TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

El 24 de enero de 1997, se recibió en esta Corte el Oficio N° 1122-97, de fecha 10 del mismo de mes y año, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado LIN SIN HUNG A., inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 14.949, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana LIALYN ROJAS MUJICA, venezolana, mayor de edad, portadora de la cédula de identidad N° 11.638.210, contra el extinto MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, hoy MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.

La remisión se efectuó por haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta por la querellante, asistida por el abogado JUAN CARLOS HERNANDÉZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 43.779, contra la sentencia de fecha 4 de julio de 1996, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró inadmisible la querella interpuesta.

Mediante diligencia de fecha 28 de mayo de 1997, la abogada TANIA GONZÁLEZ, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 34.677, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Lialyn Rojas Mujica, solicitó la continuidad de la causa.
En fecha 03 de junio de 1997 se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se ordenó la continuación de la causa designándose ponente a los fines de dictar la decisión correspondiente.

Mediante escrito de fecha 10 de junio de 1997, la abogada LEGNA MARCANO TINEO, inscrita el INPREABOGADO bajo el Número 65.627, apoderada judicial de la recurrente, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.

Por auto de fecha 8 de julio de 1997, este Órgano Jurisdiccional ordenó oficiar al entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social a los fines que remitiera a esta Corte la documentación que acredita la constitución de la Junta de Avenimiento que funcionaba en ese Organismo durante el año 1993, en un lapso de diez (10) días continuos, contados a partir del recibo de la notificación.

En fecha 30 de abril de 1998, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de la entrega de la notificación efectuada al referido Oficio al ciudadano Ministro de Sanidad y Asistencia Social.

Constituida la Corte el 19 de enero de 2000 se designó ponente la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ.

Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que actualmente la integran y juramentadas las nuevas autoridades en fecha 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe la decisión.

El 19 de septiembre de 2000 el abogado MANUEL ASSAD BRITO, inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 31.580, actuando con el carácter apoderado judicial de la querellante, solicitó a esta Corte se avocara al estudio y análisis del caso.

Por auto de fecha 14 de agosto de 2001, esta Corte solicitó nuevamente al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social), remitir información acerca de la constitución de la Junta de Avenimiento en el organismo para el año 1993, en un lapso de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación.

Mediante diligencia del 15 de noviembre de 2001, el apoderado judicial de la recurrente, solicitó se dicte sentencia visto que hasta la fecha no han sido enviados los recaudos solicitados al Organismo querellado.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa la Corte a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL ESCRITO LIBELAR

Mediante escrito presentado ante el Tribunal A quo en fecha 11 de noviembre de 1993 el apoderado judicial de la querellante interpuso querella funcionarial contra el MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, hoy Ministerio De Salud y Desarrollo Social, en los siguientes términos:

Que en fecha 01 de junio de 1992, su representada ingresó al entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social para ocupar el cargo de Inspector de Salud Publica II en la División de Enfermedades Transmisibles y Peste.

Señala, que en fecha 28 de junio de 1993, el superior inmediato de la querellante, “le comunicó verbalmente, que había sido retirado del ‘programa’ donde se desempeñaba, y que debía presentarse ante la Jefatura de Personal del mencionado organismo, donde le harían saber por escrito las razones de su retiro”.

Indica, que en la fecha antes señalada, su representada se dirigió a la Jefatura de Personal, donde le hicieron entrega del Oficio N° 1650, de fecha 28 de junio de 1993, el cual le señalaba que debía presentarse en esa oficina, a los fines de tratar asuntos relacionados con la continuidad de sus servicios en ese Dirección.

También expresa, que una vez entregado el mencionado Oficio, se le comunicó verbalmente que su cargo iba ser ocupado por otra persona, y que hasta el 30 de junio de 1993 estaría incluido en nómina, por lo que se encontraba destituida.

Afirmó, que el Organismo no alude razón legal alguna para retirar a su representada, ni se llevó a cabo ningún procedimiento disciplinario, por lo que esa actitud es “violatoria” del derecho a la estabilidad consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa.

Por lo antes expuesto, y visto que se agoto la gestión conciliatoria prevista en la Ley para la procedencia de este recurso, solicitó la reincorporación de su representada al cargo de Inspector de Salud Publica II que desempeñaba, el pago de los sueldos dejados de percibir hasta su efectiva reincorporación e igualmente, el pago del bono vacacional y la bonificación de fin de año.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 04 de julio de 1996, el Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, en los siguientes términos:
“(…).
Como punto previo se impone a este Juzgador revisar de oficio los requisitos de admisibilidad de la querella, lo cual debe hacer por tratarse de una materia de orden público que condiciona la validez no sólo del proceso, sino también del fallo que recaiga en los juicios contencioso administrativo, dentro de los cuales el juicio de carrera se encuentra comprendido, es está la razón que obliga al Juez a su apreciación al momento que detecte su inobservancia, lo cual puede hacerse in liminis litis o previo al fondo como se hace en el presente caso.- En este orden de ideas se percata este Tribunal que la parte actora está incursa en el supuesto de inadmisibilidad previsto en el articulo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual señala en su páragrafo único, que los funcionarios no podrán intentar validamente ninguna acción ante la Jurisdicción contencioso administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, en consecuencia, se declara inadmisible la querella interpuesta.” (sic).

III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 10 de junio de 1996, el apoderado judicial de la recurrente presentó ante esta Corte Escrito de Fundamentación de apelación, en el cual señala:

Que en fecha 04 de julio de 1996, el Tribunal de la Carrera Administrativa dictó sentencia declarando inadmisible la querella interpuesta, pues consideró que el recurrente no efectuó previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, incumpliendo con uno de los requisitos de admisibilidad establecido en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa.

Señala, que el Tribunal A quo ha debido admitir la querella interpuesta, pues para el momento en el cual el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social dictó el Oficio N° 1650, de fecha 28 de junio de 1993, no existía Junta de Avenimiento en el referido Organismo; así, ante la imposibilidad material de acudir a una junta conciliatoria a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en Ley de Carrera Administrativa, en artículo 15, no podía en ningún caso exigírsele a la persona interesada, en este caso a su poderdante, agotar la vía conciliatoria inexistente.

Indica, que a pesar de la inexistencia de la Junta de Avenimiento en el organismo, su poderdante presentó escrito ante la Dirección de Personal del Ministerio, en fecha 05 de octubre de 1993, solicitando “las aclaratorias conciliatorias correspondientes”, todo con la intención de dilucidar la situación laboral con dicho Ente.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la querellante, y al respecto se observa:

El A quo, consideró, que la parte actora se encontraba incursa en el supuesto de inadmisibilidad previsto en el articulo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual señala que los funcionarios no podrán intentar ninguna acción ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, no constando en autos ninguna prueba que haga presumir que el recurrente cumplió con dicho requisito, declarando inadmisible la querella interpuesta.

Por su parte, el recurrente apeló de tal decisión, señalando que para el momento en el cual el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social dictó el Oficio N° 1650, de fecha 28 de junio de 1993, no existía Junta de Avenimiento en el referido Organismo, y que siendo así, no podía en ningún caso exigírsele a la persona interesada, en este caso su poderdante, agotar la vía conciliatoria inexistente, por lo que solicita se revoque el fallo dictado por el A quo.

Es oportuno mencionar, por otra parte, que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia consagra en su artículo 124 ordinal 2°, el agotamiento de vía administrativa como un requisito de admisibilidad del recurso contencioso administrativo, considerándose la vía administrativa, esto es, la interposición de los recursos administrativos es la oportunidad de los interesados para solicitar a la Administración la revisión de sus propios actos administrativos.

Así mismo, señaló esta Corte, en sentencia de fecha 26 de abril de 2001, caso Antonio Alves Moreira vs Alcaldía del Municipio Baruta, lo siguiente:

“Ahora bien, estima la Corte que la consagración, mediante Ley, de la vía administrativa como una condición preceptiva para la interposición del recurso contencioso administrativo de anulación, lleva de suyo una ponderación realizada por el legislador y que le ha permitido articular la vía administrativa y el proceso contencioso administrativo. Esta ponderación se basó sobre una valoración de los beneficios que, según las consideraciones precedentes, puede tener la vía administrativa para el interés general, por una parte, y por la otra, del derecho de todos los particulares a acceder a los órganos de la administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses.” (Resaltado por la Corte.)

También, es preciso indicar, que la Ley de Carrera Administrativa contempla en su artículo 15, Parágrafo Único, la imposibilidad que tienen los funcionarios públicos de intentar válidamente alguna acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin que previamente haya efectuado la gestión conciliatoria, consagrando el ejercicio de la vía administrativa como un requisito de admisibilidad del recurso contencioso administrativo.

Ahora bien, observa esta Corte, que consta en autos escrito de fecha 05 de octubre de 1993 (folio 6), presentado por la recurrente ante la Dirección de Personal del Ministerio, solicitando las “aclaratorias conciliatorias correspondiente”, respecto a la situación laboral en la que se encontraba.

Cabe resaltar, que la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que si bien es necesario la realización de las gestiones de conciliación ante la Junta de Avenimiento para luego recurrir a la jurisdicción contencioso administrativa, no obstante tal requisito se verificaría con la presentación de la solicitud de conciliación ante la Junta, sin que resulte indispensable que exista respuesta alguna.

De lo antes expuesto, precisa esta Corte, que el escrito presentado por el recurrente se considera como prueba suficiente para cumplir con el requisito que establece la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 15 Parágrafo Único, referido a la gestión conciliatoria que todo funcionario publico debe efectuar para acceder la jurisdicción contencioso administrativa, criterio cónsono con la jurisprudencia de esta Corte, por lo que habiéndose evidenciado que el querellante cumplió con los extremos de ley, queda demostrada la errónea interpretación del A quo al emitir su decisión.

Ahora bien, de la lectura del fallo apelado, observa la Corte, que éste resulta incongruente, toda vez que a pesar de constar en autos prueba que el recurrente presentó escrito conciliatorio, cumpliendo así con el requisito establecido en la Ley de Carrera Administrativa para poder interponer el recurso contencioso administrativo, el A quo declaró inadmisible la querella funcionarial, basándose en el argumento que el recurrente no efectúo la gestión conciliatoria y, por consiguiente, no agoto la vía administrativa.

Señalado lo anterior, resulta oportuno precisar que la incongruencia en una sentencia es causal de anulabilidad de conformidad artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. El vicio de incongruencia es consecuencia de la omisión del juez al no pronunciarse sobre aquellos elementos de hecho que materialmente forman parte del conflicto judicial debatido. El principio de congruencia, en el derecho venezolano, está vinculado con el conflicto debatido entre las partes del cual surgen dos reglas: a) decidir sólo sobre lo alegado y b) decidir sobre todo lo alegado, pues el juez esta en la obligación de decidir conforme a lo alegado y probado en autos, obligación que establece el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil.

La doctrina ha establecido que el vicio de incongruencia se manifiesta de dos formas: la primera cuando el Juez emite su decisión más allá de los límites de la litis planteada sometida a su estimación, conocida como incongruencia positiva; y, la segunda, se presenta al omitir el Juez el debido pronunciamiento sobre uno alegatos expuestos entendida como incongruencia negativa. Esta última consideración conduce a establecer la obligación que tiene el Juez de decidir sobre todos y cada uno de los alegatos formulado por las partes.

En sentencia de fecha 19 de junio de 2001, caso Rodolfo Valero vs SENIAT, esta Corte, señaló:
“ ( …).
La norma antes transcrita consagra el llamado principio de congruencia, el cual exige que el fallo guarde estrecha relación con la pretensión planteada por el actor en su libelo y en las expresiones o defensas expuestas por el demandado en la contestación, dado que éstos son extremos en los cuales queda delimitada la controversia.
Este principio procesal, al ser vulnerado por el juez, ocasiona que el fallo se encuentre viciado de incongruencia y, por tanto, susceptible de ser declarado nulo.”

De lo antes expuesto podemos concluir que, en el caso de autos, se presenta una incongruencia negativa que se manifiesta en la omisión flagrante del Juez A quo al no pronunciarse sobre el escrito de conciliación presentado por el querellante ante el Órgano querellado, no cumpliendo con la obligación de decidir conforme a lo alegado y probado en autos, violando lo establecido en el articulo 12 y el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, los cuales establecen:

Articulo 12 del Código de Procedimiento Civil:
“Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad que procurarán conocer en los limites de su oficio. En sus decisiones el Juez debe atenerse a las normas del derecho a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni aprobados.(…).” (Resaltado por la Corte).

Articulo 243 eiusdem:
“Toda sentencia debe contener:
(…)
5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningun caso pueda absolverse la instancia.
(…).”.

En consecuencia, en concordancia con el articulo 244 del Código de Procedimiento Civil, queda revocado el referido fallo por ser manifiestamente incongruente, y así se decide.

Decido lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el fondo de la querella funcionarial interpuesta, de conformidad con el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, para lo cual observa:

Alega la recurrente que, en fecha 28 de junio de 1993, su superior inmediato le comunicó “verbalmente”, que había sido retirado del “programa” donde se desempeñaba como Inspector de Salud Publica II en la División de Enfermedades Transmisibles y Peste, del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, y que debía presentarse ante la “Jefatura de Personal” del mencionado Organismo. Al dirigirse a la “Jefatura de Personal”, le hicieron entrega del Oficio N° 1650, de la misma fecha, el cual indicaba que debía presentarse en esa Oficina, a los fines de tratar asuntos relacionados con la continuidad de servicios en ese Dirección, así mismo le comunicaron que estaría incluido en nómina solo hasta el 30 de junio de 1993.

Alega también, que el Organismo no señaló razón legal alguna para retirar a su representada, ni se llevó a cabo ningún procedimiento disciplinario, por lo que esa actitud, a juicio del apoderado judicial de la recurrente, es “violatoria” del derecho a la estabilidad consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa.

Resulta pertinente señalar, que en dos oportunidades se instó al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social para que enviaran los antecedentes administrativos correspondientes al caso de autos, el primer requerimiento se realizó por auto de fecha 25 de febrero de 1994 (folio 25) emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa y, el segundo, por auto de fecha 14 de agosto de 2001 (folio 74 al 76) emanado de este Tribunal, solicitudes sobre las cuales el Organismo no emitió ningún pronunciamiento ni envió los recaudos señalados, pues los mismos no constan en autos, documentos éstos necesarios para decidir conforme a derecho.

Igualmente, se aprecia de autos, que no consta ninguna actuación realizada por parte del Organismo querellado, pues no presentó ninguna prueba, ni consignó escrito de informes, evidenciándose una inactividad total, dando por cierto esta Corte los alegatos y las pruebas presentadas por la parte actora. Así se decide.

Ahora bien, de los actos que conforman el expediente se evidencia, que la querellante fue excluida de sus funciones de Inspector de Salud Publica II, en la División de Enfermedades Transmisibles y Peste del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, sin que existiera ningún acto administrativo de remoción expreso que le comunicara las causas y motivos que dieron origen a su remoción, ni de su exclusión de nomina a partir del 30 de junio de 1993. Por tanto, al no existir un acto administrativo que justificara la conducta de la Administración nos encontramos frente una actuación material de la Administración.

Cabe resaltar, que las actuaciones materiales y vías de hechos de la Administración no fueron contempladas dentro del conjunto de vías procedimentales establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para atacar las actuaciones de la Administración, no obstante, se le otorgó al Juez Contencioso Administrativo la facultad de aplicar el procedimiento que considere más conveniente, de acuerdo con la naturaleza del caso, según lo establece el artículo 102 de Ley eiusdem, en concordancia con el artículo el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que consagra la tutela judicial efectiva.

Así pues, no podría negársele la protección jurisdiccional al querellado que le han sido menoscabados sus derechos por una actuación material de la administrativa, por cuanto dicha actuación debe estar sometida al control por parte de los órganos jurisdiccionales con competencia en lo contencioso administrativo, visto que esa actividad es capaz de producir una lesión, como ocurre en el caso de autos.

Así, estima esta Corte, que la actuación del Ministerio querellado al decidir remover a la querellante de su cargo, sin un acto de remoción expreso, no se encuentra ajustada a los supuestos previstos en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual señala:
“El retiro de la administración pública procederá en los siguientes casos:
1.Por renuncia escrita del funcionario debidamente aceptada;
2.Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa;
3. Por invalidez y por jubilación de conformidad con la Ley;
4. Por estar incurso en causal de destitución”.

para considerar procedente el retiro de un funcionario de carrera de la Administración Pública, pues el organismo no señaló que la querellante se encontrase en alguno de esos supuestos, resultando la actuación material del Ministerio contrario a lo establecido en la Ley por no seguir el procedimiento establecido.

Cabe mencionar, el deber que resulta tanto de la Administración como de los órganos jurisdiccionales, de dar cumplimiento al principio consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el cual se garantiza el derecho a la defensa y al debido proceso en cualquier estado y grado de la causa del proceso, entendiéndose que éste debe ser ejercido en forma previa al pronunciamiento de alguna decisión que afecte la esfera jurídica subjetiva de cualquier persona.

En concordancia con lo antes expuesto, estima esta Corte, que la actuación del Órgano querellado al remover de su cargo a la parte actora, sin acto administrativo alguno y sin procedimiento previo, resulta a todas luces violatorio del derecho a la defensa y al debido proceso consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana; siendo así, debe esta Corte declarar con lugar la querella funcionarial interpuesta y ordenar la reincorporación de la recurrente al cargo de Inspector de Salud Publica II que desempeñaba en el Organismo querellado, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, para lo que debe practicarse la experticia complementaria del fallo a los fines determinar los montos correspondientes con los montos señalados.

Con respecto, a la solicitud del pago del bono vacacional y la bonificación de fin de año que hiciere la recurrente, los mismos resultan improcedentes, por cuanto para su reconocimiento se requiere la prestación efectiva del servicio.

Por todo lo antes expuesto, resulta forzoso para esta Corte declarar con lugar la querella funcionarial interpuesta contra Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social. Así se decide.

V
DECISIÓN

En virtud de lo precedentemente expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. -CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado LIN SIN HUNG A., antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana LIALYN ROJAS MUJICA, antes identificada, contra la sentencia de fecha 4 de julio de 1996, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró inadmisible la querella interpuesta contra el extinto MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, hoy MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.
2. - SE REVOCA la sentencia de fecha 4 de julio de 1996, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró inadmisible la querella interpuesta por falta de agotamiento de la vía administrativa.
3. - CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana LIALYN ROJAS MUJICA, antes identificada, contra el extinto MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, hoy MINISTERIO de SALUD y DESARROLLO SOCIAL.
4. – SE ORDENA al Tribunal de la Carrera Administrativa practicar la experticia complementaria del fallo a los fines de determinar los montos de los conceptos antes señalados.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________________ días del mes de ___________________ del año dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

N° Exp. 97-18639.
EMO/13