TSJ Regiones - Jurisprudencia

Expediente N° 02-26676
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 1° de febrero de 2002, se dio por recibido en esta Corte el oficio N° 111-02 del 28 de enero de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta por la ciudadana Liliana Elena Boscán Méndez, cédula de identidad N° 5.853.016, debidamente asistida por el abogado Humberto José Ybarra, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 46.640, contra la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia.

Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado Lenin García Ojeda, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 13.438, actuando en su carácter de apoderado judicial del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 17 de septiembre de 2001, mediante la cual declaró con lugar la querella incoada por la referida ciudadana.

En fecha 14 de febrero de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto separado de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 28 de febrero de 2002, la parte accionada consignó el escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 12 de marzo de 2002, se dejó constancia de que comenzó la relación de la causa.

En fecha 2 de abril de 2002, comenzó el lapso probatorio, venciéndose este en fecha 10 de abril de ese mismo año sin que las partes hicieran uso del mismo.

En fecha 9 de mayo de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes se dejó constancia de que las partes no presentaron sus respectivos escritos.

En fecha 10 de marzo de 2002, se pasó el expediente al Magistrado ponente a los fines de dictar la decisión correspondiente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL FALLO APELADO

En fecha 17 de septiembre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, dictó sentencia mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana Liliana Elena Boscán Méndez contra la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, con base en las siguientes consideraciones:

Que la ordenanza de Carrera Administrativa de dicho municipio contempla en el artículo 42, literal “b”, el retiro de los empleados de dicha municipalidad por la medida de reducción de personal, aprobada previamente por la Cámara Municipal.

Que cuando el Alcalde dictó el Decreto N° 002, mediante el cual resolvió la reducción de personal, usurpó la competencia que le correspondía a la Cámara Municipal, pues a tenor de lo dispuesto en la Ordenanza mencionada, la reducción de personal debió ser aprobada por el Consejo Municipal como máximo órgano de de gobierno del municipio y no por la autoridad ejecutiva.

Que en vista de que la reducción de personal prevista en la Ordenanza señalada ut supra, no desarrollaba el procedimiento para su ejecución, debían ser aplicadas supletoriamente las disposiciones contenidas en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, como en efecto lo había hecho el Alcalde al dictar la Resolución mediante la cual removió a la querellante, pero que sin embargo, al haber sido aprobada la reducción de personal por parte del Alcalde, ello traía como consecuencia la nulidad absoluta de los actos de remoción y retiro de la accionante, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de haber sido dictados por una autoridad incompetente y con prescindencia del procedimiento establecido en la Ordenanza del Personal y las normas sobre carrera administrativa.

Que cuando se trata de una medida excepcional como la reducción de personal, no tenía aplicación exclusiva la facultad de ejercer la máxima autoridad en materia de administración, asignada al Alcalde en el Ordinal 5° del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, dado que aquélla debe ser acordada por el órgano colegiado conforme a lo dispuesto en el ordinal 10° del artículo 59 de la referida Ordenanza.

Señaló asimismo que el Decreto N° 002 emitido por el Alcalde, no debió tener dicha denominación, en virtud de que no era un acto de contenido normativo, y por lo tanto, tampoco constituía un acto de efectos generales. De igual forma, destacó que éste no era un instrumento adecuado para que se derogara la competencia de la Cámara Municipal para ordenar la reducción de personal y, por tal razón, era procedente concluir que siendo nulo el referido Decreto, podía desaplicarse en el caso concreto al resolver la nulidad de la Resolución N° 238, mediante la cual se removió y retiró a la querellante.

Con base en dichos argumentos, el Tribunal a quo, procedió a declarar nula la Resolución N° 238 mediante la cual se removió a la querellante, en virtud de la desaplicación del Decreto N° 002 del 22 de marzo de 1996, por ser violatorio de los artículos 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, 42 literal “b” de la Ordenanza de Carrera Administrativa en concordancia con el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ordenando a tal efecto, la reincorporación de ésta en el ente accionado, así como el pago de los sueldos, beneficios, prestaciones e indemnizaciones que le correspondieran desde el 26 de noviembre de 1996, hasta la fecha de su reincorporación en dicha entidad.

II
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 28 de febrero de 2002, el abogado Lenin García Ojeda, actuando en su carácter de apoderado judicial del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, consignó escrito de fundamentación de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada en fecha 17 de septiembre de 2001, con base en los siguientes argumentos:

En primer lugar, alegó que habiendo sido impugnados tanto el Decreto N° 002, como la resolución N° 238 y la notificación de ésta, por no haber cumplido con los procedimientos administrativos correspondientes, el auto de admisión de fecha 8 de julio de 1997, se limitaba a admitir solamente el recurso de nulidad contra el Decreto N° 002 de fecha 22 de abril de 1996, por lo que el mismo estaba viciado de nulidad, ya que no expresó las razones por las cuales no había admitido las demás acciones de nulidad contenidas en la querella interpuesta por la ciudadana Liliana Boscan de Méndez.

En ese mismo orden de ideas, alegó que la sentencia apelada había señalado que el Decreto N° 002 no había sido impugnado, por lo que no podía ser anulado sino desaplicado, cuando en realidad si había sido impugnado por la recurrente conjuntamente con la Resolución N° 238, lo que se evidenciaba del auto de fecha 8 de julio de 1997, mediante el cual el Tribunal a quo admitió el recurso de nulidad contra dicho Decreto, que fue calificado en ese auto como la resolución N° 002, razón por la cual el fallo apelado incurrió en el vicio de falso supuesto y contradicción, pues habiéndose solicitado la nulidad de dicho decreto, que era un acto de efectos generales, era inadmisible por ser competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, dilucidar la legalidad de dicho Decreto.

Por otra parte, señaló que de los alegatos expuestos por la querellante se evidenciaba que ésta había solicitado la nulidad de la notificación contenida en el oficio s/n de fecha 26 de diciembre de 1996, pero que a pesar de ello, el Tribunal a a quo solamente había anulado la Resolución N° 238, más no había anulado el precitado oficio, mediante el cual se le había notificado el retiro a la querellante.
En virtud de las anteriores consideraciones, alegó que el Tribunal a quo había incurrido en violación del artículo 12 en concordancia con los ordinales 4 y 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual el fallo dictado por éste en fecha 9 de enero de 2002, era nulo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 244 ejusdem, y así solicitó que fuese declarado.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la apelación interpuesta por el apoderado judicial del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, contra la sentencia dictada en fecha 9 de enero de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana Liliana Boscan de Méndez, y tal efecto se observa lo siguiente:

La querellante señaló en su escrito que se le había removido del cargo que desempeñaba en la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, mediante la Resolución N° 238 de fecha 24 de mayo de 1996, conforme a lo dispuesto en el literal “b” del artículo 42 de la Ordenanza Municipal de Carrera Administrativa para Empleados Públicos de la Alcaldía de Maracaibo, debido a la reducción de personal que había sido aprobada por la Cámara Municipal de dicha Alcaldía y de la cual no había constancia, así como tampoco constaba informe mediante el cual se justificara tal medida.

Asimismo, señaló que de conformidad con el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se debe notificar a los empleados de todo acto administrativo que afecte sus derechos e intereses, debiendo contener la notificación, el texto integro del acto, así como la indicación de los recursos que se pueden interponer, los términos para ejercerlos y los tribunales ante los cuales se deben interponer, lo que en el presente caso no había ocurrido, pues le había sido notificado el acto de retiro seis (6) meses después de haber sido emitido con la misma fecha de emisión y sin cumplir con las indicaciones antes señaladas. En ese mismo orden de ideas, señaló que el acto había emanado del ex-Jefe de personal de dicha Alcaldía quien era incompetente para ello, pues el competente para remover y retirar al personal es el Alcalde, según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
En virtud de lo anterior, solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro dictados en su contra, solicitando a su vez la reincorporación al cargo que venía desempeñando en el ente accionado y el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo que desempeñaba en dicha Alcaldía.

Por otra parte, el fallo apelado señaló que el Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, había usurpado la competencia que le correspondía a la Cámara Municipal de aprobar la reducción de personal, al haber dictado el Decreto N° 002 sin la aprobación de dicha Cámara, acto en el cual se fundamentó la Resolución N° 238 de fecha 24 de mayo de 1996, y que, si bien no podía anularlo, si podía desaplicarlo por ser incompatible con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo que traía como consecuencia la nulidad de la resolución mediante la cual se procedió a remover a la querellante, por basarse en una reducción de personal que no había cumplido con lo pautado en los dispositivos reglamentarios sobre elaborar el informe justificativo de dicha medida, producir el estudio técnico de la misma y la remisión de los expedientes de los funcionarios comprendidos en ella.

De igual forma, destacó que el acto mediante el cual se procedió a retirarla, no cumplió con el procedimiento establecido en la Ordenanza del Personal de dicha Alcaldía y en el ordenamiento de carrera administrativa, así como tampoco había cumplido con las formalidades relativas a la notificación de los recursos que podía intentar en su defensa ni los tribunales ante los cuales podía ejercerlos. Asimismo, señaló que el acto de retiro no fue dictado por la autoridad competente, pues el mismo había emanado del Director de Personal, cuando el competente para ello en todo caso era el Alcalde, razones por las cuales el acto de retiro también era nulo de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Siendo la oportunidad para que esta alzada se pronuncie sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, se observa que se trata de la impugnación de dos actos, tal como se desprende del primero de los pedimentos hechos por la querellante en el libelo, siendo estos el acto de remoción contenido en la Resolución N° 238 de fecha 24 de mayo de 1996 y el acto de retiro contenido en el oficio s/n de fecha 26 de diciembre de 1996, mediante el cual el Director de Personal de dicha Alcaldía le notificó la decisión de retirarla de dicha municipalidad por haber resultado infructuosas las gestiones reubicatorias en otro organismo de la Administración Pública.

Ahora bien, la accionada señaló en su escrito de fundamentación de la apelación, que habiéndose impugnado conjuntamente el Decreto N° 002 de fecha 22 de abril de 1996 y la Resolución N° 238 de fecha 24 de mayo de ese mismo año, así como la notificación de ésta, el auto de admisión del día 8 de julio de 1997, estaba viciado de nulidad, en virtud de que sólo admitió el recurso de nulidad contra el Decreto N° 002 de fecha 22 de abril de 1996 y no expresó en forma precisa porque no admitió las demás acciones de nulidad contenidas en el recurso interpuesto por la accionante, cuando en materia contenciosa administrativa el auto de admisión, como sentencia interlocutoria, debe contener los requisitos previstos en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual incurría en violación de los artículos 115 y 124, ordinal 4° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con el artículo 84 ejusdem.

Ante tal alegato, debe esta Corte señalar en primer lugar, que la impugnación hecha por la querellante, sólo se limita a los actos administrativos de remoción y retiro, según se evidencia del escrito libelar (folio 6), más no al Decreto N° 002, el cual data de fecha 22 de marzo de 1996 y no de fecha 22 de abril de 1996, como señaló la representación de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia en su escrito de fundamentación de la apelación. En cuanto a la nulidad del auto de admisión de la querella, observa este Órgano Jurisdiccional que la parte accionada pretende, mediante la apelación de la sentencia, impugnar de alguna manera el auto de admisión de la querella, el cual no puede someterse a impugnación alguna, por cuanto al admitirse la demanda no se produce ningún perjuicio de imposible reparación por la sentencia definitiva, máxime cuando el Código de Procedimiento Civil sólo prevé el recurso de apelación, que es el medio de impugnación por excelencia, en los casos en los que no es admitida la demanda, tal como lo establece el artículo 341 del Código de Procedimiento Civil, no siendo posible ejercer éste en los casos en los cuales sea admitida. A tal efecto, es preciso destacar que tal criterio ha sido establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 9 de abril de 2001 (Caso: M.Gamez), en la cual señaló que como consecuencia de la interposición de la demanda, surge como efecto procesal en el juez, la obligación de proveer sobre su admisión, siendo únicamente en este ultimo caso cuando la Ley concede la posibilidad de ejercer el recurso de apelación, el cual es concedido a la parte accionante, en virtud de ser a ésta a quien con tal negativa se le causa un gravamen definitivo, razón por la cual considera esta Corte que la revisión del auto de admisión impugnado por la parte recurrida no es procedente, pues hacer cualquier pronunciamiento sobre ello sería aceptar la impugnación de este y darle a la accionada un recurso que la Ley no prevé, y así se decide.

Respecto a la incompetencia del Tribunal a quo, fundamentada por la representación del Municipio Maracaibo del Estado Zulia en el ordinal 4° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el ordinal 2° del artículo 84 ejusdem, considera esta Corte necesario citar lo dispuesto en el artículo 181 de la mencionada Ley, el cual establece:

“Artículo 181.- Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad.”

De lo anteriormente trascrito, se evidencia que la competencia para conocer de los recursos de nulidad y las acciones contra las autoridades estadales o municipales está atribuida legalmente a los Juzgados Superiores con competencia en lo Civil, por lo que siendo la querella funcionarial un recurso de nulidad especial, la competencia para conocer de su interposición le corresponde en el presente caso al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en virtud de lo cual esta Corte desestima el alegato de incompetencia formulado por la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, y así se decide.

Asimismo, en referencia al alegato de dicho municipio, según el cual el a quo violó lo dispuesto en el artículo 115 de la mencionada ley al no motivar porque no admitió las demás acciones de nulidad, debe esta Corte señalar que debido a lo anteriormente señalado con respecto a la impugnación del auto de admisión, tal alegato carece de fundamento, en virtud de lo cual se desestima el mismo, y así se decide.

En el mismo orden de ideas, la apelante señaló que la sentencia apelada incurrió en el vicio de falso supuesto, al señalar que el Decreto N° 002 no había sido impugnado, cuando en el auto de admisión se había admitido el recurso de nulidad contra la Resolución N° 002, calificando al mencionado Decreto como una resolución, siendo éste un acto administrativo de efectos generales, cuya solicitud de nulidad debió ser declarada inadmisible por ser competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena resolver sobre tal solicitud.

Ante tal alegato, resulta necesario precisar cuando se configura el vicio de falso supuesto y, a tal efecto, es oportuno citar el criterio sostenido por esta Corte en la sentencia N° 1.586 de fecha 5 de diciembre de 2000, mediante la cual se estableció que dicho vicio puede constituirse tanto en los hechos como en el derecho, diferenciándose así entre falso supuesto de hecho y falso supuesto de derecho, presentándose el primero de estos en tres casos, a saber: a) cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió, b) cuando se aprecian erróneamente los hechos y c) cuando se valoran equivocadamente los mismos. Por otra parte, el falso supuesto de derecho se da cuando se incurre en la errónea aplicación del derecho o en una valoración falsa del mismo, esto es, que se aplique al supuesto bajo análisis una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula.

Siendo ello así, observa este Órgano Jurisdiccional que la sentencia impugnada no incurre en tal vicio, pues no encuadra dentro de ninguno de los casos anteriormente señalados, toda vez que cuando el a quo señaló que el Decreto N° 002 no fue impugnado, asumió en forma correcta lo solicitado por la parte actora, quien ciertamente lo que pretendió en todo momento fue la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro dictados en su contra por la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, razón por la cual se desestima el vicio de falso supuesto alegado, y así se decide.

En referencia a la supuesta violación en la cual incurrió la sentencia apelada de los artículos 12 y 243, ordinales 4° y 5° del Código de Procedimiento Civil, esta Corte debe señalar que si bien es cierto que dicho fallo sólo declaró nula la resolución N° 238 de fecha 24 de mayo de 1996, también es cierto que del análisis de la mencionada decisión se evidencia que la intención del Tribunal a quo fue la de anular todo el procedimiento que conllevó al retiro de la querellante, pues en la parte motiva de dicho fallo señaló, entre otros argumentos, que se desaplicaba en el caso concreto el Decreto N° 002 de fecha 22 de marzo de 1996, al resolver sobre la nulidad de la Resolución N° 238, que trajo como consecuencia la remoción y el retiro de la querellante. De igual forma, se evidencia tal intención, al acogerse a la opinión de la Fiscal del Ministerio Público, según la cual, para que el retiro pueda ser acordado, es necesario que haya constancia de que al funcionario no se le haya podido reubicar en otro cargo dentro de la Administración, aparte de que la decisión de retiro ha debido emanar del Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, quien era el competente para dictar dicho acto, y no del Director de Personal de dicha Alcaldía, razones por las cuales la Fiscal del Ministerio Público se pronunció en favor de la procedencia de dicha acción.

Siendo ello así, observa esta Corte que aún cuando la intención del Tribunal a quo haya sido la de anular ambos actos, ha debido hacerlo separadamente, pues constituyen dos actos distintos, con características disímiles y que acarrean consecuencias diferentes, por lo que han debido ser individualizados a los fines de ser declarados nulos, razón por la cual debe esta Corte reformar el fallo apelado, solo en lo referente a la parte dispositiva del mismo, en virtud de lo cual se declara nulo el acto de retiro contenido en el oficio s/n de fecha 26 de diciembre de 1996, emanado del Director de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, y así se decide.

IV
DECISIÓN

En virtud de las anteriores consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado Lenin García Ojeda, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 13.438, actuando en su carácter de apoderado judicial del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental en fecha 17 de septiembre de 2001, mediante la cual declaró con lugar la querella incoada por la ciudadana Liliana Elena Boscán Méndez, cédula de identidad N° 5.853.016, debidamente asistida por el abogado Humberto José Ybarra, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 46.640, contra la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia.

2.- CONFIRMA el referido fallo, en los términos expuestos en la presente decisión.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los ___________________ (_____) días del mes de _______________ de dos mil dos (2.002). Años: 191° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente- Ponente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADAS

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

EVELYN MARRERO ORTIZ

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ

PRC/10