como lo indicó la parte actora, el 14 de agosto de 1998 el Jefe del Servicio Regional de Ingeniería Sanitaria del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social), notificó al Coordinador de la Unidad de Permisología de IVASOL que el desarrollo habitacional “Chama-Mérida” era conforme a las variables sanitarias fundamentales, según la Gaceta Oficial Nº 32.795 de fecha 23 de agosto de 1983. Asimismo, consta que mediante Oficio Nº 309 de fecha 16 de abril de 1998 el Director General Sectorial de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), le comunicó al entonces Gobernador del Estado Mérida que el proyecto urbanístico Chama-Mérida cumplía con el Decreto Nº 1.257 relativo a las “Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente”, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.946 de fecha 25 de abril de 1996, por lo que emitió la “Acreditación Técnica del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Urbanístico CHAMA-MERIDA”. En ese mismo orden, se observa que por Oficio Nº 000276, de fecha 9 de marzo de 2001, dirigido al Presidente de IVASOL, la Dirección Estadal Mérida del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales “NO CONSIDERA PROCEDENTE AUTORIZAR LA UBICACIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL REFERIDO PROYECTO DE TRATAMIENTO EN EL SITIO PROPUESTO”. Contra ese acto, se interpuso recurso de reconsideración el cual fue declarado sin lugar. De lo anterior, se colige que en torno al Proyecto Urbanístico Chama-Mérida se han producido actos administrativos de contenido y alcances contradictorios a los intereses del accionante, pero no existe duda de la existencia de actos creadores de derechos a favor del accionante. En efecto, considera la Corte que tales actos creadores de derecho deben ser respetados por la Administración en resguardo de la cosa juzgada administrativa, pues, hasta tanto la propia Administración no reconozca la nulidad absoluta del acto que otorgó las variables sanitarias fundamentales, dentro del marco de un procedimiento administrativo en el cual sea llamado a participar el interesado, o, el mismo acto sea sometido al control de la jurisdicción contencioso-administrativa y sea anulado, dicho acto que concedió las variables sanitarias fundamentales, dentro del cual está la ubicación del sistema de tratamiento de aguas servidas, debe tenerse como válido y eficaz, y, de allí, que esta Corte considere que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), vulneró el derecho a la defensa del accionante. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que se configura una violación al derecho a la defensa cuando “los interesados no conocen el procedimiento que pueda afectarlos, se les impide su participación en él o el ejercicio de sus derechos, se les prohíbe realizar actividades probatorias o no se les notifican los actos que los afecten” Sentencia Nº 2 del 24 de abril de 2001. En el caso de autos, la parte actora denunció que, el 4 de abril de 2001, fueron paralizadas las obras de construcción por orden del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), y que no ha sido llamada a participar como propietaria del proyecto al proceso de “negar el visto bueno para la construcción del proyecto de la planta de tratamiento y, en consecuencia, ha sido violado su derecho a la defensa con tal circunstancia.” No obstante, luego, señaló que “en el proceso administrativo aperturado por MARNR-MERIDA donde consideró no procedente autorizar la ubicación de la estructura del referido proyecto de tratamiento de aguas residuales y, la orden de paralizar las obras en construcción de mi representada, sin formalidades legales que le garanticen el derecho a la defensa y el debido proceso, es una típica VIA DE HECHO, y es violatoria de la garantía del debido proceso y a la defensa, previstas en el Ordinal (sic) 1º del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.” Ahora bien, el aspecto que debe ser resaltado es que no consta en autos que el acto administrativo mediante el cual se le otorgó al proyecto urbanístico las variables sanitarias fundamentales, haya sido objeto de modificación alguna tanto en sede administrativa como judicial, lo cual conduce a esta Corte a concluir que se ha violado el derecho a la defensa del quejoso, puesto que se han desconocido los derechos que devienen de dicho acto autorizatorio. Por las razones antes expuestas, esta Corte debe declarar con lugar el amparo interpuesto y confirmar el fallo consultado. Así se decide. V DECISION Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia dictada el 27 de junio de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, que declaró con lugar la acción de amparo interpuesta por el ciudadano Giancarlo Manfredi Campochiaro, en su carácter de Director y representante legal de la sociedad mercantil INVERSORA B-14, C.A., asistido por el abogado José Humberto Volcanes Dávila, contra la Dirección Estadal Ambiental Mérida del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales). Publíquese, regístrese y notifíquese. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA Ponente La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTINEZ EXP.-02-27535.- AMRC/ -at/lbg.-