MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE N° 01-25192 -I- NARRATIVA En fecha 6 de junio de 2001 se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 01-358, del mismo año, proveniente del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido por el abogado JUAN RAÚL REYES LOZANO, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 45.387, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano OSCAR FEO ISTURIZ, titular de la Cédula de Identidad N° 3.122.287, contra la Resolución N° 04-00-03-04050 de fecha 18 de junio de 1998, emanada de la Dirección de Procedimientos Jurídicos I de la Contraloría General de la República que reformó el Reparo N° 05-00-05-372, formulado al mencionado ciudadano en fecha 13 de noviembre de 1997. Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por el mencionado abogado, contra la sentencia dictada en fecha 21 de junio de 2000, por el prenombrado Tribunal, en la que declaró SIN LUGAR el referido recurso de nulidad. En fecha 12 de junio de 2001 se dio cuenta; se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. El 28 de junio de 2001 el abogado JUAN RAÚL REYES LOZANO, apoderado judicial del apelante consignó el escrito de fundamentación a la apelación a que alude el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. El 4 de julio de 2001 comenzó la relación de la causa. Mediante escrito presentado en fecha 18 de julio de 2001, la abogada KARLA D’VIVO YUSTI, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 32.307, actuando con el carácter de representante judicial de la Contraloría General de la República dio contestación a la apelación. Durante el lapso probatorio no hubo actuación de parte. El 27 de septiembre de 2001 oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes la Corte dejó constancia de que ambas partes consignaron sus conclusiones escritas. En esa misma fecha se dijo “Vistos”. En fecha 28 de septiembre de 2001 se pasó el expediente al magistrado Ponente. Reconstituida la Corte, en virtud de la incorporación del Magistrado CESAR J. HERNÁNDEZ, se ratificó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA. Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones: ANTECEDENTES El abogado JUAN RAÚL REYES LOZANO, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano OSCAR FEO ISTURIZ, ejerció recurso contencioso administrativo de anulación, contra Resolución N° 04-00-03-04050 de fecha 18 de junio de 1998, emanada de la Dirección de Procedimientos Jurídicos de la Contraloría General de la República que reformó el Reparo N° 05-00-05-372, formulado en fecha 13 de noviembre de 1997. La representación del recurrente argumentó en su escrito libelar lo que sigue: Que su representado se desempeñó como Director General Sectorial del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social), en el período comprendido entre el 17 de mayo de 1994 y 6 de febrero de 1995, y una vez concluida su gestión la Contraloría General de la República, le formuló un reparo. Que el mencionado acto se fundamentó en lo siguiente: 1. Refiere el reparo que del examen de la cuenta de gastos de la Unidad Básica de Dirección General Sectorial de Salud del Distrito Federal (hoy Distrito Capital) del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, correspondiente al ejercicio presupuestario de 1994, cuyo manejo estuvo a cargo del actor, se determinó una omisión de comprobantes justificativos de la inversión presupuestaria, referentes a transferencias efectuadas a distintas unidades adscritas al Ministerio, durante el período comprendido entre el 8 de julio de 1994 y 6 de febrero de 1995, con recursos destinados a Remuneraciones al Personal del Programa PAMI. 2. En la omisión de comprobantes de obligatoria presentación a los fines de la rendición periódica de la cuenta, para verificar la legalidad y racionalidad de los pagos realizados, considerando que con tal omisión se produjo daño patrimonial a la Unidad Básica, hasta la concurrencia del límite del monto indicado en el reparo, el cual debe reponerse en atención a lo dispuesto en el artículo 1185 del Código Civil. 3. En el análisis de la Administración Contralora de los recaudos que fueron acompañados por el administrado, los cuales -a decir de la parte recurrente- justifican la legalidad y sinceridad de la inversión presupuestaria por los mismos conceptos, esto es, los soportes de inversión por pagos al personal adscrito al Programa de Atención Materno Infantil (PAMI), año 1994, correspondientes a los Estados Zulia, Yaracuy, Guárico y Apure; quedando pendiente lo atinente a las Direcciones Regionales de los Estados Miranda, Delta Amacuro y Trujillo, sobre lo cual habiendo consignado recaudos, refiere la Administración que en tales documentos se señaló “‘… que se consignan las nóminas originales de los pagos efectuados al personal del PAMI correspondientes a los meses … pero no fueron anexadas’”. Alegó los siguientes vicios al acto impugnado: Vicio en el elemento objeto del acto administrativo: Con fundamento en el artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto “(…) consta en el expediente administrativo, que los montos reparados, corresponden a una inversión presupuestaria que se hiciera con el objeto de sufragar gastos por conceptos de pagos de sueldos al personal adscrito al Programa de Atención Materno Infantil (PAMI); inversión presupuestaria que efectivamente se verificó y ello necesariamente determinó el funcionamiento regular del servicio; por lo que al no estar acreditado el daño patrimonial, extremo de pretensión imposible, por cuanto tal daño no existe, jamás se vió (sic) afectado el patrimonio público…", por ello la ejecución del acto sería infractora del artículo 1184 del Código Civil “(…) que proscribe el enriquecimiento sin causa legal, en detrimento del patrimonio económico de una persona natural que la legislación civil proscribe, y que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sanciona con la nulidad radical o absoluta del acto impugnado”. Vicio en el elemento causa o motivo: Falso Supuesto: Por cuanto de los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 49 de las Normas para el Ejercicio del Control Posterior del Gasto Público y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos, se entiende que “(…) la procedencia de un reparo está sujeta al cumplimiento de un elemento objetivo del tipo, que no es otro, que el daño patrimonial causado al fisco nacional, por virtud de la acción, omisión, errores siempre imputables al cuentadante; por lo que no basta con señalar el monto de las cuentas objetadas, por virtud, de la omisión de comprobantes, sino además que tal omisión, de alguna manera hubiere condicionado la producción de una disminución en el patrimonio Público Nacional (…)”. Que incurre en falso supuesto de hecho, “(…) al pretender identificar la omisión de comprobantes con daño patrimonial (…)”, cuando consta en el expediente administrativo que el recurrente giró las unidades desconcentradas del Programa de Atención Materno Infantil (PAMI). Infracción al Principio de Inocencia: En razón de que si bien el reparo no es propiamente una sanción, el funcionario debe gozar de las garantías que el ordenamiento jurídico consagra y que durante el procedimiento jamás tuvo asistencia jurídica. Que el trato que se le dio al administrado, estuvo fundado en una presunción de culpabilidad “(…) por cuanto erróneamente establecido (sic) por la administración, que mi representado había omitido presentar comprobantes de la inversión presupuestaria, se le impone probar que sí los presentó, siendo que tales recaudos, pruebas documentales que aún cuando deben constar en las oficinas públicas, no dispuso el ente contralor gestión alguna tendiente a la incorporación a los autos de las indicadas probanzas; y como quiera que el administrado no tuvo asistencia técnica y por tanto no fue asesorado jurídicamente en tal sentido (…) debió recorrer el país para recabar los soportes en cada una de las oficinas, para acreditar a la administración su inocencia ante la inversión de la carga de la prueba que sufriera por virtud de la conducta de la administración (…)”. Por lo que alega que de conformidad con el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8 inciso 2 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y los artículos 50 y 46 de la Constitución de 1961, el acto que formuló el reparo es nulo. Infracción al Principio de Culpabilidad: Por cuanto, si hay omisiones respecto de la distribución detallada de la inversión presupuestaria, destinada al pago de sueldos, no correspondía al accionante, sino al funcionario encargado de la distribución de los fondos en cada una de las unidades desconcentradas del PAMI, rendir la cuenta. Finalmente solicita se declare la nulidad de la Resolución impugnada. DEL FALLO APELADO El Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia dictada en fecha 31 de junio de 2000 declaró Sin Lugar el recurso de nulidad interpuesto. Para ello razonó de la siguiente manera: Precisó que su decisión se circunscribiría al análisis de las razones que sirvieron de base a la Dirección de Procedimientos Jurídicos I de la Contraloría General de la República, para dictar la decisión del reparo reformatorio. Por lo que respecta al alegato referente a que el acto es de imposible ejecución, observó que, lo dispuesto en el acto administrativo, esto es la falta de comprobación de los recursos correspondientes al PAMI, no puede contraerse en la causal invocada, “(…) pues dicha disposición se refiere a cuando el objeto del acto es un delito o sea de imposible ejecución”. Que “‘(…) un acto es de ilegal ejecución, cuando su objeto es ilícito per se, es decir configura un vicio de ilegalidad en sentido objetivo, como conducta prohibida por una norma jurídica. La imposibilidad jurídica de cumplir con el acto administrativo equivaldría a la ilegalidad del acto por vicios en el mismo. Con lo que quedaría afectado no por su eficacia como en el caso anterior, sino una imposibilidad de cumplimiento que entra dentro del tipo legal, y conduciría así a equipararse ambos supuestos como actos inexistentes, por cuanto la ilegalidad del mismo se traduce en imposibilidad de cumplimiento’”. Por ello, consideró que en el caso planteado, la Resolución impugnada, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar el recurso jerárquico ejercido, no tiene objeto ilícito, puesto que éste deriva de la potestad que la Ley que regula su actividad, le confiere a la Contraloría General de la República, ni tampoco existe imposibilidad física de hacer efectivo el cobro de las cantidades mediante los mecanismos preestablecidos por la ley, en consecuencia desestimó el alegato. Con relación al vicio de falso supuesto denunciado arguyó que: “Las declaraciones emanadas de funcionarios competentes de la Contraloría General de la República, acerca de los hechos que están autorizados hacer constar, tienen el carácter de autenticas, es decir, que hacen fe pública sólo hasta prueba en contrario, esto es, pueden ser desvirtuados por los medios probatorios que el derecho señala, y no exclusivamente mediante el alegato de su falsedad. En materia contenciosa ante la existencia de una presunción de legalidad y legitimidad de los actos administrativos, como privilegio otorgado a la Administración, obliga al recurrente lesionado por el acto administrativo a producir la prueba en contrario a dicha presunción de naturaleza juris tantum, buscando finalmente desvirtuarla. Sentado lo anterior, observamos, que en el presente caso el accionante a los fines de desvirtuar el acto recurrido, invocó el contenido del expediente administrativo, promovió la prueba de informes a la Dirección General Sectorial de Salud del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, y a cada una de las Unidades Desconcentradas del Programa de Atención Materno Infantil (PAMI), la cual no fue evacuada, igualmente promovió y evacuo inspección judicial a la Dirección de Salud del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, a los fines de establecer las condiciones del archivo de la administración de las nóminas firmadas por el personal adscritas al Programa de Atención Materno Infantil (PAMI), durante el período al que se refiere el acto impugnado”. Que una vez analizado el expediente administrativo, precisó que la situación se corresponde con lo expuesto en la Resolución, y que de la revisión del resultado de la prueba de informes y de inspección judicial no encontró, que las objeciones formuladas por la Contraloría hayan quedado desvirtuadas “(…) pues se dejó constancia que fueron apreciadas nóminas de personal obrero (SIAN) correspondiente al Estado Apure, cuando la objeción se debe al personal adscrito al PAMI; no constan las nóminas del personal correspondiente al personal del Estado Miranda; nada se aprecia sobre las transferencias al Estado Nueva Esparta, tampoco se aprecia que hayan sido exhibidas al Juez que practicó la inspección las nóminas firmadas por el personal correspondiente al Estado Delta Amacuro y Trujillo persistiendo lo señalado en el acto administrativo, por el órgano emisor, esto es, la carencia de justificativos que soporten las erogaciones realizadas a las cuales se refiere el reparo objeto de análisis”. Por último, esgrimió “De todo lo expuesto, evidentemente resulta que se produjeron irregularidades en la administración de los dineros públicos, ya que no ha sido demostrada por el cuentadante, la ilegalidad y sinceridad de los gastos por la suma a que se contrae el reparo formulado, por lo que, indudablemente, al no haberse demostrado el fin que tuvieron recursos, (sic) el patrimonio público se vio perjudicado, con lo cual se configura el nexo causal entre la omisión de comprobantes y el perjuicio pecuniario. Por consiguiente, se declara sin lugar el vicio de falso supuesto alegado”. DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN El apoderado judicial del recurrente fundamentó su apelación en los siguientes alegatos: Que “Identificado el acto accionado en nulidad, es menester resaltar, que la recurrida, fija que la resolución impugnada, estima parcialmente los argumentos del recurrente en sede gubernativa, a propósito de que la documentación que fuera aportada por el administrado, no fue valorada; así, en lo atinente a los pagos, que no supuestos, sino debidamente efectuados por la Dirección Regional del Estado Miranda, por aludir a las nóminas del PAMI, sin haberlas acompañado y que en lo relacionado a los pagos efectuados en los Estado Nueva Esparta y Apure, por estar referidos a un programa diferente; y finalmente, en cuanto a las Direcciones Regionales de los Estados Delta Amacuro y Trujillo, aducen que se consignan las nóminas originales, por una parte y por la otra afirma que no fueron anexadas y finalmente, respecto del Estado Trujillo, que esta ‘no es idónea por haber sido ya considerada’”. Que expresado esto, el A-quo, procedió a referirse con respecto a la denuncia fundada en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, evadiendo el análisis de los motivos invocados en sustento de la nulidad. Alegó que la denuncia formulada se trata de la posibilidad no sólo fáctica, sino jurídica, que es la que determina la nulidad, en el entendido que la Administración impone al administrado la obligación de reparar en la cantidad de Bs. 24.081.419,74 y cuyo fundamento está en el artículo 1.184 del Código Civil. Que “el daño patrimonial que supone la administración y que constituía el motivo fundamental de la denuncia, estaba vinculado al hecho de que no existía daño patrimonial alguno, daño que debía ser acreditado por la administración a propósito de imponer al administrado el cargo de restablecer, que no enriquecer el patrimonio económico de la República, obrar de otra manera, y como quiera que no hubo daño patrimonial alguno susceptible de ser reparado, al imponerse la legítima obligación al administrado, se obraría en contravención al contenido del artículo 1184 del Código Civil (…)”. Que los montos a reparar, corresponden a una inversión presupuestaria que se hiciere con el objeto de sufragar gastos por conceptos de pago al personal adscrito al PAMI, “(…) que se verifica íntegramente, como consta en el expediente administrativo, en el entendido que fueron girados a las unidades desconcentradas encargadas de su distribución entre los diferentes funcionarios del servicio; así las cosas, proceder al cumplimiento de la obligación contenida en el acto administrativo accionado en nulidad y confirmado en forma expresa por la sentencia recurrida, determinaría obrar contra lo previsto en el artículo 1184 del Código Civil, que por interpretación en contrario proscribe el enriquecimiento sin causa legal y en perjuicio del patrimonio económico de otro”. Que ello, infringe el principio de exhaustividad del fallo, al obviar la denuncia, y que con ello la recurrida “(…) infringe la garantía del debido proceso legal, por violación flagrante del derecho a la defensa, que trata ahora el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que no basta que el administrado tenga la posibilidad de probar, sino que tales argumentos no sean evadidos sino resueltos en forma expresa e inequívoca (…)”. Por lo que solicitó la nulidad de la sentencia por vicio de forma de conformidad con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el ordinal 3° del artículo 243 y 244 euisdem, y por otra parte en el mérito del fallo, por falta de aplicación del artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con los artículos 1184 y 1185 del Código Civil, por falta de aplicación. Que la recurrida confunde los términos de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, consecuencia de su presunción de legitimidad, con el deber de motivación que impone el artículo 18 ordinal 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 9 eiusdem, ya que se aplicó falsamente el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por cuanto la procedencia de un reparo está sujeta al cumplimiento de un requisito objetivo, esto es, el daño causado al patrimonio público, como consecuencia de una acción, omisión, errores imputables pero no automáticamente al cuentadante, sino al responsable del deterioro patrimonial, “(…) por lo tanto al identificar el ente contralor, como la recurrida, omisión de comprobantes, con daño patrimonial, incurren en un falso supuesto de hecho, al fijar hechos en la providencia administrativa y en el fallo respectivamente, que no están sustentados en medio de prueba alguna (…)”. Que el Juez de la recurrida no se pronunció sobre las denuncias referentes a la inversión de la carga de la prueba, al principio de culpabilidad y al principio de intrascendencia o personalidad de la pena. Que tratándose el caso de autos de derecho administrativo sancionatorio, son aplicables los principios generales de derecho penal, y que con la garantía del debido proceso en el nuevo Texto Constitucional, se impone su aplicación a todo proceso. Que es el caso que la Administración jamás investigó la existencia de un daño patrimonial causado a la República, sino que fundado en el artículo 31 supra señalado, supuso “(…) la existencia de un daño por no tener los comprobantes, que ni siquiera busca o procura recabar sino que requiere al administrado la presentación de ellos (…)”, por lo que denunció la infracción del artículo 8 inciso 2 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, ahora contemplada en forma expresa en el artículo 49 numeral 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN La representación judicial de la Contraloría General de la República dio contestación a la apelación en los siguientes términos: Que en lo que se refiere a la denuncia de infracción de la recurrida al principio de exhaustividad, señaló que este principio no implica que el Juez deba revisar minuciosamente todo lo alegado, “(…) pues, si el sentenciador considera que uno de varios alegatos desestima los restantes, si bien debe señalarlo expresamente no está obligado a repetir nuevamente toda la valoración ya efectuada”. Que la sentencia apelada contiene la enumeración y valoración de los alegatos planteados por las partes, señalando porqué desestimó los alegatos que alude el recurrente fueron omitidos. Que recurrida al referirse a la naturaleza de las actas fiscales y a la carga de la prueba en materia contencioso administrativa, desvirtuó los alegatos relativos a la presunción de inocencia y a la inversión de la carga de la prueba, y el hecho de que la nulidad del acto recurrido fuera desestimada, no puede constituir falta de valoración de los argumentos planteados. Por lo que respecta a la denuncia fundamentada en el artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, alegó que el Sentenciador de la causa a fin de desvirtuar el alegato, analizó plenamente el contenido, alcance y aplicabilidad del referido numeral, por lo que afirman que la sentencia no adolece de vicio en la forma, ni violó el derecho a la defensa, por cuanto analizó cada uno de los aspectos sometidos a su consideración. Seguidamente reproduce los alegatos esgrimidos por ante la primera instancia. -II- CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Para decidir la Corte observa: La parte apelante denunció que el fallo sometido a revisión de esta Corte, infringe el principio de exhaustividad, por cuanto el A-quo no se pronunció con respecto a las denuncias de violación a los principios de culpabilidad y al de intrascendencia o personalidad de la pena. En tal sentido se observa que la doctrina ha señalado que en la “congruencia”, del fallo se encuentra implícito el principio de “exhaustividad de la sentencia” que impone a los jueces el deber ineludible de considerar y resolver todas y cada una de las alegaciones que constituyen el problema judicial debatido entre las partes, cuya omisión constituye una omisión de pronunciamiento, a menos que por alguna razón legal esté eximido de ese deber. Ahora bien, la declaratoria de responsabilidad lo que genera es una obligación resarcitoria en cabeza del funcionario, la cual, no consiste en una sanción, y por ello constituye un error que se pretenda aplicar al procedimiento del reparo de autos los principios que caracterizan al llamado por la doctrina “Derecho Administrativo Sancionador”, pero tal precisión no eximía al A-quo de pronunciarse detenidamente sobre éstos alegatos, pues al menos ha debido precisar que tales alegatos, como quedó expresado, no se corresponden con la situación fáctica y jurídica sometida a su consideración. En razón de ello, la sentencia objeto de análisis, incurrió en el vicio de incongruencia del fallo, por violación del principio de exhaustividad provocándose la omisión de uno de los requisitos esenciales de la sentencia, que impone el ordinal 5° del artículo 243 Código de Procedimiento Civil, el cual dispone el deber de los jueces de decidir en forma expresa, positiva y precisa con arreglo a todas las pretensiones deducidas y a las excepciones y defensas opuestas, por lo que de conformidad con el artículo 244 eiusdem, la sentencia objeto de la presente apelación debe declararse nula, como efectivamente se declara. Así se decide. Declarada nula como ha sido la sentencia que motivó la presente apelación, esta Corte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil pasa a conocer sobre el fondo del asunto y al respecto observa: El recurrente alegó en su escrito contentivo del recurso como primer vicio del acto administrativo, que su contenido es de ilegal ejecución, por tanto se encuentra inmerso en el supuesto de nulidad absoluta establecido en el artículo 19, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Afirma en este sentido, que el Organismo contralor le impone al administrado la obligación de reparar una cantidad de dinero, sin estar acreditado el daño al patrimonio público, con lo cual, “…la ejecución del acto sería infractora del dispositivo antes transcrito (artículo 1184 del Código Civil) que proscribe el enriquecimiento sin causa legal…”. Al respecto, considera preciso esta Corte hacer referencia a sentencia dictada en fecha 17 de marzo de 1999, por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia (caso: Seguros Horizonte, C.A.), elocuente en el análisis del vicio aducido en este recurso, conforme a la cual: “(…) El contenido del acto, se identifica con el objeto del mismo, es la materia sobre la cual el órgano administrativo manifiesta su voluntad… Este objeto que expresa lo que se persigue con el acto administrativo, el efecto material o práctico que se pretende lograr con el acto, debe ser lícito, cierto, preciso, posible en lo material y en lo jurídico, determinado y determinable. Por ello, el contenido del acto debe estar adecuado con la situación de hecho que conforma el presupuesto fáctico de la norma jurídica, debe precisar con claridad la disposición adoptada por el órgano administrativo, a quien vá dirigido, los efectos y consecuencias del mismo; el objeto o contenido del acto no debe ser prohibido por el ordenamiento jurídico, ya que comprometería su legalidad. (…) Por su parte, nuestra jurisprudencia ha establecido: ‘Constituyen requisitos para la validez del ‘contenido de un acto administrativo’ que éste sea determinado o deteminable, posible y lícito; en forma tal, que la imposibilidad física de dar cumplimiento al acto administrativo, constituya un vicio que determina su nulidad absoluta, pues, la presunción de legitimidad que apareja el acto administrativo, no puede prevalecer contra la lógica y por eso, el ordinal 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sanciona con la nulidad absoluta a los actos cuyo contenido sea de imposible o ilegal ejecución’. (Sentencia de la Sala Político Administrativa del 13-08-91, caso: Banco del Caribe vs. República – Ministerio de Hacienda-). (…) Ahora bien, un acto es de ilegal ejecución, cuando su objeto es ilícito per se, es decir, configura un vicio de ilegalidad en sentido objetivo, como conducta prohibida en una norma jurídica. La imposibilidad jurídica de cumplir con el acto administrativo ‘equivaldría a la ilegalidad del acto por vicios en el mismo, con lo que quedaría afectado entonces no por su ineficacia, como en el caso anterior (caso de imposible ejecución), sino una imposibilidad de cumplimiento que entra dentro del tipo legal, y conduciría así, a equipararse ambos supuestos como actos inexistentes, por cuanto la ilegalidad del mismo se traduce en imposibilidad de cumplimiento’ (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 28-01-88, caso: USAPLAST, C.A..”. Partiendo de las anteriores precisiones, se observa que el recurrente en este caso, pretende imputarle al acto administrativo de reparo una ilegal ejecución, pero con fundamento en que decidió la imposición del reparo por un presunto daño al patrimonio público, cuando éste no se produjo; siendo así, el alegato del recurrente no va dirigido a la ilicitud del objeto del acto, pues, ciertamente su objeto: la imposición del reparo es un objeto lícito, para el cual incluso la Ley faculta al Organismo contralor. En realidad el alegato planteado –y es cosa distinta a la ilicitud del objeto del acto impugnado- se traduce en la impugnación de los motivos que tuvo la Administración contralora para imponer el reparo, dado que -a decir del reparado- no correspondía tal decisión, siendo que no se causó un daño al patrimonio público. Tal como se plantea el argumento, corresponderá en todo caso a esta Corte decidir si erró la Administración al imponer el reparo, lo cual en todo caso hará al decidir el falso supuesto también alegado, vicio que, en todo caso, es el que dimana de lo planteado en el que ahora se decide, pues en definitiva si la Administración erró al imponer el reparo, pues no hubo un daño al patrimonio público, entonces su fundamento –de hecho o de derecho- fue errado. Se sigue de lo anterior, que debe desestimarse la alegada nulidad absoluta, con fundamento en que el contenido del acto impugnado es de ilegal ejecución, y así se declara. Por otra parte, alega el recurrente que existe en el acto administrativo impugnado que reformó el reparo formulado y en el reparo mismo el vicio de falso supuesto, dado que se identifica la omisión de comprobantes que justificaran los gastos realizados a cargo de la cuenta de la Unidad Básica Dirección General Sectorial de Salud del Distrito Federal del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social de la cual fungió como cuentadante el recurrente en ejercicio del cargo de Director General Sectorial de Salud, con el daño patrimonial requerido para formular el reparo. En este sentido, la representación del órgano Contralor en la oportunidad de presentar informes en la primera instancia argumentó que, la omisión de comprobantes constituye causal de reparo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 51 de las Normas para el Ejercicio del Control Posterior y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos (publicadas en la Gaceta Oficial N° 33.354, del 20 de noviembre de 1985), emanadas de la Contraloría, "…en virtud de que hace presumir la causación de un daño al patrimonio público, correspondiéndole a quien sea objeto de la objeción fiscal, la carga de desvirtuar tal presunción…lo cual …no ocurrió en el caso de autos". Sobre ello se observa, que el reparo formulado se fundamentó efectivamente en el mencionado artículo, el cual es del tenor siguiente: “51. Independientemente de las especificaciones del manual respectivo, serán causales de reparo las circunstancias comprendidas dentro de las siguientes categorías generales: - Pagos a proveedores de bienes y/o servicios, a contratistas de obras y a consultores, asesores y auditores externos, sin que el Estado haya recibido la debida contra-prestación. - Pagos que no hayan sido expresamente autorizados. - Omisión de comprobantes o insuficiente comprobación de inversión presupuestaria, cuando por su naturaleza sean esenciales para la verificación de la exactitud de la cuenta. - Faltantes de fondos. - Diferencias en inventarios de bienes o materias. - Otras circunstancias similares que causen perjuicios pecuniarios cuantificables al Fisco Nacional”. Ahora bien, aun cuando ni el propio acto de reparo ni la defensa de la Contraloría indiquen el supuesto específico de los anteriores que fue considerado, para imponer el reparo, resulta claro que el correspondiente es el tercero de los mencionados, este es, la omisión de comprobantes o insuficiente comprobación de inversión presupuestaria, cuando por su naturaleza sean esenciales para la verificación de la exactitud de la cuenta, al considerar ese acto que: “…con esta omisión de comprobantes se produjo un perjuicio pecuniario al patrimonio de la Unidad Básica Dirección General Sectorial de Salud del Distrito Federal del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social…”. Por su parte, también el acto confirmatorio del reparo luego de analizar el alegato del recurrente en el sentido que no se produjo un perjuicio al patrimonio público al quedar demostrado el gasto, estimó: “….se concluye que de los CINCUENTA Y UN MILLÓN (sic) SETENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO BOLIVARES CON SESENTA Y SIETE CÉNTIMOS (Bs. 51.075.444,67) que constituían el monto del reparo, el recurrente consignó documentos justificativos de inversión presupuestaria por VEINTISÉIS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL VEINTICUATRO BOLÍVARES CON NOVENTA Y TRES CÉNTIMOS (Bs. 26.994.024,93) quedando sin comprobar la cantidad de VEINTICUATRO MILLONES OCHENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS DIECINUEVE BOLÍVARES CON SETENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 24.081.419,74), siendo procedente en este caso la reforma del reparo”. Ahora bien, es necesario en primer lugar precisar, tal como lo ha afirmado esta Corte que, “…el Reparo viene a ser el acto dictado por la autoridad administrativa con carácter definitivo que determina la existencia de un daño al patrimonio público, atribuible a un funcionario o particular que ha tenido a su cargo la administración o custodia de bienes o fondos públicos” (sentencia de fecha 7 de marzo de 2002, caso: Evanan Romero vs. Contraloría General de la República). Asimismo, resulta claro de la propia Ley que regula la materia que el reparo se constituye en la forma en que la Administración contralora busca reponer (valga la tautología, reparar) un daño producido al patrimonio público, por actuaciones u omisiones que han producido su desmedro, es así como el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone: ARTÍCULO 31: “Cuando se detecten irregularidades que causen perjuicio pecuniario, la Contraloría formulará el reparo a quien haya presentado la cuenta, a menos que dicha persona demostrare de una manera fehaciente que los hechos que dieron lugar al mismo son imputables al anterior encargado o a quien manejo directamente los fondos, en cuyo caso formulará directamente los reparos a cargo de estos últimos”. Siendo así, no podría un acto administrativo que imponga un reparo limitarse a considerar la actuación del administrado –a la postre reparado- sino que se impone necesariamente que se determine un daño al patrimonio público, que es la génesis de ese mecanismo de control. En consideración al supuesto planteado, es claro que la norma contenida en el artículo 51 antes citado debe adminicularse con el correspondiente de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, pues la actuación u omisión del reparado, en conjunción con el daño al patrimonio público, el cual se pretende proteger permitirá la imposición del reparo. Adicionalmente, es de observar que no podría considerarse como lo hace la representación de la República, que la omisión de justificativos causa la presunción de un daño al patrimonio público, éste debe necesariamente producirse para imponer el reparo, que justamente permitirá restablecer ese daño, a través del pago de la cantidad sobre la que se fundamente el reparo. Partiendo de tales premisas, se observa que en el presente caso los actos administrativos impugnados se fundamentaron en un daño al patrimonio público por la omisión de comprobantes que permitieran justificar los gastos ocurridos a cargo de la cuenta de la Unidad Básica Dirección General Sectorial de Salud del Distrito Federal del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social de la cual fungió como cuentadante el recurrente en ejercicio del cargo de Director General Sectorial de Salud, resultando entonces que dichos actos parten del falso supuesto de hecho constituido por la consideración de que la sola omisión de justificativos permiten inferir un daño al patrimonio público. -III- DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1) CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado JUAN RAÚL REYES LOZANO, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 45.387, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano OSCAR FEO ISTURIZ, titular de la Cédula de Identidad N° 3.122.287, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital de fecha 21 de junio de 2000. En consecuencia, SE REVOCA el fallo apelado. 2) Conociendo del asunto se declara CON LUGAR el recurso interpuesto por el mencionado ciudadano, contra la Resolución N° 04-00-03-04050 de fecha 18 de junio de 1998, emanada de la Dirección de Procedimientos Jurídicos de la Contraloría General de la República que reformó el Reparo N° 05-00-05-372, formulado en fecha 13 de noviembre de 1997. En consecuencia, se declara la NULIDAD de las mencionadas Resoluciones. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los_______________días del mes de______________de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente LAS MAGISTRADAS: EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Acc., NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ EXPD. 01-25192 JCAB/-A- MÁXIMA: Vicio de incongruencia del fallo apelado. Declarada la nulidad del fallo, se entra a conocer del fondo del asunto, en este sentido, se desestima el vicio de contenido ilegal del acto de reparo, denunciado conforme a lo previsto en el art. 19, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Se anula el acto por incurrir en el vicio de falso supuesto.