Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Expediente N° 00-23656 En fecha 13 de septiembre de 2000, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 2202-00, de fecha 1° de agosto de 2000, anexo al cual el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por los abogados José Raúl Villamizar y Alí Josefina Palacios García, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 17.226 y 53.813, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano RENNY ARRIETA V., titular de la Cédula de Identidad N° 7.600.203, contra el acto administrativo de remoción, contenido en el Oficio s/n de fecha 29 de mayo de 1995 y el acto administrativo de retiro, publicado en prensa el 17 de julio de 1995, emanados de la CORPORACIÓN DE DESARROLLO DE LA REGIÓN ZULIANA (CORPOZULIA). Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por el abogado Henri Laorden Fichot, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 33.433, en su carácter de apoderado judicial de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), contra la sentencia de fecha 22 de marzo de 1999, mediante la cual el prenombrado Tribunal, declaró con lugar la querella formulada. El 21 de septiembre de 2000, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para dar inicio a la relación de la causa. En fecha 18 de octubre de 2000, la abogada Mercedes Elena Torcat Alfonzo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.004, en su carácter de apoderada judicial de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), presentó el escrito de fundamentación correspondiente. El 24 de octubre de 2000, los apoderados judiciales del querellante, consignaron escrito de contestación a la fundamentación de la apelación. En el lapso para la promoción de pruebas, la representación judicial de la querellada, consignó su respectivo escrito. En fecha 20 de diciembre de 2000, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Transcurrida la oportunidad fijada para que tuviese lugar dicho acto, se dejó constancia de que ambas partes presentaron sus respectivos escritos y se dijo “Vistos”. El 2 de febrero de 2001, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente. Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones: I DE LA QUERELLA Los abogados José Raúl Villamizar y Alí Josefina Palacios García, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Renny Arrieta V., interpusieron por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, recurso de nulidad contra los actos administrativos de remoción y retiro del cargo de Inspector de Obras de Ingeniería Civil III, emanados de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), fundamentando su pretensión en los siguientes argumentos: Que su representado ingresó a la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) el 4 de diciembre de 1986, con el cargo de Asistente de Ingeniero, adscrito a la Gerencia de Ingeniería en el Departamento de Inspección y Construcción, hasta el 8 de agosto de 1995, fecha en que se entendió realizada la notificación de su retiro, acto administrativo este publicado en prensa el 17 de julio de 1995. Que mediante Oficio de fecha 29 de mayo de 1995, le fue notificada su remoción del cargo que venía desempeñando, en virtud de la medida de reducción de personal, por cambios en la organización administrativa de dicho ente, de conformidad con lo establecido en el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con los artículos 118 y 119 de su Reglamento. Que según Decreto N° 424 de fecha 16 de noviembre de 1994, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.590 de fecha 17 de noviembre de 1994, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, declaró en reorganización administrativa y funcional a la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA). Que según Decreto N° 689 de fecha 24 de mayo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.719 de fecha 26 de mayo de 1995, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, decretó la conclusión del proceso de reorganización de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) y ordenó la reducción del personal identificado en la solicitud presentada por el Directorio del mencionado organismo. Que los actos administrativos de remoción y retiro, como consecuencia de la reducción de personal ejecutada, incurren en los siguientes vicios de nulidad absoluta: Que en primer lugar, la Administración de CORPOZULIA incurrió en abuso o exceso de poder para el cual estaba autorizada, pues si bien en apariencia no se viola ningún precepto legal, los actos administrativos de remoción y retiro alteraron la verdad que sirve de presupuesto a éstos. Que el Consejo de Ministros aprobó la realización de una reducción de personal, bajo el presupuesto de una reforma profunda en su estructura orgánica y funcional, así como de procesos ágiles y confiables y de recursos humanos idóneos, para realizar los planes y programas que impone el desarrollo armónico e integral del Estado Zulia. Que el presupuesto de hecho que autorizaba la actuación de la Administración para ejecutar la reducción de personal, suponía un cambio sustancial en la organización y funciones, inclusive en las normas que regulan a CORPOZULIA, tal como se desprende del contenido del Decreto Presidencial que declara en reorganización a dicha Corporación. Que los hechos posteriores han demostrado que dicho mandato no fue cumplido por esa entidad, pues no han existido cambios sustanciales en la reorganización de CORPOZULIA, ya que las unidades administrativas existentes en esa estructura orgánica son las mismas y algunas de ellas sólo modifican su nombre. Que la Administración de CORPOZULIA tergiversó los hechos y traspasó los límites de la verdad y la equidad, habiéndose excedido en el poder conferido por el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa y en el propio Decreto de reorganización antes citado, ya que el presupuesto de hecho de la reducción de personal implicaba una reorganización profunda en la estructura orgánica y funcional, lo que en definitiva no se compagina con la verdad de lo ejecutado, pues no existe informe comparativo que permita realmente conocer las bondades de la nueva organización. Que en segundo lugar, la Administración de CORPOZULIA incurrió en el vicio de desviación de poder, pues utilizó el objeto de la norma prevista en el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa, que autoriza la posibilidad de reducción de personal y el retiro de los funcionarios de la Administración Pública, bajo el supuesto de una reorganización profunda en la estructura orgánica y funcional, que sólo fue el elemento aparentemente legal de la decisión, pero que en realidad su fin era distinto. Que para incorporar a nuevos funcionarios con menor experiencia y capacitación, CORPOZULIA desincorporó al querellante y a otros funcionarios, utilizando para ello varios mecanismos de ingresos, violentando flagrantemente la estabilidad consagrada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa. Que en tercer lugar, CORPOZULIA partiendo del falso supuesto de una reforma profunda que nunca se realizó, procedió a remover y posteriormente retirar al querellante, ignorando su experiencia y formación profesional, lo que se contrapone con el supuesto de la utilización de recursos humanos más idóneos. Que por último, el Presidente de CORPOZULIA incurrió en incompetencia manifiesta al proceder a retirar al recurrente, sin tener la facultad para proceder a tomar dicha decisión, puesto que la misma corresponde al Directorio de dicho organismo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6 ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con la Ley de creación de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana. Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa, solicitan la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro, la reincorporación al cargo que desempeñaba o a uno de similar o superior jerarquía en la localidad de Maracaibo y el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro, hasta su efectiva reincorporación al cargo solicitado. II DEL FALLO APELADO El Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró con lugar la querella interpuesta, la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro y, en consecuencia, la reincorporación del recurrente al cargo que desempeñaba o a otro de similar jerarquía y remuneración en la misma localidad, así como el pago de los sueldos actualizados, dejados de percibir por el querellante desde su retiro hasta su efectiva reincorporación. Previo a tal pronunciamiento, el Juez a quo efectuó las siguientes consideraciones: Que el funcionario que dictó los actos administrativos de remoción y retiro, Presidente de CORPOZULIA, sí tiene competencia para ello, puesto que dicho ente está dirigido por un Directorio y ésta es la máxima autoridad, según lo previsto en el artículo 6 de la Ley de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana. Que por Decreto N° 424 del 16 de noviembre de 1994, se declaró en reorganización administrativa a la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana y por Decreto N° 689 del 24 de mayo de 1995, se declaró concluido el proceso de reorganización de dicho ente, ordenándose proceder, de conformidad con la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, a la reducción de personal identificada en la solicitud presentada por el Directorio, previo informe a la Comisión de reorganización respectiva. Que el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa, establece como causal de retiro la reducción de personal aprobada en Consejo de Ministros, debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa. Que el parágrafo segundo de la disposición mencionada ut supra, dispone que los cargos que quedaren vacantes conforme al ordinal 2° señalado, no podrán ser provistos durante el ejercicio fiscal, debiéndose notificar de inmediato las vacantes producidas al Congreso Nacional por el Contralor General de la República. Que el artículo 54 eiusdem, pauta que la reducción de personal dará lugar a la disponibilidad por un (1) mes, a efectos de la reubicación, con el pago durante el mismo de las remuneraciones que le correspondan y si vencida la disponibilidad no hubiere sido posible la reubicación, el funcionario será retirado del servicio con el pago de las prestaciones sociales e incorporado al registro de elegibles. Que el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 118, expresa que las reducciones de personal serán acompañadas de un informe motivado del organismo que justifique la medida. Que el artículo 119 de dicho Reglamento dispone, que las reducciones de personal debidas a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un (1) mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los Institutos Autónomos, se remitirán al Consejo de Ministros, por órgano del Ministro de adscripción, por lo menos con un (1) mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. Que la reducción de personal está sometida a un procedimiento reglado de obligatorio cumplimiento, requiriéndose en primer término la aprobación por el Consejo de Ministros con un (1) mes de anticipación, por medio del Ministro de adscripción, cual es la Secretaría de la Presidencia, acompañada de un informe motivado que justifique la medida. Que cursa en autos la notificación de la remoción y del retiro, la solicitud de reubicación del recurrente, así como información sobre la infructuosidad de las gestiones reubicatorias, mas no existe en el expediente, elementos relativos y demostrativos del procedimiento llevado a cabo por el referido Instituto Autónomo para la reducción de personal. Que del contenido de la notificación, se deduce que el Directorio decidió la remoción por reducción de personal, en base al Decreto N° 689 del 24 de mayo de 1995, siendo que el referido Decreto ordenó la reducción de personal de conformidad con la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, procedimiento este que no se ha llevado a cabo. Que los actos administrativos de remoción y retiro, se encuentran viciados de nulidad absoluta, por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que es procedente la reincorporación del recurrente al cargo desempeñado o a otro de similar jerarquía y remuneración en la misma localidad, con el pago de los sueldos actualizados, es decir, con las variaciones que haya experimentado, desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, con la finalidad de reparar integralmente la situación jurídica subjetiva lesionada. III DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En la oportunidad legal correspondiente, la parte apelante procedió a fundamentar el recurso interpuesto contra el fallo del Juez a quo, en los siguientes términos: Que el querellante reconoce que el proceso de reducción de personal fue aprobado en Consejo de Ministros; por lo que no se entiende que ahora alegue el incumplimiento de tal procedimiento, mediante abuso de poder, el cual fue alegado, más no probado. Que el ente querellado demostró el real cumplimiento del procedimiento pautado, por medio del Programa de Reducción de Personal y del Proyecto de reorganización, ambos de abril de 1995, presentados ante el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de la República, Organismo este de adscripción de CORPOZULIA. Que el a quo también reconoció en su sentencia el proceso de reestructuración. Que según los Registros de Asignaciones de Cargos de los años 1995 y 1996, se demuestra que los cargos de los funcionarios retirados quedaron vacantes. Que el recurrente alegó la incompetencia del Presidente de CORPOZULIA, por no tener facultad para retirar funcionarios, toda vez que esa decisión debió provenir del Directorio del mencionado ente, según lo establecido en el ordinal 3° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo pautado en la Ley de Creación de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana. Que con respecto a lo anterior, cabe destacar que efectivamente es el Directorio de CORPOZULIA la máxima autoridad de este Organismo y es el Presidente quien suscribe el acto cuya nulidad se solicita, debidamente facultado para ello por el mencionado Directorio, tal como se evidencia de la decisión tomada por el mismo, en su sesión 520 de fecha 26 de mayo de 1995. Que es totalmente incierto que el objeto de la reducción de personal fue la reforma de la Corporación, lo cual se demuestra por medio de los Registros de Asignación de Cargos (RAC), por cuanto consta de los mismos que la reducción de personal se llevó a cabo, de acuerdo a los procedimientos establecidos a tal efecto. Que el acto de remoción del ciudadano Renny Arrieta V., llena todos los requisitos del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que mal podía el a quo fundamentar su decisión en el numeral 4 del artículo 19 eiusdem y declarar la nulidad del acto. Que la reorganización y posterior reducción de personal, se llevaron a cabo de acuerdo con lo establecido en la Ley y en el Decreto N° 424 de fecha 16 de noviembre de 1994. Que no se explica como si el Tribunal de la Carrera Administrativa narró y describió el proceso de reorganización administrativa del que fue objeto CORPOZULIA, no llegó a la conclusión de que se cumplieron los pasos de la mencionada reorganización. IV DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En la oportunidad legal correspondiente, la parte querellante consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, del recurso interpuesto contra el fallo del Juez a quo, en los siguientes términos: Que el recurso de apelación contiene los mismos argumentos de la contestación en primera instancia, hechos estos que fueron debidamente analizados por el a quo, en base a las pruebas y alegatos formulados por las partes. Que tales afirmaciones en esta instancia, no pueden ser las razones de hecho y derecho que señala el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para exigir la nulidad de la decisión de primera instancia. Que si bien es cierto que el Decreto N° 689 de fecha 24 de mayo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.719 del 26 de mayo de 1995, declaró concluido el proceso de reorganización de CORPOZULIA, también es definitivo que el propio Decreto expresamente ordenó que se realizara la reducción, de conformidad con la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento. Que debió darse cumplimiento a la propia orden contenida en el Decreto Presidencial aludido, en razón de la salvaguarda de la estabilidad consagrada en la Ley. Que el organismo debió realizar un estudio minucioso, a los fines de crear el menor daño social posible entre las personas que prestaban servicios a la Corporación. Que el Instituto Autónomo efectuó una reorganización administrativa y funcional, la cual fue aprobada, pero la posterior reducción de personal debió cumplir con los procedimientos previstos para tal fin en la Ley. Que al decidir directamente el Directorio la reducción de personal, se incurrió en el vicio de nulidad absoluta, previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Finalmente, solicita se ratifique la sentencia del tribunal a quo y se declare sin lugar la apelación interpuesta. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR En vista del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del a quo, que declaró con lugar la querella interpuesta, esta Corte, previas las consideraciones siguientes, pasa a conocer y decidir el mismo: Como punto previo, considera esta Corte oportuno pronunciarse respecto al alegato de la representación judicial del querellante, esgrimido en el escrito de contestación a la apelación, en torno a que el recurso de apelación contiene los mismos argumentos de la contestación en primera instancia, hechos estos que fueron debidamente analizados por el a quo, en base a las pruebas y alegatos formulados por las partes y que tales afirmaciones en esta instancia, no pueden ser las razones de hecho y derecho que señala el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para exigir la nulidad de la decisión de primera instancia. En tal sentido, observa esta Alzada que es criterio reiterado de esta Corte, que aun cuando no se hayan denunciado vicios de la sentencia del tribunal de primera instancia en el escrito de fundamentación de la apelación, basta que en él se manifieste la disconformidad contra el fallo del a quo que le causa gravamen y las razones de hecho y de derecho de tal discrepancia, en aras de la tutela judicial efectiva, como así se evidencia del presente escrito, motivo por el cual se desecha el alegato en cuestión. Así se declara. Decidido lo anterior, observa esta Corte que la sentencia recurrida declaró la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro que afectaron al querellante, por considerar que no se llevó a cabo el procedimiento legalmente establecido para la reducción de personal, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Con respecto a tal declaratoria, alega la parte apelante que su representada dio cabal cumplimiento al procedimiento legalmente establecido a tal efecto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, así como al mes de disponibilidad y las gestiones reubicatorias. Igualmente adujo que CORPOZULIA, efectuó la medida de reducción de personal cumpliendo con todos los extremos legales necesarios y que las decisiones de remoción y ulterior retiro, están decididas por la máxima autoridad de dicha Corporación, es decir el Directorio, no obstante, quien suscribió los actos fue el Presidente, actuando de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Reglamento de la Ley de creación, por lo que al estar firmados dichos actos administrativos por el Presidente del Instituto Autónomo, previa decisión del Directorio y así expresado en los mismos, éstos estaban ajustados a la Ley. En primer lugar, en cuanto a la competencia del funcionario para dictar los actos administrativos de remoción y retiro en el caso de marras, considera esta Corte ajustado a derecho el criterio sostenido por el a quo e inoficioso emitir pronunciamiento alguno, por cuanto la parte apelante compartió en el escrito de fundamentación a la apelación, los razonamientos esgrimidos por el tribunal de instancia y en la contestación a la fundamentación de la apelación, nada se adujo al respecto, de lo cual se desprende que no es un asunto controvertido. Así se declara. Por otra parte, en sentencia de esta Corte N° 376, de fecha 27 de marzo de 2001, en cuanto a los actos administrativos de remoción y retiro de carácter funcionarial, producidos en virtud de una reducción de personal por cambios en la organización administrativa, se establecieron los requisitos y extremos legales necesarios para acometer dicho proceso en vía administrativa: “En efecto, se observa que un proceso de “Reestructuración” apareja la modificación, alteración o cambio de la organización administrativa de una dependencia u organismo público. Tal circunstancia no conlleva de manera implícita o inexorable, la “reducción del personal” a su servicio; puede traducirse en tres situaciones: (a-) disminución cuántica del registro de cargos, (b-) convertibilidad del registro de cargos ajustándolo a la nueva estructura, mediante una reasignación de tareas o labores y, (c-) aumento cuántico en el registro de cargos, como producto del replanteamiento en la organización. Ahora bien, vistas las grandes contrariedades por las que atraviesa la estructura de la Administración Pública, con ocasión al forzoso replanteamiento en las labores y objetivos perseguidos por un agobiante déficit fiscal, ha devenido en constante la verificación de procesos de reducción de personal en virtud a cambios en la organización administrativa, que bien abarcan los llamados procesos de “Reestructuración” con la consiguiente “reducción de personal” (…). La ejecución de un proceso de “Reestructuración”, exige la verificación de ciertos pasos metodológicos (…), aún y cuando, algunos de éstos no se constituyan en requisitos o extremos mínimos legales de imprescindible cumplimiento, cuya inobservancia pueda acarrear la nulidad del acto por el cual se materialice el retiro. Muchos de estos sólo resultan consustanciales con la sana consecución de un proyecto de reestructuración, más que por el hecho de salvaguardar el derecho de estabilidad; es decir, mucho de estos persiguen la concreción de un sistema que promueva y eleve la efectividad de la organización, más que fungir como mecanismos o garantías del Derecho de Estabilidad. En cambio, aquellos cuyo estricto cumplimiento sea necesario para acometer dicho proceso, sí se encuentran teleológicamente condicionados con la garantía prevista en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa (Derecho a la Estabilidad). Pues, como se dijo, la “reestructuración” no lleva de implícito una “reducción de personal”. En tal sentido, algunas etapas metodológicas son las siguientes: 1- Un Decreto del Ejecutivo que ordene la “reestructuración”, visto que el Ejecutivo Nacional es el Superior Jerárquico de la Administración Pública Centralizada y, como tal, es de su competencia todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal en la Administración Pública Nacional (Art. 6 de la Ley de Carrera Administrativa) (…). 2- Nombramiento de una Comisión para tal fin (…). 3- Definición del plan de reestructuración (examen interno para elaborar el proyecto de reorganización a ser presentado ante el Consejo de Ministros). 4- Estudio y análisis de la organización existente (estimación de las debilidades y fortalezas, ello, como análisis necesario para elaborar el proyecto de reorganización, el cual arrogará o no, la necesidad de una reducción de personal): - Análisis del marco jurídico, económico y político - Análisis de la organización funcional - Análisis del Recurso Humano (revisión del Registros de Asignación de Cargos) - Análisis financiero (valoración del gasto corriente) - Análisis de los recursos tecnológicos 5- Elaboración del Proyecto de Reestructuración (el cual deberá ser presentado ante la Oficina Técnica especializada, antes CORDIPLAN, ahora Ministerio de Planificación y Desarrollo): - Estructura organizativa que se propone, condicionada a la nueva visión del ente o dependencia - Estrategia de recursos humanos (elaboración de perfiles, metodología para las desincorporaciones de personal, planes de reubicación y capacitación) - Aprobación del proyecto de Reglamento Orgánico e Interno 6- Aprobación técnica y política de la Propuesta: - Aprobación de la Propuesta por el Ministerio de Planificación y Desarrollo (por la Dirección que haga las veces de la Dirección General Sectorial de Desarrollo Institucional y descentralización del suprimido CORDIPLAN: ahora Ministerio de Planificación y Desarrollo) (…). - Aprobación de la propuesta e informe final por el Consejo de Ministros, para acometer una “reducción de personal” cuando resulte necesaria de la nueva organización aprobada (…). 7- Ejecución de los Planes: - Aprobación definitiva del Reglamento Orgánico e Interno (potestad normativa posterior, e independiente de un acto de retiro particular por reducción de personal) - Fijación de la nueva estructura de cargos (Registros de Asignación de Cargos), cuya estructura regirá la organización a instaurarse. - Implementación de la estrategia de desincorporación de personal: renuncias pactadas, sustanciación de expedientes, pago de los pasivos laborales y tramitación de prestaciones sociales (acciones tendentes a materializar la reducción de personal cuando sea absolutamente necesaria y resulten infructuosos los trámites para la reubicación). En segundo término, en cuanto a la ejecución de los planes con ocasión a la instauración de una nueva estructura u organización administrativa, debe guardarse celo y rigor respecto de las medidas orientadas a la desincorporación de personal, esto es, en cuanto a llevar a cabo un proceso de “reducción de personal” según las necesidades de la nueva estructura u organización, ello, en cuanto al apego a los requisitos y extremos mínimos legales; para lo cual habrá de distinguirse entre tres (3) tipos o casos de funcionarios, empleados u obreros sujetos a Retiro de la Administración Pública. 1.- Los funcionarios públicos de Carrera Administrativa, (…) quienes gocen de estabilidad, en contraposición a los de Libre Nombramiento y Remoción, los cuales deberán ser retirados de la Administración Pública conforme al ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, esto es, conforme a una reducción de personal, debidamente aprobada en Consejo de Ministros y de conformidad con lo previsto en el artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (…). Con lo cual, debe claramente distinguirse entre la aprobación del plan de reestructuración (…), emitido por la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República – CORDIPLAN (…); de la aprobación de las “solicitudes de reducción de personal”, que se formulen a los fines de implementar el plan de reestructuración previamente aprobado (…), en cumplimiento a lo previsto en el (…) artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. Al respecto, debe advertirse que las vacantes que dicho proceso genere, no deben ser provistas, por imperativo del Parágrafo Segundo del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa. 2.- El personal Obrero y Contratado al servicio del organismo que deberá ser liquidado conforme a las previsiones de la Ley Orgánica del Trabajo y las previsiones de las cláusulas contractuales según el caso. 3.- Los funcionarios de carrera que sean de “Libre Nombramiento y Remoción”, sobre quienes procederá la remoción y retiro, sin la necesidad de verificar, ejecutar o acometer alguno de los supuestos del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, puesto que, aún y cuando puedan poseer antigüedad, no obstante, por estar desempeñando un cargo con dicho rango, no poseen estabilidad (véase el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa y el Decreto Nº 211 del 2 de julio de 1974). No obstante, advierte esta Corte, que aún cuando ocurran tales supuestos, el hecho que respecto de los trabajadores incluidos en los recién explicados puntos 1.- y 3.-, es decir, los funcionarios que serán retirados conforme al ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, por reducción de personal, o bien, aquellos de libre nombramiento y remoción; debe procederse conforme a la figura de la “Disponibilidad ” a que se contraen las previsiones del artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 84 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. Ello significa que deberán colocarse en “Disponibilidad” a todos los funcionarios afectos a la reducción de personal, durante un (1) mes contado a partir de la fecha de la notificación del acto administrativo de REMOCIÓN y por lo tanto se deben realizar las gestiones reubicatorias en un cargo de carrera de similar o superior nivel y remuneración al que venían ejerciendo (…). En ambos casos, una vez practicadas las actuaciones reubicatorias y vencido el plazo de “disponibilidad”, y en caso de que las mismas devengan en “infructuosas”; entonces deberá ser dictado un nuevo acto administrativo, el cual igualmente deberá ser notificado al particular conforme a los extremos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…). Este nuevo acto, no es más que el denominado acto de retiro definitivo de la Administración Pública. En este último sentido, advierte esta Corte una vez más, conforme a la jurisprudencia pacífica y reiterada, que debe dejarse expresa constancia de todas y cada una de las mencionadas diligencias reubicatorias, con lo cual, resulte indubitado el carácter de infructuosas de las mismas. No obstante, una vez dictado (…) el acto de retiro y, practicada como sea su notificación, todos y cada uno de los pasivos laborales se entienden como obligaciones de plazo vencido, es decir, se hacen exigibles de pleno derecho por parte del funcionario (…), el cual, a su vez, tiene derecho a ser incorporado en el Registro de Elegibles para cargos cuyos requisitos reúna”. Aunado a lo anterior, considera este Órgano Jurisdiccional oportuno destacar, que la reducción de personal no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro (4) situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto, son cuatro los motivos que justifican el retiro de la Administración por reducción de personal: limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de servicios y cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos, se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la aprobación del Consejo de Ministros. En este sentido, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos de la reorganización administrativa y de la reducción de personal, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción, la disponibilidad, las gestiones reubicatorias y el retiro. Es decir, que aunque se introduzcan modificaciones presupuestarias y financieras o se acuerden la modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa de un organismo, para que el retiro sea válido, aunado a los Decretos Ejecutivos que la fundamentan y al procedimiento expuesto ut supra, se requiere inexorablemente que en cada caso se cumpla con el procedimiento establecido en los artículos 53 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General. Así las cosas, considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios. En este orden de ideas, el Organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades. Ello así, esta Corte ratifica el criterio sostenido en sentencia N° 1583 del 5 de diciembre de 2000, caso Janeth del Valle Fernández M. vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), en el cual se concluyó: “Por otra parte, los tribunales no conocen las razones en que se fundamenta la reducción de personal, ya que esto sólo corresponde al ámbito interno de la política administrativa. Si, a través del control jurisdiccional los tribunales tuvieran la oportunidad de considerar en cuáles partidas la Administración debió aplicar los reajustes para salvaguardar lo correspondiente a los gastos de personal, o si pudiesen indicar si es conveniente una reestructuración administrativa o, en qué forma debió reestructurarse un organismo público, a fin de no afectar la situación de los funcionarios públicos, estaríamos en presencia de una usurpación en las funciones de la Administración, a la cual le corresponde en forma exclusiva establecer los criterios de su disciplina fiscal, así como la estructura de su organización. Por tanto, el control realizado por los Tribunales Contencioso Funcionariales se limita a la revisión de la legalidad de la reducción de personal, esto es, si en la misma se cumplieron o no los extremos exigidos por la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, pero en ningún momento se juzgan las razones de oportunidad y conveniencia que tuvo la Administración para tomar la medida. En este orden de ideas, la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate. Así, la distancia entre la ‘discrecionalidad’ y la ‘arbitrariedad’ viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados. En este sentido, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal, la misma deberá estar motivada y legalmente justificada.” En efecto, el Decreto N° 424 del 16 de noviembre de 1994, declaró en reorganización administrativa a la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana y el Decreto N° 689 del 24 de mayo de 1995, declaró concluido el proceso de reorganización de dicho ente, ordenándose proceder, de conformidad con la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, a la reducción de personal identificada en la solicitud presentada por el Directorio, previo informe a la Comisión de reorganización respectiva. Asimismo, mediante Decretos Nros. 563 y 687, de fechas 15 de febrero de 1995 y 17 de mayo de 1995, respectivamente, se prorrogó por un lapso de noventa (90) y treinta (30) días, la presentación del informe de reorganización administrativa y funcional de la Corporación. En el caso concreto, del análisis exhaustivo del expediente, constata esta Corte que cursa en autos lo siguiente: (i) notificación de fecha 29 de mayo de 1995, del acto de remoción del querellante y de la situación de disponibilidad por el término de un (1) mes, para la realización de las gestiones reubicatorias, donde se evidencia que el Presidente de CORPOZULIA actuó por delegación del Directorio de este Organismo (folio 14); (ii) notificación de fecha 17 de julio de 1995 del acto de retiro del funcionario, mediante cartel publicado en prensa (folio 15); (iii) Decreto N° 689, de fecha 24 de mayo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.719, de fecha 26 de mayo de 1995, por medio del cual se declaró concluido el proceso de reorganización de CORPOZULIA (folios 35 y 36); (iv) Decreto N° 424, de fecha 16 de noviembre de 1994, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.590, de fecha 17 de noviembre de 1994, en el cual se declara la reorganización administrativa de CORPOZULIA (folios 37 y 38); (v) Ley de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana, publicada en la Gaceta Oficial N° 28.979, de fecha 26 de julio de 1969 (folios 39 y 40); (vi) comunicación enviada por el Director General Sectorial de Registro y Control (E) de la Oficina Central de Personal al Director de Personal de CORPOZULIA, de fecha 27 de junio de 1995, por medio de la cual se le informa que los trámites reubicatorios del querellante y de otros funcionarios resultaron infructuosos (folios 52 y 53); (vii) comunicación dirigida por CORPOZULIA a la Oficina Central de Personal, de fecha 31 de mayo de 1995, con la finalidad de que se efectúen las gestiones reubicatorias durante el mes de disponibilidad del recurrente (folio 54); (viii) copia certificada del Informe sobre el Programa de Reducción de Personal de abril de 1995, presentado ante el Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República y recibido por éste en fecha 25 de abril de 1995, dentro del cual consta el Listado/Resumen del expediente de los funcionarios afectados por la medida de reducción de personal, contemplada en el Decreto N° 424 del 16 de noviembre de 1994, prorrogado por Decreto N° 563 del 15 de febrero de 1995, la decisión del Directorio de CORPOZULIA N° 3185 de fecha 25 de abril de 1995, relativa a la solicitud ante el Consejo de Ministros por órgano del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de la aprobación de la medida de reducción de personal en CORPOZULIA, la aprobación del Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana de la propuesta de reorganización y de la reducción de personal (Decisiones Nros. 3069 y 3164, de fechas 17 de febrero de 1995 y 6 de abril de 1995), Listado inicial de reducción de personal, Listado de funcionarios reubicados, Listado de funcionarios renunciantes, Aprobación por el Directorio de CORPOZULIA del paquete de beneficios especiales (Decisiones Nros. 3104 de fecha 6 de marzo de 1995 y 3172 del 11 de abril de 1995) y los Informes de la Comisión de Reorganización al Directorio de CORPOZULIA, sobre el proceso de reorganización (marcada A); (ix) copia certificada del Informe sobre el Proyecto de Reorganización de abril de 1995, presentado ante el Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República y recibido por éste en fecha 25 de abril de 1995 (marcada B); (x) copia certificada del Listado de Puntos de Cuenta, donde se mencionan las personas que entraron durante el período de Reducción de Personal, las razones que motivaron su ingreso y condiciones en que fueron ingresados, lo que demuestra que no se corresponden los cargos a ingresar con los dejados vacantes (marcada C); (xi) Registro de Asignación de Cargos (RAC), donde constan los movimientos de personal realizados, por medio del cual se puede constatar que los cargos que quedaron vacantes durante el proceso de reducción de personal, no fueron ocupados por persona alguna (marcado D); (xii) copia certificada de la decisión del Directorio de CORPOZULIA, mediante la cual se decide la remoción del funcionario, en sesión N° 3249, del 26 de mayo de 1995 (marcada F). Precisado lo anterior, observa esta Corte que corren en autos documentos consignados por la representación judicial de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) en esta Alzada, los cuales no fueron presentados en primera instancia, razón por la cual el a quo tomó su decisión sin poder valorarlos. Ello conlleva un llamado de atención a la parte querellada, por cuanto estando en juego intereses patrimoniales de la República, ésta debe traer a los autos cualquier medio de prueba que compruebe o desvirtúe, de conformidad con los principios aplicados a la carga de la prueba en el contencioso administrativo funcionarial, los hechos denunciados en la oportunidad correspondiente, ya que en casos similares al de autos, tampoco se cumplió con lo indicado. Así las cosas, advierte esta Alzada que consta de las pruebas promovidas en segunda instancia, los actos de remoción y retiro, la realización de las gestiones reubicatorias pertinentes durante el lapso de disponibilidad del querellante, el resultado de las mismas y otras comunicaciones e informes, relativos al proceso de reorganización administrativa y a la medida de reducción de personal, así como otros elementos sustanciales en dicho proceso, tal y como se expuso ut supra. En este sentido, de la revisión del expediente se evidencian pruebas que demuestran que efectivamente el Instituto Autónomo, actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de actos, lo que hace forzoso a esta Corte con respecto al procedimiento de reorganización administrativa y de reducción de personal efectuado en CORPOZULIA, estimar el alegato de la parte querellada, esgrimido en el escrito de fundamentación de la apelación en tal sentido, aclarando que en casos similares decididos anteriormente por esta Corte, CORPOZULIA no promovió las pruebas necesarias para desvirtuar las afirmaciones de los entonces querellantes al respecto, por lo que debe este Órgano Jurisdiccional declarar con lugar la apelación interpuesta y revocar el fallo del a quo. Así se decide. Revocada como ha sido la sentencia del a quo, esta Corte pasa a conocer del fondo de la querella interpuesta, y a tal efecto observa: Alegó el querellante que los actos de remoción y retiro dictados como consecuencia de la reducción de personal ejecutada por CORPOZULIA, incurren en vicios de nulidad absoluta, como por ejemplo el abuso o exceso de poder, en razón de que la mencionada reducción de personal suponía un cambio sustancial en la organización del prenombrado ente, pero al contrario, no se realizó ningún cambio, siendo que las unidades administrativas que existen en la Corporación siguen siendo las mismas y a algunas de ellas sólo se les cambió el nombre. En ese particular, la doctrina venezolana ha sido conteste al reconocer el vicio de exceso de poder como un vicio que se produce cuando el órgano administrativo ejerce poderes que no le han sido expresamente atribuidos por norma expresa, configurándose en el momento en que la autoridad actúa fuera de la norma que establece su competencia. En este sentido, estima este Órgano Jurisdiccional que constan en autos el Proyecto de Reorganización de la Corporación, el listado de los funcionarios afectados por la medida, las razones que la motivaron y los Registros de Asignación de Cargos, por lo que estima esta Corte que los movimientos de personal realizados en CORPOZULIA durante el período de reorganización administrativa, se encuentran debidamente justificados y ajustados a derecho, siendo el caso que la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 53 numeral 2, establece que una de las formas de retiro de la Administración Pública, es por reducción de personal debidamente aprobada en Consejo de Ministros, la cual puede darse debido a cambios en la organización administrativa, así que se advierte que de acuerdo a las pruebas antes mencionadas, la reducción de personal motivada por la reorganización administrativa de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana, cumplió con todos los requisitos y exigencias de Ley, razón por la cual se desestima el referido alegato. Así se decide. Aunado a lo anterior, alegó la parte actora que la administración de CORPOZULIA incurrió en desviación de poder puesto que, utilizó la disposición contenida en el artículo 53 numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, que autoriza la posibilidad de reducción de personal, bajo el supuesto de una reorganización en la estructura del órgano, pero con un fin distinto al establecido en la norma antes señalada, ya que se retiró a algunos de los funcionarios con la finalidad de incorporar a nuevos funcionarios con menor experiencia y capacitación que la que poseía el querellante, por lo que violentó la estabilidad consagrada en el artículo 17 eiusdem. Al respecto, observa esta Corte que los actos administrativos se encuentran afectados por el vicio de desviación de poder, cuando la Administración al dictarlos, actúa con fines distintos de aquellos para los cuales la Ley le confirió la facultad. En el caso de marras, como se expuso anteriormente, constan en autos las pruebas suficientes de que durante el proceso de reorganización de CORPOZULIA, los retiros de la Corporación se encuentran debidamente ajustados a derecho, así como también consta que los cargos dejados vacantes durante la reducción de personal no fueron ocupados por otros funcionarios, por lo que esta Corte desecha dicho alegato. Así se decide. Asimismo, alega la parte querellante en su escrito libelar, que es absolutamente falso que el objeto fundamental de la reducción de personal haya sido una reforma de CORPOZULIA, incurriendo por lo tanto en el vicio de falso supuesto de hecho, ya que la reforma nunca se realizó. Al efecto, se entiende por falso supuesto cuando se tergiversan los hechos o el derecho en que se funda la Administración para adoptar una decisión, de manera que afecte la misma, por lo que para que se configure el mencionado vicio, deben ser inciertos los supuestos en que se basó el Organismo para dictar su decisión. En el caso bajo estudio, se denuncia el vicio de falso supuesto de hecho en los actos administrativos de remoción y retiro del querellante, en razón de que la reforma de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana, motivo de dichos actos, nunca se llevó a cabo. En este orden de ideas, es criterio reiterado de esta Corte, que el vicio de falso supuesto en un acto administrativo, radica en la ausencia o desfiguración de los elementos de hecho o de derecho en los cuales se funde el acto, según el supuesto, siendo que en el presente caso se desprende de las pruebas consignadas ante esta Corte, que los actos de remoción y retiro del querellante, se encuentran suficientemente motivados y ajustados a los elementos de hecho y fundados en normas que respaldan la reducción de personal, en el marco de la reestructuración administrativa legalmente llevada a cabo por la Corporación, razón por la que se desestima el presente alegato. Así se decide. Por último, aduce el actor que el Presidente de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana, incurrió en incompetencia manifiesta, al proceder a retirarlo sin tener las facultades para tomar la mencionada medida, según lo dispuesto en el artículo 6 ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa. En ese particular, un acto puede verse afectado de incompetencia, bien por haber ejercido funciones que no le correspondían al órgano del cual emanó o, por haberse excedido en el ejercicio de las que expresamente le han sido acordadas. Siendo esto así, esta Corte tiene a bien reiterar el criterio esgrimido ut supra, en cuanto a la competencia del funcionario para dictar los actos administrativos de remoción y retiro en el caso de marras, considerándolos ajustados a derecho, por cuanto consta a los folios 39 y 40 del presente expediente, la Ley de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana, publicada en la Gaceta Oficial N° 28.979, de fecha 26 de julio de 1969, cuyo artículo 6 establece que el Directorio será la máxima autoridad del ente, el cual estará integrado por seis (6) miembros, de los cuales uno será su Presidente, así como también consta de los autos, específicamente al folio 14, la notificación del acto de remoción del querellante, decisión esta tomada por el Directorio, donde se evidencia que el Presidente de CORPOZULIA actuó por delegación del mismo para la notificación, razón por la cual esta Alzada desecha el alegato de incompetencia, por considerar que el Presidente de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana, se encontraba suficientemente autorizado para notificar los actos de remoción y retiro del querellante, por el Directorio, máxima autoridad de la Corporación. Así se declara. En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, es forzoso para esta Corte declarar sin lugar la querella interpuesta. Así se declara. VI DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado Henri Laorden Fichot, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 33.433, en su carácter de apoderado judicial de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), contra la sentencia de fecha 22 de marzo de 1999, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta por los abogados José Raúl Villamizar y Alí Josefina Palacios García, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros 17.226 y 53.813, respectivamente, actuando como apoderados judiciales del ciudadano RENNY ARRIETA V., titular de la Cédula de Identidad N° 7.600.203, contra el acto administrativo de remoción, contenido en el Oficio s/n de fecha 29 de mayo de 1995 y el acto administrativo de retiro, publicado en prensa el 17 de julio de 1995, emanados de la CORPORACIÓN DE DESARROLLO DE LA REGIÓN ZULIANA (CORPOZULIA). 2.- REVOCA la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 22 de marzo de 1999, por medio de la cual se declaró con lugar la querella interpuesta. 3.- SIN LUGAR la querella interpuesta. Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTÍZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Ponente ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ LEML/agvs Exp. N° 00-23656